کشمکش نهادها بر سر کرسی تنظیم‌گری
آیا بانک مرکزی آماده حکمرانی بر رمزارزها است؟رمزارزها نه صرفا ابزار مالی‌اند و نه صرفا فناوری، بلکه ترکیبی پیچیده از هر دو حوزه هستند که همین ویژگی عامل بروز اختلاف‌نظر در تعیین نهاد تنظیم‌گر شده است. نزاع بر سر کرسی تنظیم‌گری ارزهای دیجیتال از سال گذشته و در جریان مسدودسازی درگاه‌های ارز دیجیتال از سوی بانک مرکزی آغاز شد و حالا به تعیین نهاد ناظر در تنظیم‌گیری رمزارزها رسیده است. وزارت ارتباطات با انتقاد از نبود نهاد تنظیم‌گر جامع در حوزه رمزارزها بر تضعیف اقتصاد دیجیتال با رویکردهای جزیره‌ای تاکید داشته و خواستار تشکیل یک نهاد فرابخشی است که مسئولیت هماهنگی و تنظیم‌گری این حوزه را برعهده گیرد. در مقابل بانک مرکزی می‌گوید؛ هر فناوری که در حوزه تبادل ارزش، پرداخت و ذخیره دارایی نقش دارد، ذیل مسئولیت سیاست‌گذار پولی کشور تعریف شده و باتوجه به پیامدهای اقتصاد کلان، مسائل نظارتی، ریسک‌های مالی و پولشویی، کنترل و هدایت ابزارهایی با کارکرد پولی باید در اختیار نهاد سیاست‌گذار پولی باشد.
برخی معتقدند تعارض منافع این دو نهاد و ناآشنایی با فناوری از سوی نهاد پولی و بانکی، دو بحران مهم حکمرانی اقتصادی است که باید بر سر آن به‌اجماع رسید. از سوی دیگر، اختلاف میان بانک مرکزی و وزارت ارتباطات، نه‌تنها تضاد نهادی، بلکه بازتاب‌دهنده یک خلأ جدی در سیاست‌گذاری کلان دارایی‌های دیجیتال در کشور است که باید فکری اساسی برای آن کرد.
صمت در همین زمینه با کارشناسان اقتصادی گفت‌وگو داشته که در ادامه می‌خوانید.
اختلاف‌نظر بر سر تعیین متولی تنظیم‌گر
نزاع بر سر کرسی تنظیم‌گری ارزهای دیجیتال میان بانک مرکزی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات پس از مسدودسازی تمامی درگاه‌های ارز دیجیتال در سال گذشته از سوی بانک مرکزی آغاز شد که در ادامه واکنش فعالان حوزه رمزارز را به‌دنبال داشت.
در دومین ماه امسال احسان چیت‌ساز، معاون وزیر ارتباطات در نشستی با حضور فعالان رمزارز که بیشتر اقدامی انتقادی به تداوم مسدودسازی درگاه‌های رمزارز بود، به‌صراحت اعلام کرد: «حل کردن مسائل حوزه رمزارز از اولویت‌های اصلی وزارت ارتباطات است. بانک مرکزی تنها در حوزه CBDC (پول دیجیتال بانک مرکزی) صلاحیت دارد و نمی‌تواند به‌تنهایی مسئول تنظیم‌گری کل حوزه رمزارز باشد.» وزیر ارتباطات نیز با انتقاد صریح از نبود نهاد تنظیم‌گر جامع در حوزه رمزارزها هشدار داده بود: «رویکردهای جزیره‌ای اقتصاد دیجیتال را تضعیف می‌کند. ما به‌طورجدی در حال پیگیری تشکیل یک نهاد فرابخشی هستیم که مسئولیت هماهنگی و تنظیم‌گری این حوزه را برعهده گیرد. چراکه تحول و نوآوری جایی بیرون از دولت اتفاق می‌افتد، باید بپذیریم این نوآوری در بخش خصوصی اتفاق می‌افتد، نه در ساختارهای سنتی دولتی.»
اما سخنان قاطع وزیر و معاون وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات از سوی بانک مرکزی بی‌پاسخ نماند و روز شنبه ۳ خرداد بانک مرکزی در بیانیه‌ای پاسخ صریح خود را اعلام کرد و پیشنهاد وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات را «خطرناک و غیرمسئولانه» توصیف کرد. بانک مرکزی در بیانیه خود تاکید کرده است هر فناوری که در حوزه تبادل ارزش، پرداخت و ذخیره دارایی نقش دارد، ذیل مسئولیت سیاست‌گذار پولی کشور تعریف می‌شود و باتوجه به پیامدهای اقتصاد کلان، مسائل نظارتی، ریسک‌های مالی و پولشویی، کنترل و هدایت ابزارهایی با کارکرد پولی باید در اختیار نهاد سیاست‌گذار پولی باشد.
وجود بحران نهادینه در حکمرانی رمزارزها
محمد ارباب افضلی، پژوهشگر پژوهشکده پولی و بانکی؛ دغدغه اصلی بانک‌های مرکزی برای تنظیم‌گری، مسئله ریسک است، چراکه در صورت ایجاد بحران، این ریسک می‌تواند از بازار رمزارز به دیگر بازارهای سنتی سرایت کند. در کشورهایی با تورم ماندگار کاربران علاقه دارند تا استیبل کوین نگه دارند. اما عمده ریسک‌های حوزه رمزارز را می‌توان به 3 دسته تقسیم کرد: ریسک مربوط به اقتصاد کلان می‌تواند در مواردی مانند تراکنش‌های اف‌چین و شدو بنکینگ باشد و حتی در مواردی مانند ارائه وام خرید کالا در ازای وثیقه‌گذاری کریپتویی، نمود پیدا کند. دومین ریسک مربوط به سلامت نظام پرداخت است و در نهایت، آخرین ریسک این حوزه مربوط به جرائم مالی، پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌شود. در حال حاضر بانک مرکزی براساس قانون بانک مرکزی، متولی تنظیم‌گری حوزه رمزارز است، در حالی که امروزه بسیاری از کشورها از این رویکرد پیروی نمی‌کنند. امروزه کشورها به سیاست‌های نرم‌تر روی آورده و نهادهای جدید تاسیس شده‌اند که لزوما بانک مرکزی تنظیم‌گر حوزه رمزارزها در این کشورها نیست. در قطر، ترکیه و امارات، مرجع نظارت و تنظیم‌گری، بانک‌های مرکزی نیستند و بانک‌های مرکزی به‌سمت توسعه ارز دیجیتال CBDC رفته‌اند. هرچند در هر ۳ کشور اخذ مجوز الزامی است و فقط بانک مرکزی چین به‌عنوان رگولاتور دیده می‌شود، اما بیشتر کشورها تنظیم‌گرانی از جنس بازار سرمایه برای این کار در نظر گرفته‌اند.
تنظیم‌گری رمزارزها، وظیفه قانونی بانک‌مرکزی است
حجت‌اله فرزانی، کارشناس پولی و بانکی؛ تنظیم‌گری رمزارزها، وظیفه قانونی بانک‌مرکزی است. اگرچه موضوع رمزارزها و تنظیم‌گری آن در سطح جهانی همچنان در کشورهای مختلف با ابهام مواجه است. اما در ایران، قانون‌گذار این موضوع را پذیرفته و وظیفه مدیریت آن را برعهده بانک مرکزی گذاشته شده است. بانک مرکزی هم در این راستا اقداماتی انجام داده که از جمله آن می‌توان به تدوین سندهای مرتبط و ایجاد زیرساخت‌هایی برای توسعه رمزپول ملی، یعنی رمزریال اشاره کرد که این موضوع نشان‌دهنده پذیرش و پیشروی نسبی ایران در این حوزه نسبت به برخی دیگر از کشورهاست. رئیس‌جمهور هم در تاریخ ۱۵بهمن ۱۴۰۳ خطاب به رئیس‌کل بانک مرکزی، این نهاد را متولی انحصاری ساماندهی بازار رمزپول (رمزارز) و تنها مرجع مجوزدهی، تنظیم‌گری، نظارت و ابلاغ دستورالعمل‌های موردنیاز این بخش اعلام کرد.
در چند ماه گذشته و با اطلاع‌رسانی به کسب‌وکارهای فعال در صورت رعایت الزامات حداقلی، روند فعالیت مشروط این صرافی‌ها و کسب‌وکارها مجدد آغاز شده است. تا تاریخ ۱۵ اردیبهشت امسال، ۶۱ کسب‌وکار با پذیرش الزامات ابلاغی، تعهد به ارائه اطلاعات و مدارک لازم در راستای نظارت بر سلامت فعالیت آنها موفق به اخذ موافقت اولیه مشروط سه‌ماهه شده‌اند و درگاه پرداخت آنها هم از حالت تعلیق خارج شده است.
یکی از مهم‌ترین تاثیرات ورود بانک مرکزی به حوزه رمزارزها، کنترل جریان نقدینگی و کاهش تورم است. از آنجا که معاملات رمزارزها، به‌ویژه تتر، بر تقاضای ارز تاثیرگذار هستند، نظارت دقیق می‌تواند از نوسانات غیرمنطقی در بازار ارز جلوگیری کند. به‌همین علت، تصویب سند رمزپول توسط بانک مرکزی، اقدامی راهبردی برای مدیریت بازار ارز محسوب می‌شود. نظارت بانک مرکزی نه‌تنها ریسک‌های این حوزه را کاهش می‌دهد، بلکه زمینه را برای بهره‌برداری موثر از ظرفیت‌های رمزارزها در اقتصاد کشور فراهم خواهد کرد.
وزارت اقتصاد نهاد صالح‌تری برای نظارت بر رمزارزها است
مجتبی توانگر، رئیس کمیته اقتصاد دیجیتال مجلس؛ باتوجه به نقش بانک مرکزی بر مدیریت جریان ریال در کشور و همچنین عدم‌ورود دیگر نهادهای سیاست‌گذار، در حال حاضر این نهاد متولی سیاست‌گذاری در این حوزه است؛ اما به‌طورمعمول بانک مرکزی فقط جایی مسئولیت دارد که مسئله به پرداخت و ریال مرتبط باشد. اما از سویی باوجود دخالت بخش‌های مختلف حاکمیت، در حال حاضر امکان ورود بخش خصوصی به مدیریت این موضوع وجود ندارد. اما به‌نظر می‌رسد باتوجه به ماهیت رمزدارایی‌ها، وزارت اقتصاد، نهاد صالح‌تری برای نظارت بر این حوزه است. در حال حاضر چون بقیه بخش‌ها ورود نکرده‌اند، بانک مرکزی نقش بیشتری داشته، اما کاربردهای متنوعی برای رمزارزها وجود دارد که ارتباطی به بانک مرکزی و نظام بانکی ندارد.
باتوجه به دخالت‌ها و نظرات بخش‌های مختلف حاکمیت، این ایده هنوز به‌طورجدی مطرح نشده و نکته مهم این است که حکمرانی و تنظیم‌گری در این حوزه بدون مشارکت بخش‌های مختلف حاکمیت و بخش خصوصی امکان‌پذیر نیست. ما در مجلس طرح‌های مختلفی در این زمینه داشتیم، در کمیته اقتصاد دیجیتال مجلس نیز با مشورت فعالان اکوسیستم رمزارزی و بلاک‌چین، تلاش داشتیم به یک نسخه برای ساماندهی این حوزه برسیم؛ اما دولت با تشکیل ستاد رمزارزش‌ها خواستار همکاری در این زمینه شد.
بانک مرکزی؛ تنظیم‌گر مطلق یا مرزبند با فناوری؟
در روزهای اخیر، چالش تازه‌ای میان دو نهاد کلیدی در ساختار حکمرانی اقتصادی و دیجیتال کشور یعنی بانک مرکزی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات درباره صلاحیت نهاد تنظیم‌گر رمزارزها شکل گرفته است. این اختلاف که به‌نظر می‌رسد ریشه‌ای در برداشت‌های متفاوت از مفهوم «کارکرد پولی» و «فناوری پایه» دارد، می‌تواند در صورت عدم‌حل‌وفصل منطقی، مانعی جدی در مسیر توسعه سیاست‌گذاری منسجم در حوزه دارایی‌های دیجیتال و رمزارزها باشد. موضع بانک مرکزی در این ماجرا مشخص و مبتنی بر دو اصل است: اول آنکه هر فناوری که در حوزه تبادل ارزش، پرداخت، و ذخیره دارایی نقش دارد، ذیل مسئولیت سیاست‌گذار پولی کشور تعریف می‌شود. دوم آنکه باتوجه به پیامدهای اقتصاد کلان، مسائل نظارتی، ریسک‌های مالی و پولشویی، کنترل و هدایت ابزارهایی با کارکرد پولی باید در اختیار نهاد سیاست‌گذار پولی باشد.
بانک مرکزی در این چارچوب نه‌تنها رمزریال (ارز دیجیتال ملی) را محصول تحت‌کنترل خود می‌داند، بلکه اعتقاد دارد سایر رمزارزها نیز ـ از جمله بیت‌کوین، اتریوم یا استیبل‌کوین‌ها به‌دلیل ماهیت مالی‌شان باید در محدوده تنظیم‌گری این نهاد باقی بمانند. در سوی دیگر، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات استدلال می‌کند که رمزارزها در اصل فناوری‌هایی مبتنی بر بلاک‌چین هستند و تنها بخشی از آنها کاربرد مالی دارند. به‌عقیده این وزارتخانه، دخالت انحصاری بانک مرکزی در تمامی وجوه رمزارزها، نوعی گسترش بیش از حد صلاحیت نهاد پولی به حوزه فناوری‌های نوین است.
از نگاه وزارت ارتباطات، تنظیم‌گری بر بستر بلاک‌چین و کسب‌وکارهای مرتبط مانند کیف‌پول‌ها، صرافی‌های رمزارز، قراردادهای هوشمند یا NFT باید به‌صورت مشترک یا با محوریت نهادهای فناورانه انجام شود. از این‌رو در این رابطه تجربه جهانی می‌تواند رهنمودی برای توزیع مسئولیت میان نهادهای مختلف، از جمله نهاد پولی، نهاد فناورانه و نهاد امنیتی بوده و چارچوبی اثربخش‌تر برای تنظیم‌گری رمزارزها باشد؛ به‌ویژه در ایران که ساختار تصمیم‌گیری اغلب متمرکز و پرچالش است، اجتناب از رویکرد انحصاری و حرکت به‌سمت تنظیم‌گری چندبخشی با هماهنگی نهادی توصیه می‌شود.
سخن پایانی
تجربه جهانی نشان می‌دهد که توزیع مسئولیت میان نهادهای مختلف، از جمله نهاد پولی، نهاد فناورانه و نهاد امنیتی می‌تواند چارچوبی اثربخش‌تر برای تنظیم‌گری رمزارزها باشد. به‌ویژه در ایران که ساختار تصمیم‌گیری اغلب متمرکز و پرچالش است، اجتناب از رویکرد انحصاری و حرکت به‌سمت تنظیم‌گری چندبخشی با هماهنگی نهادی توصیه می‌شود. رمزارزها نه صرفا ابزار مالی‌اند، نه تنها فناوری؛ بلکه ترکیبی پیچیده از هر دو حوزه هستند.
از این‌رو، اختلاف میان بانک مرکزی و وزارت ارتباطات، نه‌تنها تضاد نهادی، بلکه بازتاب‌دهنده یک خلأ جدی در سیاست‌گذاری کلان دارایی‌های دیجیتال در کشور است. برای تحلیل این اختلاف، بررسی الگوهای بین‌المللی مفید است. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که هیچ الگوی واحدی در این‌باره وجود ندارد و ترکیبی از نهادهای مالی، فناورانه و گاه امنیتی در این زمینه نقش دارند.
از سویی دیدگاه‌های کارشناسان مستقل حوزه پولی و بانکی درباره تنظیم‌گری رمزارزها در ایران متنوع و چندبعدی است. یک بعد متمرکز بر حمایت از نقش بانک مرکزی در تنظیم‌گری رمزارزها است. برخی کارشناسان اقتصادی بر این باورند که نظارت و تنظیم‌گری بانک مرکزی بر بازار رمزارزها ضروری است. در میان دیدگاه‌های انتقادی نسبت به انحصار بانک مرکزی، برخی دیگر از کارشناسان بر این باورند که تنظیم‌گری رمزارزها نباید به‌طورانحصاری در اختیار بانک مرکزی باشد، چراکه باتوجه به ماهیت رمزدارایی‌ها، وزارت اقتصاد نهاد صالح‌تری برای نظارت بر این حوزه است و شورای‌عالی فضای مجازی نیز می‌تواند نقش محوری در این زمینه داشته باشد.
برخی کارشناسان بر لزوم تنظیم‌گری چندنهادی و مشارکت بخش‌های مختلف تاکید دارند و در حالی که برخی بر نقش کلیدی بانک مرکزی در تنظیم‌گری رمزارزها تاکید دارند، دیگران بر لزوم مشارکت نهادهای مختلف و تنظیم‌گری چندبعدی تاکید می‌کنند. این تنوع نظرات، بیانگر پیچیدگی و چندوجهی بودن موضوع رمزارزها و ضرورت تدوین سیاست‌های جامع و هماهنگ در این حوزه است.
