نقدی بر استراتژی توسعه صنعتی
در دو دهه اخیر، درست زمانی‌که برنامه‌ریزان اقتصادی ایران در طراحی «استراتژی توسعه صنعتی» کشور ناکام ماندند، فرآیند توسعه صنعتی ایران با موانعی مانند عقب ماندن از رقبای منطقه‌ای (مانند ترکیه)، تداوم و گاه حتی تعمیق خام‌فروشی، کاهش سهم بخش صنعت از ارزش‌افزوده اقتصادی (صنعت‌زدایی زودرس) و تعطیلی یا فعالیت زیرظرفیت بسیاری از واحدهای تولیدی و صنعتی رو به‌رو شده است.
به تعبیر دقیق‌تر، همه آن مشکلاتی که قرار بود با برخورداری از استراتژی صنعتی و نقشه راه مشخص، از گرفتاری در دام آنها بگریزیم، امروز بلای جان اقتصاد شده و هرچند امواج مخرب تحریم، به بخش صنعت بیش از سایر بخش‌ها خسارت وارد کرده است اما ناتوانی در استفاده از فرصت‌ها و رفع موانع توسعه، حتی پیش از وقوع تحریم‌ها نیز در ابعادی کوچک‌تر، تحقق رویای توسعه صنعتی ایران را آرزویی دور از دست نشان می‌داد.
به گزارش صمت آنچه مشخص است، امروز یعنی دو دهه پس از شروع مطالعات تدوین استراتژی توسعه صنعتی، بیش از هر زمان دیگر، دور شدن از اهداف چشم‌انداز ۲۰ ساله را حس می‌کنیم.
با گذشت حدود دو دهه از نخستین تلاش‌ها برای طراحی استراتژی توسعه صنعتی، شاهد آن هستیم که با وجود احکام متعدد قانونی و نیز وجود این حکم در ۳ برنامه اخیر توسعه کشور، مطالعات متعددی برای طراحی استراتژی انجام‌شده اما هیچ‌کدام به مرحله اجرا نرسیده است.
دلایل بسیاری وجود دارد که باور کنیم تحولات بیرونی مقصر شرایط فعلی بوده است. وضع تحریم‌ها در عمل افق برنامه‌ریزی را محدود کرده و ضرورت‌های برنامه‌ریزان و متولیان اقتصاد و صنعت کشور را تغییر داده است.
در کنار آن، نوسان درآمدهای نفتی و به تبع آن قبض و بسط بودجه دولت، تغییرات دوره‌ای قوای اجرایی کشور و تغییرات گسترده در موضع آنها نسبت به مسائل گوناگون از جمله توسعه صنعتی و دست‌آخر تغییرات و جابه‌جایی گسترده مدیران، همگی محیطی بسیار بی‌ثبات را ایجاد می‌کند که می‌تواند مقصر عدم به سرانجام رسیدن تلاش‌های برنامه‌ای و از جمله تدوین استراتژی توسعه باشد. با وجود همه این نکات و تمام شوک‌های پیش‌بینی نشده‌ای که پر دستاورد بودن برنامه‌ها را با مخاطره روبه‌رو می‌کند، از اساس نهاد بروکراسی کشور، آن‌قدر شایسته نبوده که طرحی متناسب با شرایط متحول و تهدیدات بالقوه و بالفعل کشور طراحی کند.
به تعبیر دیگر، همه کاستی‌های موجود و تهدیدات بالقوه، ضرورت‌هایی هستند که برخورداری از استراتژی را به نظام سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی کشور گوشزد می‌کنند و این در حالی است که به نظر می‌رسد در ساختار تصمیم‌گیری کشور، طراحی چنان امری لوکس و تشریفاتی در نظر گرفته شود و اگر مطالعه‌ای هم انجام می‌شود، تحلیل‌ها و توصیه‌ها به کلی‌گویی یا تکرار برخی اقدامات گذشته خلاصه شده و طرحی نو و باکیفیت برای تحول شرایط نگاشته نشده است.
کاستی‌های ۳ پژوهش اصلی توسعه صنعتی
در ارزیابی اسناد استراتژی توسعه در ایران می‌توان به ۸ دسته کاستی‌های تحلیلی اشاره کرد. باید توجه کرد که مطالعات مربوط به استراتژی توسعه صنعتی در کشور در ۳ مطالعه در سال‌های ۸۲، ۹۱ و ۹۴ انجام شده است.
مطالعه اول در میانه دوره دوم اصلاحات و بارویکردی عمیقا بازارگرایانه و لیبرالی انجام شد. پارادایم این مطالعه نوکلاسیکی و بر مبنای باورهای اجماع واشنگتن بود. در اینجا نقش‌آفرینی دولت در توسعه صنعتی، فقط تهیه زیرساخت نهادی عملکرد بازارها و تامین ثبات اقتصاد کلان بوده و بر همین مبنا، قبل از هر چیز به این پرداخته شده که اساسا تدوین استراتژی توسعه صنعتی در عصر جهانی‌سازی ضرورت دارد یا خیر.
در حالی که مطالعه اول از نظر پاردایم به مبنای تحلیل خود وفادار است اما مطالعه دوم بدون برخورداری از مبنای تحلیلی مشخص، مدعی بهره‌گیری از چارچوب برنامه راهبردی و استفاده از الگوی علمی سامانه‌های اقتصادی است. این الگو بدون تحلیل بنیادین عوامل ضعف یا موانع صنعتی شدن، در نهایت به تشریح وظایف وزارتخانه و انتخاب‌های مبتنی بر فهرست اولویت پرداخته، در حالی‌که حتی در ترسیم منطق این انتخاب‌ها و ارائه برنامه‌ای مدون و باکیفیت درباره راهکارهای حمایت، ناکام مانده است.
مطالعه سوم نیز مانند مطالعه دوم، مبنای تحلیلی مشخصی نداشته و بدون تبیین مبانی نظری موضوع، فقط با مرور برخی شاخص‌ها و بهره‌گیری از تکنیک‌های آماری به استخراج اولویت‌ها پرداخته است. این در حالی است که در گزارش‌های پیوست این مطالعه، شناسایی‌ها از طریق تهیه پرسشنامه و اخذ نظرات مسئولان دولتی و برخی فعالان اقتصادی انجام شده است.
درک غلط لیبرال‌ها
نولیبرال‌ها یا نوکلاسیک‌ها که گاه آنها را بازارگرا هم خطاب می‌کنند، در توسعه صنعتی سودآوری بنگاه را مبنای تحلیل خود قرار می‌دهند و از آنجا که میان منافع فردی و جمعی هماهنگی می‌بینند، به این شعار باور دارند که هر چه برای بنگاه خوب است، برای کشور هم خوب خواهد بود.
این پیش‌فرض که بر مطالعه سال ۸۲ حاکم بر این اساس است که اولا رشد اقتصادی را هدف اساسی توسعه صنعتی می‌دانند و در ثانی این رشد با برداشت همه موانعی که در برابر سودآورتر شدن بنگاه‌ها وجود دارد، محقق خواهد شد.
این استراتژی به دولتمردان توصیه می‌کند هیچ‌کدام از اهداف اجتماعی و سیاسی که ممکن است مانع پیروی کامل از توصیه‌های آن شود را موردتوجه قرار ندهند. این در حالی است که انتخاب استراتژی توسعه صنعتی در سطح ملی با مسائل اقتصادی و غیراقتصادی سروکار دارد.
امروزه دیگر این یکی از یافته‌های جهانی است که رشد اقتصادی به همراه نابرابری زیاد و در حال افزایش می‌تواند مانند تهدیدی برای پایداری رشد ظاهر شود و اجماع سیاسی بر سر آن را به مخاطره افکند. به تعبیر دیگر، گرچه اقتصاددانان ممکن است عملکردها را از زاویه متغیرها و شاخص‌های صرفا اقتصادی ارزیابی کنند اما سیاستمداران که مدیریت تحولات اقتصادی را در بستر جامعه برعهده دارند، مجبورند نگران شاخص‌های اقتصادی- اجتماعی نیز بوده و دیر یا زود با پیامدهای استراتژی خود روبه‌رو شوند.
مسئله قیمت
تحلیل اختلالات قیمتی در پارادایم بازارگرایانه بر روش‌شناسی ایستای مقایسه‌ای استوار است که در آن، یک گزینه اختلالی و رفاه از دست رفته و ناکارآمدی‌های حاصل از آن، با گزینه مطلوب مقایسه شده و توصیه سیاستی در قالب لزوم رفتن از تعادل ناکارآمد به تعادل کارآمد خلاصه می‌شود. این در حالی است که گام برداشت از یک ساختار با چندین تعادل اختلالی به ساختاری با تعادل‌های غیراختلالی، متضمن مواجهه با تاثیرات و بازتاب‌های حذف هریک از اختلال‌ها و تاثیرات متقابل آنها بر هم است.
بر خلاف این رویکرد، موفق‌ترین تجربه کاهش اختلال‌ها در عصر ما به چین تعلق دارد. این کشور سیاست‌گذاری را بر پایه کاهش گام‌به‌گام اختلال‌ها و تغییر مسیر به‌گونه‌ای که به رشد اقتصادی و اهداف اجتماعی ضربه نزند، انتخاب کرده است؛ همین تجربه سبب شده در سال‌های اخیر در رویکرد «آسیب‌شناسی رشد» شناسایی مشکلات رشد اقتصادی و آغاز کردن از مهم‌ترین مشکل، نه حل همه اختلال‌ها به صورت همزمان، موردتوجه سیاست‌گذاران قرار گیرد.
انتخاب‌های سیاسی و روند بازار، در شرایط انتزاعی و خالی از منازعات قدرت و بازیگران ذی‌نفع رخ نمی‌دهند. هر سیاستی برندگان و بازندگانی دارد که برای طراحی سیاسی، نحوه واکنش آنها باید موردبررسی قرار بگیرد. گروه مشاوران دانشگاه هاروارد نیم‌قرن پیش، درهم تنیدگی اقتصاد و سیاست در ایران را به‌روشنی در انحلال بروکراسی در سیاست و تبدیل سیاست‌گذاری به مجموعه‌ای از قرارومدارهای سیاسی بیان کرده بودند. نکته مهم اینکه، تحلیل اقتصاد سیاسی در مرحله توالی می‌تواند تاثیر تعیین‌کننده‌ای در جابه‌جایی اولویت‌ها داشته باشد، به‌واسطه آثار توزیعی سیاست‌ها، عدم‌تحلیل اقتصاد سیاسی می‌تواند هم در تقدم و تاخر سیاست‌ها و هم شیوه اجرای آنها، تاثیر تعیین‌کننده داشته باشد.
از جمله حوزه‌هایی که به‌شدت به تحلیل اقتصاد سیاسی نیاز دارد، مسئله خصوصی‌سازی است. در مقام مقایسه در حالی‌که طراحان برنامه اول توسعه صنعتی کشور، یعنی مسعود نیلی و همفکرانش تاکید داشتند «خصوصی‌سازی آن‌گاه جدی تلقی می‌شود که بنگاه‌های بزرگ را در برگیرد. بنابراین واگذاری بنگاه‌های بزرگ، مهم‌ترین جز استراتژی توسعه صنعتی در بعد خصوصی‌سازی تلقی می‌شود» تجربه چین با شعار «بزرگ را بچسب و کوچک را رها کن» انجام شده، نشان می‌دهد هیچ تحلیل اقتصاد سیاسی از ابعاد واگذاری و پیامدهای آن در مطالعات لیبرال‌ها و بازارگراهای ایرانی وجود دارد.
نقش دولت چیست؟
اینکه دولت چه نقشی در توسعه صنعتی دارد و آیا می‌توان از راه سیاست‌گذاری جهت توسعه صنعتی را تحت‌تاثیر قرار داده و به‌ویژه اینکه از توسعه برخی صنایع حمایت و آنها را تشویق کرد، همچنان یکی از مباحث جنجالی درباره توسعه صنعتی است. با وجود این، مفهوم «صنعتی شدن متاخر» که صرفا برآمده از تجربه کشورهای دست یافته به تحول صنعتی در تمام سال‌های پس از جنگ دوم جهانی است نشان می‌دهد اقتصادهای در حال توسعه با مشکلات و موانع متفاوتی نسبت به پیشگامان صنعتی شدن روبه‌رو هستند که غلبه بر آنها نیازمند نقش‌آفرینی دولت، فراتر از چارچوب‌های حداقلی موردتوجه در سیاست‌های اقتصادی بوده و طلوع مجدد سیاست صنعتی برآمده از تلاش برای نظریه‌پردازی درباره علل این موانع و روش‌های غلبه بر آنهاست.
حکم به تدوین استراتژی توسعه صنعتی در ایران با توجه به دو ضرورت، اولی جلوگیری از اتلاف منابع و به‌کار بردن سیاست‌های حمایتی بی‌هدف یا متناقض با یکدیگر و دومی اهمیت نقش‌آفرینی موثر دولت در توسعه صنعتی در میان احکام توسعه و نیز قانون تاسیس وزارت صنایع گنجانده شد. این در حالی است که با وجود گذشت دو دهه از تشکیل آن وزارتخانه و تکرار حکم به تدوین استراتژی توسعه صنعتی در احکام برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه، این مهم هنوز تدوین نشده است.
آسیب‌شناسی مطالعه اخیر فرشاد مومنی و همکاران (۱۴۰۰) از دلایل عدم‌توفیق در تدوین استراتژی توسعه صنعتی، به‌طور خلاصه بر دو دسته کاستی‌های درونی و موانع بیرونی تحقق این هدف تاکید دارد. از نظر کاستی‌های درونی به نظر می‌رسد ۳ مطالعه انجام‌شده در زمینه تدوین استراتژی توسعه با کاستی‌هایی مواجه بوده‌اند که آنها را می‌توان در قالب ضعف در مبنای تحلیلی، ضعف در اهداف، ضعف در تبیین وضع موجود، ضعف در تدوین توالی‌ها، ضعف در تحلیل دولت و ضعف در تحلیل اقتصاد سیاسی دانست. این ضعف‌ها موجب شده حتی اگر این مطالعات به اجرا هم درآیند، نتایج چندان تاثیری بر گره‌گشایی از وضعیت موجود نداشته باشند.
همچنین وقوع شوک‌های بیرونی، فرهنگ مدیریت غیربرنامه‌ای، فقدان آمار و اطلاعات با کیفیت و کاستی‌های برنامه‌ریزی و قانون‌نویسی از جمله موانع بیرونی هستند که تحقق اهداف توسعه صنعتی را تحت‌تاثیر قرار داده‌اند.
سخن پایانی
استراتژی توسعه صنعتی به مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های بلندمدت دولت‌ها اطلاق می‌شود که در بعد خارجی، چارچوب و نحوه ارتباط بخش صنعت کشور با اقتصاد جهانی را تعریف می‌کند و در بعد داخلی، به‌طور غیرمستقیم بر تخصیص منابع بین صنایع یا گروه‌های صاحب‌نفوذ جامعه اثر می‌گذارد. از مهم‌ترین اهداف استراتژی توسعه صنعتی ایجاد تغییرات مطلوب اجتماعی، نهادی و سیاسی در جهت مدرنیزاسیون کردن جامعه و در نهایت دستیابی به رشد پایدار است. کارشناسان تاکید دارند از مهم‌ترین پیش‌شرط‌های اجرای موفق استراتژی توسعه صنعتی برخورداری جوامع از دولت‌هایی توسعه‌گراست.
