نظام ارزیابی در ایران ناکارآمد است
به‌مناسبت روز صنعت و معدن، فرصتی فراهم است تا از زاویه‌ای فراتر از رشد اقتصادی و توسعه زیرساختی، به یکی از حیاتی‌ترین ابعاد این حوزه یعنی «ارزیابی اثرات محیط‌زیستی» نگاه جدی‌تری داشته باشیم. ارزیابی محیط‌زیستی فرآیندی علمی و مشارکتی است که با هدف پیش‌بینی و تحلیل پیامدهای محیط‌زیستی طرح‌ها و پروژه‌ها از جمله پروژه‌های صنعتی و معدنی پیش از آغاز عملیات اجرایی آنها انجام می‌شود. این فرآیند در کشورهای مختلف جهان، ابزاری کلیدی برای پیشگیری از تخریب منابع‌طبیعی، تضمین سلامت انسان و زیستمندان است. اما در ایران، ضعف ساختاری و نهادی در نظام ارزیابی محیط‌زیستی باعث شده است این ابزار به‌جای ایفای نقش موثر، به یک تشریفات اداری و گاهی نمایشی تقلیل یابد. نبود الزامات جدی برای شفافیت، مشارکت عمومی و پاسخگویی، موجب شده است بسیاری از پروژه‌های صنعتی و معدنی بدون ارزیابی واقعی و با حداقل ملاحظات محیط‌زیستی اجرا شود؛ روندی که نه‌تنها امنیت اکولوژیکی کشور را به‌خطر انداخته، بلکه سرمایه اجتماعی در زمینه حفاظت از محیط‌زیست را نیز فرسوده است. در همین زمینه صمت با بهزاد رئیسیان، متخصص ارزیابی اثرات محیط‌زیستی و دبیر کمیته آموزش انجمن جهانی ارزیابی گفت‌وگویی داشته که در ادامه می‌خوانید.
در عمل تا چه اندازه پروژه‌های صنعتی و معدنی در ایران، پیش از آغاز، مشمول ارزیابی محیط‌زیستی می‌شود؟
این پرسش، پرسش مهمی است؛ چراکه در همه‌جای دنیا فرآیند ارزیابی محیط‌زیستی با یک مرحله غربالگری آغاز می‌شود؛ یعنی اینکه هر پروژه توسعه‌ای لزوما مشمول ارزیابی بشود یا خیر، خودش نیاز به یک سازکار تصمیم‌گیری دارد. از زمانی که موضوع ارزیابی محیط‌زیستی در ایران مطرح شد ـ که برمی‌گردد به اوایل دهه ۱۹۷۰ یا اواخر دهه ۱۹۶۰ ـ انواع و اقسام سازکارها برای تصمیم‌گیری درباره اینکه کدام پروژه‌ها مشمول ارزیابی شود، تجربه و آزموده شده و این روند به‌تدریج به بلوغ نسبی رسیده است.
برخی از این سازکارها بهتر و موثرتر عمل کرده است و برخی کمتر. آنچه امروز در ایران به‌عنوان نظام غربالگری وجود دارد، یک فهرست بلندبالا است که البته نسبت به گذشته بالغ‌تر شده، اما همچنان اشکالات بسیار زیادی دارد. می‌توان گفت در مقایسه با بهترین تجربه‌های بین‌المللی، آنچه در ایران اجرا می‌شود، به بدترین شیوه‌های ممکن نزدیک‌تر است.
اشکال اصلی این است که فهرست فعلی، بسیاری از انواع پروژه‌ها را اصلا در بر نمی‌گیرد. گویا در ایران نوعی گرایش وجود دارد که معیارها را بیش از اندازه روشن و مشخص تعریف کند. برای مثال می‌گویند: «نیروگاه حرارتی با ظرفیت X»یا «پروژه گردشگری با وسعت Y» در حالی که بسیاری از پروژه‌هایی که می‌توانند آثار منفی قابل‌توجه داشته باشند، به‌دلیل نداشتن تطابق دقیق با این معیارهای کمی، از فیلتر ارزیابی عبور می‌کنند. این خلأ در ایران زیاد اتفاق می‌افتد.
در سطح جهانی چه مکانیزم‌هایی وجود دارد؟
در سطح جهانی، برای چنین شرایطی یک مکانیزم مشخص برای زمانی که تردید وجود دارد تعبیه شده که آیا پروژه‌ای باید وارد فرآیند ارزیابی بشود یا نه. این مرحله را در کشورهای مختلف با عنوان‌هایی چون «ارزیابی مقدماتی»، «غربالگری مقدماتی» یا «بررسی اولیه» می‌شناسند. ما در ایران به آن «آزمون مقدماتی محیط‌زیستی» می‌گوییم. اما این مرحله هم می‌تواند تبعاتی منفی داشته باشد، چراکه ممکن است سرمایه‌گذاران برای فرار از الزامات ارزیابی، پروژه خود را اندکی کوچک‌تر تعریف کنند. این موضوع فقط مختص ایران نیست.
برای مثال در کنفرانسی که سال گذشته در ایتالیا برگزار شد، از یکی از اساتید سابق خودم درباره همین موضوع پرسیدم. ایشان توضیح دادند که در ایالات‌متحده نیز، برای ساخت ویلا در نواحی ساحلی یک حد تعیین شده بود؛ یعنی اگر ویلا بزرگ‌تر از حد مشخصی بود، باید ارزیابی انجام می‌شد. نتیجه این شد که تعداد زیادی ویلا ساخته شد که صرفا اندکی کوچک‌تر از آن حد بود تا از الزامات ارزیابی فرار کند. پس این یک مسئله رایج است.
آیا این ارزیابی‌ها جامع و تخصصی انجام می‌شوند؟
باید گفت اصطلاحاتی مانند «جامع» و «تخصصی»، اصطلاحاتی کیفی و نسبی هستند و تعریف مشخص، قابل‌اندازه‌گیری و عینی ندارند. بنابراین نمی‌توان به‌سادگی گفت یک ارزیابی جامع است یا نه، مگر اینکه مقایسه‌ای انجام گیرد؛ برای مثال مقایسه با آنچه ما «بهترین تجارب جهانی» می‌نامیم یا حداقل‌های استاندارد جهانی.
در این زمینه در ایران مطالعه مستقل بسیار محدودی انجام شده است. فقط یک مورد قابل‌ذکر است که خانمی که در دانشگاه لیورپول تحصیل می‌کرد، تحقیقی انجام داده و در آن نشان داد که ما حتی با حداقل‌های جهانی هم فاصله زیادی داریم.
حتی کشورهای منطقه مانند پاکستان، امارات و بحرین نیز در حوزه ارزیابی محیط‌زیستی، ساختارهای قانونی و گزارش‌دهی منظم‌تری دارند. به‌تازگی گزارش‌هایی که از عربستان‌سعودی دیده‌ام، نشان می‌دهد این کشور نیز اکنون نظام ارزیابی محیط‌زیستی‌اش بسیار پیشرفته‌تر، تخصصی‌تر و کامل‌تر شده است.
آنچه در حال حاضر در کشور تحت‌عنوان ارزیابی اثرات محیط‌زیستی انجام می‌گیرد، عمدتا جنبه‌ای نمایشی دارد. هرچند ممکن است ظاهر آن، با استفاده از مدل‌سازی‌ها و فرآیندهایی که مشاوران و کارشناسان سازمان از مجریان مطالبه می‌کنند، واجد ساختاری موجه به‌نظر برسد، اما در واقع، این نظام با یک خلأ عمیق و بنیادی روبه‌رو است.
من در 3 مقطع زمانی مختلف ـ سال‌های ۲۰۰۸، ۲۰۱۳ و ۲۰۲۳ ـ نظام ارزیابی اثرات محیط‌زیستی ایران را با حداقل‌های پذیرفته‌شده در سطح جهانی مقایسه و نتایج این مطالعات را به‌صورت مقالات کنفرانسی منتشر کرده‌ام. مهم‌ترین یافته این مطالعات، آن است که نظام ارزیابی در ایران از فقدان برخی مولفه‌های بنیادی رنج می‌برد؛ به‌گونه‌ای که اگر این وضعیت برای کارشناسان بین‌المللی شرح داده شود، ممکن است به‌دیده طنز به آن بنگرند، زیرا اصولی که بنیان ارزیابی در سطح جهانی را شکل می‌دهد ـ از جمله مشارکت عمومی، شفافیت و پاسخگویی ـ اساسا در نظام کنونی ما غایب است.
مستندات فراوان، قابل‌راستی‌آزمایی و مستدلی برای آن در اختیار دارم: ایران، اگر نگوییم تنها کشور جهان، بی‌شک یکی از معدود کشورهایی است که در چارچوب رسمی ارزیابی اثرات محیط‌زیستی خود، هیچ الزامی برای مشارکت مردمی، شفاف‌سازی و پاسخگویی قائل نیست. این موضوع بارها در مجامع رسمی نیز مطرح شده است. به‌عنوان‌نمونه، در جلسه‌ای رسمی در سازمان حفاظت محیط‌زیست با حضور شینا انصاری (ریاست وقت سازمان) و اعضای شورای معاونان، این مسئله را به‌صراحت بیان کردم. در آن جلسه، اگرچه برخی مسئولان حاضر این ادعا را نپذیرفتند، اما من همچنان بر درستی آن پافشاری کرده و شواهد و مستندات لازم برای اثبات آن را در اختیار دارم. نظامی که فاقد 3 رکن شفافیت، مشارکت عمومی و پاسخگویی باشد، اساسا نمی‌تواند مصداقی از «ارزیابی اثرات محیط‌زیستی» به‌معنای واقعی کلمه تلقی شود.
این مسئله صرفا یک نقص جزئی یا تزئینی نیست؛ مشابه فقدان یک امکان رفاهی در خودرو نیست که تنها موجب کاهش راحتی سفر شود. اگر شخصی وسیله‌ای شبیه به خودرو داشته باشد اما آن وسیله نتواند حرکت کند، اساسا نمی‌توان آن را خودرو نامید. به‌همین قیاس، نظامی که تنها ظاهر ارزیابی دارد، اما فاقد کارکردهای بنیادین آن است، نمی‌تواند ارزیابی واقعی تلقی شود.
یکی از محورهای بحث برخی فعالان محیط‌زیست در جهان، به‌ویژه منتقدان نظام سرمایه‌داری، تاکید بر سودگرایی افراطی صنایع است؛ سودگرایی که گاهی به‌قدری قدرتمند است که حتی می‌تواند قانون‌هایی مثل ارزیابی را با استفاده از رانت، امتیاز و نفوذ سیاسی دور بزند. به‌همین‌دلیل بسیاری معتقدند؛ باید صنایع را از حیطه کنترل خصوصی خارج کرد، به‌ویژه صنایعی که آلایندگی بالایی دارند. نظر شما در این‌باره چیست؟
یکی از پیشنهادهای مطرح‌شده، واگذاری این صنایع به دولت و قرار دادن آنها تحت‌نظارت مستقیم مردم است. اما اجازه بدهید به این بحث کمی دقیق‌تر نگاه کنیم. نظام‌های اقتصادی دنیا اساسا 2 گونه هستند؛ مبتنی بر بخش خصوصی یا دولت. تجربه نظام‌های دولتی کامل مانند اتحاد جماهیر شوروی، کره شمالی یا کوبا، نتایج خوبی در بر نداشته است. در مقابل، ارزیابی اثرات محیط‌زیستی به‌عنوان یک نظام تصمیم‌گیری علمی، در ایالات متحده امریکا متولد شد؛ کشوری که باوجود سرمایه‌داری بودن، اقتصاد آزاد صرف ندارد. درست است که صنایع بزرگ می‌توانند رسانه‌ها و حتی قانون‌گذاران را با خود همراه کرده و به ضرر محیط‌زیست عمل کنند. این نگرانی بجاست. اما اجازه دهید 2 سوال ساده بپرسم تا عمق مسئله روشن‌تر شود؛ آیا اگر به‌جای «غول صنایع خصوصی»، یک «غول دولتی» داشته باشیم، مشکل حل می‌شود؟ مگر در ایران امروز، بیش از ۷۰ تا ۸۰ درصد صنایع بزرگ، نظیر پالایشگاه‌ها و صنایع سنگین، در اختیار دولت نیست؟ آیا این صنایع عملکرد بهتری در رعایت ملاحظات محیط‌زیستی داشته‌اند؟ واقعیت این است که مشکل اصلی، در تمرکز قدرت است؛ چه در بخش خصوصی و چه در بخش دولتی. قدرت هر جا خارج از دست مردم باشد، پاسخگو نیست. نظارت عمومی فقط در قالب نهادهای مدنی مستقل معنا پیدا می‌کند. ما نمی‌توانیم فرض کنیم که اگر صنایع دولتی شود، الزاما شفاف‌تر یا مسئولیت‌پذیرتر خواهند بود. اتفاقا تجربه ایران نشان می‌دهد که بسیاری از تخلفات جدی محیط‌زیستی در همین صنایع دولتی رخ داده است.
در چنین فضایی، ارزیابی محیط‌زیستی باید به‌عنوان ابزاری برای انتقال قدرت تصمیم‌گیری به مردم عمل کند. ارزیابی به‌معنای واقعی‌اش یعنی شفاف‌سازی، مشارکت و پاسخگویی. مسئله این است که ارزیابی، در صورت اجرای درست، مانعی جدی در برابر این تخلفات خواهد بود. حتی اگر نتواند فساد را به صفر برساند، شدت و دامنه آن را به‌طورمعناداری کاهش می‌دهد. بنابراین، وظیفه ما این است که بر تضمین فرآیندهای شفاف، مشارکتی و پاسخگو تمرکز کنیم. این تنها مدلی است که در جهان تجربه موفق داشته و می‌توان از آن در ایران نیز بهره گرفت.
یکی از چالش‌های مهم این است که در ایران، نظارت پس از اجرای پروژه‌ها ـ یعنی بررسی اینکه آیا پروژه مطابق با ارزیابی پیش‌فرض عمل می‌کند یا نه ـ عملا وجود ندارد یا بسیار ضعیف است. اگر بگویم در موارد زیادی اصلا نظارتی در کار نیست، اغراق نکرده‌ام.
از نظر شما چرا چنین رویه‌ای به‌وجود آمده است؟
پاسخ ساده است. تا زمانی‌که تقاضا و مطالبه عمومی وجود نداشته باشد، هیچ اصلاحی رخ نخواهد داد. بهترین مثال برای فهم این وضعیت، صنعت خودروی ایران است. از پیکان تا پراید، ده‌ها سال است خودرو تولید می‌کنیم، اما کیفیت آن نه‌تنها به سطح جهانی نرسیده، بلکه فاصله‌اش با حداقل‌های جهانی بیشتر هم شده است. پراید ممکن است از مدل‌های قبلی بهتر شده باشد، اما آیا به رقابت جهانی نزدیک‌تر شده است؟ قطعا نه. چراکه این صنعت انحصاری است. دولتی است. رقابتی در کار نیست. تا زمانی که حمایت سیاسی، انحصار و نبود نظارت عمومی وجود داشته باشد، اصلاح اتفاق نمی‌افتد. در تمام این سال‌ها، چقدر حرف زده شده است؟ چقدر وعده داده‌اند؟ چند سازمان حمایت از مصرف‌کننده شکل گرفته که هیچ‌کدام تاثیری نداشته‌اند.
سخن پایانی
توسعه صنعتی و معدنی، اگر بی‌توجه به الزامات محیط‌زیستی پیش برود، خساراتی جبران‌ناپذیر بر منابع طبیعی، سلامت مردم و آینده سرزمین وارد خواهد کرد. در سخن پایانی باید گفت، شفافیت و مشارکت عمومی، ستون‌های اصلی یک نظام ارزیابی محیط‌زیستی موثر و واقعی هستند. بدون حضور آگاهانه مردم و بدون سازکارهایی برای پاسخگویی و شفاف‌سازی، ارزیابی صرفا به نمایشی بی‌اثر بدل می‌شود. هر قدر هم ساختارها و قوانین کامل باشند، تا زمانی‌که فرآیندها در تاریکی انجام شوند و صدای جامعه نادیده گرفته شود، نتیجه‌ای جز بی‌اعتمادی، تخریب و انباشت بحران در پی نخواهد داشت.
