فصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان «اقتصاد و امور مالی» شامل اصول ۴۳ تا ۵۵ به بنیان‌های اقتصادی کشور می‌پردازد. در اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی ایران به 3 بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم ‌شده است. با این‌ وجود عملکرد نه‌چندان موفق اقتصاد کشور، بسیاری از سیاست‌گذاران را نسبت به تداوم این اصل اقتصادی دودل کرد؛ تا جایی که بسیاری از تصمیم‌گیران مشارکت بیشتر بخش خصوصی در اقتصاد و همزمان کاهش تصدی‌گری دولت در امور را راهکار اساسی برای مواجهه با این ناکارآمدی دیدند. از آنجایی ‌که بازنگری در قانون اساسی نیازمند فرآیند پیچیده‌ای است، این تغییرات در قالب دیگری انجام شد؛ بدین معنی که سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توسط رهبر معظم انقلاب ابلاغ شد. هدف از این سیاست‌ها گسترش مالکیت در سطح عموم مردم، ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی، رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی و افزایش سهم بخش خصوصی عنوان ‌شده است. با این ‌وجود با گذشت حدود ۱۷ سال از ابلاغ سیاست‌های یادشده به‌گفته رهبر معظم انقلاب، به این سیاست‌ها به‌درستی عمل نشده است. صمت در این گزارش برای بررسی اهمیت خصوصی‌سازی و دلایل ناکارآمدی آن در طول سال‌های گذشته با فعالان اقتصادی گفت‌وگو کرده ‌است.

رشد در سایه خصوصی‌سازی

هفته گذشته تولیدکنندگان، کارآفرینان و فعالان عرصه‌های دانش‌بنیان با رهبر معظم انقلاب اسلامی دیدار کردند. حضرت آیت‌الله خامنه‌ای در این دیدار ضمن تاکید بر حمایت دستگاه‌های اجرایی از بخش خصوصی، اظهار کردند: «کشور بدون فعالیت بنگاه‌های خصوصی اداره نخواهد شد و این بنگاه‌ها نیز بدون حمایت حاکمیت وارد میدان نمی‌شوند و اگر هم بشوند، موفق نخواهند بود». ایشان سیاست‌های اصل ۴۴ را دقیق و موردتایید عناصر علاقه‌مند به عدالت اجتماعی خواندند و گفتند: «برخی برادران خوب و خوش‌نیت، به این سیاست‌ها اعتراض دارند که این اعتراض درست نیست. البته در چند دولت، متاسفانه به این سیاست‌ها به‌درستی عمل نشد که لازم است با دقت، مراقبت، مدیریت و نظم و انضباط کاری، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ اجرایی شود». رهبر معظم انقلاب در بخش پایانی سخنرانی خود به موضوع تعاونی‌ها اشاره کرده و افزودند: «مسئله تعاونی‌های تولید می‌تواند یکی از گره‌گشاترین کارها برای ایجاد اشتغال و به‌خصوص ایجاد عدالت اقتصادی در کشور باشد.» اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصلی است که براساس آن نظام اقتصادی کشور به سه بخش تعاونی، دولتی و خصوصی تقسیم می‌شود. بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها می‌شود که به‌صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.  بخش تعاونی نیز شامل شرکت‌ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود. بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نباشد موردحمایت قانونی جمهوری اسلامی است. رهبر معظم انقلاب اسلامی، در دهه ۸۰ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را به سران سه قوه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، ابلاغ کردند. ابلاغ این سیاست‌های استراتژیک و بسیار مهم براساس بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی که تعیین سیاست‌های کلی نظام را پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، در حیطه اختیارات و وظایف رهبر انقلاب قرار داده، انجام شد.

ایراد به کلیات و جزئیات

فرشاد اسماعیلی، حقوقدان و پژوهشگر حوزه کار در گفت‌وگو با صمت گفت: از دهه ۱۹۷۰ سیاست‌های نئولیبرالیسم به‌عنوان استراتژی اصلی سرمایه‌داری متاخر در دنیا موردتوجه قرار گرفت. تعدیل ساختاری یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های نئولیبرالیسم است و بر همین اساس خصوصی‌سازی یا برون‌سپاری به‌عنوان یکی از ویژگی‌های اصلی اقتصاد نئولیبرال موردتوجه قرار گرفت. همزمان با موردتوجه قرار گرفتن خصوصی‌سازی، مسائلی همچون ارزان‌سازی نیروی کار نیز به‌عنوان جزء جدایی‌ناپذیر این سیاست اجرایی شدند.

وی افزود: در ۲ دهه اخیر سیاست خصوصی‌سازی در کشور ما موردتوجه قرار گرفت که انتقادات جدی به این روند وارد است. فارغ از اصل این موضوع که از منظر حقوقی ایراداتی به آن وارد است، نبود نظارت دقیق و معتبر روی فرآیند خصوصی‌سازی ضرباتی جدی را به اقتصاد ما تحمیل کرده است.

اسماعیلی گفت: سازمان خصوصی‌سازی تکالیف متعددی دارد؛ از جمله آنکه موظف است بر فرآیند واگذاری اموال دولتی یا عمومی قبل، هنگام و بعد آن نظارت داشته باشد، اما در موارد متعددی شاهدیم که این نظارت‌ها در مراحل مختلف با کوتاهی همراه بوده‌اند و همین موضوع نیز چالش‌های متعددی را به‌وجود آورده و لطماتی را به صنایع تحمیل کرده است.

این کارشناس حوزه کار گفت: در موارد متعددی با گذشت سال‌ها از خصوصی‌سازی یک مجموعه و به‌دنبال اعتراضاتی که پیرامون آن شکل‌ گرفته، سازمان بازرسی یا نمایندگان مجلس شورای اسلامی به مبحث خصوصی‌سازی ورود و آن را بررسی می‌کنند، این ‌در حالی است که انتظار می‌رود خود سازمان خصوصی‌سازی چنین مشکلاتی را قبل از آنکه به بحران بدل شوند، بررسی کند.

وی افزود: در مجموع می‌توان گفت نبود مکانیسم دقیق و شفاف و نظارت ناکافی بر واگذاری‌ها، مشکل‌ساز است.

اسماعیلی گفت: گاهی فسادهای پیش آمده در روند خصوصی‌سازی اقتصاد را تحت تاثیر منفی قرار داده که برخی از این فسادها قبل از واگذاری و در مرحله ارزش‌گذاری بنگاه، شرکت و... رخ ‌داده و برخی هم در زمان واگذاری شکل‌گرفته و لطماتی را به عملکرد صنایع تحمیل کرده‌ است. علاوه بر این واگذاری ناصحیح به از دست رفتن حقوق کارگران و تضییع حق آنها منتهی می‌شود.

وی افزود: چنانچه نظارت کافی بر عملکرد مجموعه‌ها پس از خصوصی‌سازی وجود داشته باشد، این مشکلات محدودتر می‌شود. سازمان خصوصی‌سازی اهرم‌هایی برای اعمال فشار و نظارت بر نهادها یا صنایع واگذارشده در اختیار دارد. به‌عنوان‌مثال چنانچه واحدی بعد از خصوصی شدن برای یک دوره چندماهه توان پرداخت حقوق کارگران را نداشته باشد، سازمان می‌تواند به این موضوع ورود و فرآیند واگذاری را لغو کند؛ یعنی اهرم فشارهایی برای نظارت کافی بر فرآیند خصوصی‌سازی وجود دارد که متاسفانه نادیده انگاشته شده است.

این فعال کارگری گفت: در حالت کلی انتظار می‌رود اموال دولت یا اموال عمومی به افراد شایسته واگذار یا فروخته شوند، اما در موارد متعددی شاهدیم که در واگذاری‌های سال‌های گذشته از رانت وفاداری استفاده ‌شده است. رانت وفاداری موضوعی نادیدنی و اثبات‌ناشدنی است؛ بنابراین در اجرای خصوصی‌سازی به‌جای آنکه شاهد واگذاری سرمایه‌های مردم به خودشان باشیم، می‌بینیم که سرمایه‌های مردم به افراد ناسالم واگذار می‌شوند. نمونه‌های متعددی از این واگذاری‌های ناسالم که نتیجه‌بخش نبوده‌اند، در سال‌های گذشته رویت شده است.

اسماعیلی در ادامه تاکید کرد: در اصل ۴۴ قانون اساسی نظام اقتصادی ایران در ۳ دسته تعاونی، دولتی و خصوصی موردتوجه قرار گرفته، اما در ۲ دهه اخیر بر خصوصی‌سازی تاکید شده، این در حالی است که نحوه اجرای سیاست خصوصی‌سازی نیز از پایه با ایرادات حقوقی روبه‌رو است. در هر صورت انتظار می‌رود هر تغییری در این اصل با نظرخواهی از مردم همراه باشد. یعنی بازنگری در این اصل پس از تایید و امضای مقام معظم رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت‌کنندگان در همه‌پرسی برسد، اما در طول سال‌های گذشته عملا این اصل مهم قانونی نادیده انگاشته شده و همین فراموشی، اصالت اجرای این اصل را زیر سؤال می‌برد.

سناریویی جدید و ناکارآمد از خصوصی‌سازی

زهرا کریمی، اقتصاددان و استاد دانشگاه در گفت‌وگو با صمت  اظهار کرد: خصوصی‌سازی موفق شرط و شروطی دارد؛ از جمله آنکه انتظار می‌رود پس از واگذاری یک بنگاه اقتصادی به بخش خصوصی، تداوم فعالیت نیروی کار تضمین شود، تولید و بهره‌وری افزایش یابد و درمجموع نقاط قوتی را برای اقتصاد به همراه داشته باشد.

کریمی گفت: نگاه کلی به فرآیند خصوصی‌سازی در ایران حکایت از آن دارد که این سیاست به اشتباه‌ترین شکل ممکن اجرایی شده است. بسیاری از خریداران صنایع یا بنگاه‌های اقتصادی، دغدغه تداوم تولید و ادامه کسب‌وکارها را ندارند. به‌عنوان‌مثال در مواردی تنها به‌دنبال به‌دست آوردن زمین یک مرکز صنعتی و تغییر کاربری آن بوده‌اند یا از آن بنگاه به‌عنوان وسیله‌ای برای کسب تسهیلات و سود بانکی استفاده کرده‌اند.بنابراین می‌توان این‌طور ادعا کرد که در فرآیند خصوصی‌سازی موردبحث، اهلیت خریدار به‌هیچ‌عنوان موردتوجه قرار نگرفته است. همچنین به وضعیت تولید و بهره‌وری توجه نشده و همین موضوع مشکلاتی را پدید آورده و خسارات جدی را به صنایع تحمیل کرده است.

وی با اشاره به طرح مولدسازی دارایی‌های دولت که این‌ روزها موردتوجه قرار گرفته، گفت: براساس اخبار، این طرح یک ماه و نیم پیش در جلسه سران قوا به تصویب رسیده و چندی پیش به‌صورت رسمی مطرح شده است. برای اجرای طرح مولدسازی دارایی‌ها، مصونیت قضایی به هیات هفت‌نفره مولدسازی داده ‌شده است. برخی از کارشناسان معتقدند این طرح که نمونه‌ای از خصوصی‌سازی به سبک جدید است، زمینه‌ساز بروز نگرانی‌های بسیاری در زمینه فساد احتمالی ناشی از واگذاری هزاران هزار میلیارد تومان از اموال دولتی را فراهم کرده است.

این کارشناس اقتصاد گفت: به‌نظر می‌رسد مشکلات شدید اقتصادی و کسری بودجه قابل‌توجه دولت زمینه‌ انتقال حداکثری اموال را فراهم کرده، در حالی که انتقال اموال دولت از سر ناچاری و اجبار، نگران‌کننده است. گویا دولت قصد دارد به‌سرعت دارایی‌های خود را واگذار کند، اما آینده اجرای این طرح روشن و امیدوارکننده به‌نظر نمی‌رسد.

وی با اشاره به اینکه هنوز معلوم نیست دارایی‌های یادشده پس از واگذاری مولد خواهند بود یا خیر؟ گفت: باید به این مسئله توجه کنیم که با این واگذاری بهره‌وری بخش‌های واگذارشده افزایش می‌یابد یا ممکن است نهادهای مزبور با گذشت زمان تنها به مراکز تجاری و زمین‌های مسکونی و پروژه‌های شهرک‌سازی بدل ‌شوند. علاوه‌براین حتی این گمان می‌رود که بخش مهمی از دارایی‌های یادشده با بهای ناچیز به افراد فاقد صلاحیت واگذار شوند.

کریمی گفت: ما سابقه‌های متعددی از خصوصی‌سازی ناکارآمد در کشور داریم که از مهم‌ترین این واگذاری‌های ناکارآمد می‌توان به شرکت نیشکر هفت‌تپه، هپکو، کشت و صنعت مغان و... اشاره کرد. بسیاری از واگذاری‌های یادشده به‌شدت ناموفق بوده و دردسرساز شده‌اند؛ واحدهایی که پس از واگذاری تنها به فکر تعدیل نیروی انسانی بوده‌اند.

این استاد دانشگاه گفت: عدم شفافیت و همچنین بی‌توجهی به اجرای قوانین و مقررات به شرایط کنونی منتهی شده است. اجرای طرح مولدسازی دارایی‌های دولت این عدم شفافیت را تقویت و لطماتی به تولید و تولیدکننده تحمیل می‌کند. کشور ما در طول سال‌های اخیر با بحران‌های جدی اقتصادی روبه‌رو شده که رفع آنها در کوتاه‌مدت ممکن و شدنی به‌نظر نمی‌رسد. بخش خصوصی نیز اطمینانی نسبت به آینده اقتصاد کشور ندارد. بخش خصوصی که انگیزه تولید یا ادامه فعالیت اقتصادی در فضایی روشن و شفاف را دارد، اقدام به خرید این بنگاه‌ها نخواهد کرد.

وی گفت: نمونه‌های موفقی از واگذاری اموال دولت به بخش خصوصی در دنیا وجود دارد، اما باید اقرار کرد کشور ما در شرایط اقتصادی بسیار دشواری قرار دارد و آینده فعالیت اقتصادی برای بخش خصوصی روشن نیست؛ بنابراین نمی‌توان به خصوصی‌سازی موفق امید داشت. خصوصی‌سازی در شرایطی موفق است که توان تداوم تولید و رشد بهره‌وری وجود داشته باشد. بخش خصوصی نمی‌تواند یک صنعت درهم‌شکسته را در اختیار بگیرد.

سخن پایانی

مردم را باید مالکان واقعی اموال دولتی دانست. با این ‌وجود نظرات مردم برای واگذاری اموال‌شان پرسیده نمی‌شود. علاوه بر این نظارت دقیق و روشمندی بر واگذاری این اموال عمومی به بخش خصوصی وجود ندارد؛ موضوعی که به بروز چالش‌های بزرگ اقتصادی منتهی شده و پرونده‌های بزرگی را باز کرده است؛ بنابراین انتظار می‌رود مطابق فرمایشات رهبر معظم انقلاب دقت حداکثری بر اجرای خصوصی‌سازی وجود داشته باشد.