در این قاعده، سقف بهره‌مندی دولت از منابع نفتی در سال‌های برنامه تعیین و مازاد آن به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شد. در برنامه‌های پنجم و ششم با تاسیس صندوق توسعه ملی، مسئله تثبیت به حاشیه رفت و قاعده مالی میان‌مدت جای خود را به تعیین میزان بهره‌مندی دولت از منابع نفتی در بودجه سنواتی داد. انگیزه دولت‌ها برای بیش‌برآورد منابع نفتی در بودجه و استفاده هرچه بیشتر از این منابع، سرریز منابع به حساب ذخیره ارزی در دوران وفور درآمدهای نفتی را به‌حداقل رساند تا در دوران کاهش این درآمدها، دولت‌ها برای جبران کسری بودجه به برداشت‌های بی‌رویه از صندوق اقدام کنند. ارتقای جایگاه صندوق توسعه ملی و دستیابی به اهداف آن در زمینه سرمایه و توسعه، مستلزم ایجاد و پایبندی به یک قاعده مالی میان‌مدت درباره میزان بهره‌مندی دولت از منابع حاصل از فروش نفت است.

صندوق توسعه ملی و مدیریت بهینه درآمدهای نفتی

به‌گزارش صمت و به‌نقل از گزارشی با عنوان «صندوق توسعه ملی و مدیریت بهینه درآمدهای نفتی در برنامه هفتم توسعه» مدیریت درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت، از مسائلی است که در ادبیات سیاست‌گذاری اقتصاد کلان به تفصیل به آن پرداخته شده است. نوسانات شدید نرخ نفت و ورود حجم بزرگی از منابع ارزی در اقتصاد از موضوعاتی است که تولیدکنندگان نفت را بر آن داشته تا الگوهایی برای مدیریت این درآمدها طراحی کنند. ایران در زمره غنی‌ترین کشورهای جهان از نظر ذخایر نفت و گاز است که با طراحی قواعد مالی (بودجه‌ای) برای ورود منابع نفتی به بودجه دولت، ۲ نهاد حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی را برای تامین اهداف فوق طراحی و ایجاد کرده است. از آنجا که برنامه‌های توسعه، خاستگاه هر دو نهاد یادشده هستند، شناسایی نقاط ضعف و قوت الگوهای پیاده‌شده برای مدیریت درآمدهای نفتی می‌تواند دلالت‌های مهمی در مسیر تدوین و تصویب برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه داشته باشد.

۲ نهاد و یک نتیجه تکراری

حساب ذخیره ارزی نخستین سازکار نهادی در راستای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی بود که در قانون برنامه سوم توسعه ایجاد شد. این حساب با هدف ایجاد در میزان منابع ارزی دولت از محل صدور نفت خام و تبدیل دارایی حاصل از صادرات نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری، به‌وجود آمد. جایگاه حساب ذخیره ارزی با تغییرات مختصری در نام و قوانین مربوطه، در قانون برنامه چهارم توسعه هم حفظ شد.

ماموریت اصلی حساب ذخیره ارزی را می‌توان در تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولتی خلاصه کرد، هرچند عملکرد حساب در سال‌های نخست و به‌ویژه در دوره برنامه سوم در مجموع موفق ارزیابی می‌شود، اما در دوران وفور درآمدهای نفتی کشور، با تجمیع منابع قابل‌توجه حساب، انگیزه برداشت‌های بی‌رویه از آن بیشتر شد. همین سبب شد تا در عمل این حساب، کارکرد خویش را از دست دهد و از ماموریت خود باز بماند. همچنین، برخی نارسایی‌ها در فرآیند اعطای وام از محل موجود حساب سبب شد تا تسهیلات اعطایی از این محل، کارآیی لازم را نداشته باشد و تا امروز نیز بخشی از آن به‌صورت مطالبات معوق باقی مانده است.

با افزایش چشمگیر نرخ نفت در بازار جهانی، منابع حاصل از صادرات نفت‌خام افزایش قابل‌توجهی پیدا کرد و همین موضوع سبب شد تا مسئله استفاده بهینه از این منابع بیش از پیش موردتوجه قرار بگیرد. به این منظور و به پشتوانه بند «۲۲» سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه، نهاد جدیدی به نام «صندوق توسعه ملی» شکل گرفت. در این طراحی جدید، صندوق ماموریتی در رابطه با تثبیت منابع بودجه دولت نداشت، اما از جهت توجه به ملاحظات جلوگیری از سرکوب نرخ ارز، از تبدیل منابع ارزی به ریال منع شد. ماموریت اصلی صندوق، تبدیل بخشی از عواید نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از طریق سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی یا اعطای تسهیلات به بخش‌های غیردولتی بود. از سوی دیگر، ماموریت تثبیت منابع ورودی بودجه دولت برعهده حساب ذخیره ارزی باقی ماند، اما قاعده مالی (بودجه‌ای) ورود منابع نفتی به بودجه دچار تغییر شد. به این ترتیب، تمرکز برنامه‌های توسعه کشور در حوزه مدیریت درآمدهای نفتی از مسئله تثبیت به مسئله بهره‌گیری هرچه بیشتر از این منابع در راستای سرمایه‌گذاری و توسعه تغییر یافت. یکی از عوامل این تغییر یعنی نگاه به مدیریت منابع حاصل از صادرات نفت‌خام را می‌توان در روند نرخ نفت خام در بازارهای جهانی جست‌وجو کرد. به‌نظر می‌رسد، تمرکز ویژه بر مسئله تثبیت در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه از یک‌سو و توجه ویژه به مسئله سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای در برنامه پنجم از سوی دیگر، بی‌تاثیر از وضعیت بازار نفت‌خام در سال‌های منتهی به تصویب هر یک از این برنامه‌ها نبوده باشد.

از این‌رو در دوران برنامه پنجم توسعه، در عمل موضوع تثبیت (حساب ذخیره ارزی) به حاشیه رفته و موضوع سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای (صندوق توسعه ملی) در اولویت قرار گرفته است. با این همه، انگیزه دولت به افزایش مخارج در دوره وفور درآمدهای نفتی و نبود استراتژی سرمایه‌گذاری فعالانه در صندوق توسعه ملی موجب شد تا به بهانه‌های مختلف، برداشت‌هایی از این صندوق صورت گیرد و نگاه به صندوق به‌عنوان بودجه دوم یا قلک دولت‌ها، جایگزین طراحی اولیه شود.

صندوق توسعه دوباره احیا شد

آسیب‌شناسی انجام‌شده در پایان برنامه پنجم موجب شد تا بند «۱۰» سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، ضمن دائمی کردن اساسنامه موجود، به برخی از آسیب‌ها پرداخته و چارچوبی برای مقابله با این آسیب‌ها ارائه کرده است؛ این چارچوب ۴ بخش مهم دارد که عبارت هستند از: «استقلال مدیریت حساب‌ها از بانک مرکزی»، «ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملی به بخش‌های غیردولتی به‌شکل ارزی»، «استقلال مصارف صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی» و «سپرده‌گذاری ارزی حداکثر ۲۰ درصد از منابع ورودی صندوق نزد بانک‌های عامل در قابل اخذ خط اعتباری ریالی برای ارائه تسهیلات به بخش‌های کشاورزی، صنایع‌کوچک و متوسط و تعاونی با معرفی صندوق».

با همه اینها، عملکرد دوران برنامه ششم توسعه در هر ۴ محور فوق را می‌توان شکست‌خورده ارزیابی کرد. از جمله موانع فعالانه صندوق در راستای سرمایه‌گذاری منابع خود، عدم‌دسترسی مستقیم به حساب‌ها بود که این موضوع موردتوجه سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه نیز قرار گرفت. با این وجود، تشدید تحریم‌های ظالمانه علیه کشور و مسدود شدن دسترسی به بخشی از ذخایر ارزی در بانک‌های خارجی، از جمله موانع مهم بر سر راه استقلال کشور مدیریت حساب‌های صندوق از بانک مرکزی بوده است. ضرورت مدیریت بازار ارز و محدودیت منابع ارزی کشور در سال‌های گذشته موجب شد تا بخشی از ارزهای غیرقابل‌جابه‌جایی به حساب صندوق توسعه ملی منظور شود و مابقی در اختیار دولت و بانک مرکزی قرار بگیرد.

نگاهی به ترکیب منابع و مصارف صندوق توسعه ملی در طول برنامه ششم نشان می‌دهد که بیشتر منابع صندوق صرف ارائه وام به بخش دولتی و برای تامین مصارف بودجه‌ای شده و تسهیلات دریافتی توسط بخش‌های غیردولتی، چیزی در حدود یک‌چهارم منابع صندوق است. عملکرد تسهیلات ارزی پرداخت‌شده در طول برنامه ششم به حدود ۱۳.۷ میلیارد دلار می‌رسد. باوجود تاکید سیاست‌های کلی و اساسنامه دائمی صندوق مبنی بر عدم‌تبدیل منابع ارزی صندوق به ریال، به پشتوانه برخی قوانین، بخشی از این منابع در قالب «سپرده‌گذاری ریالی» در بانک‌های عامل سپرده‌گذاری شد تا صرف اعطای تسهیلات به بخش‌های هدف شود. معادل دلاری تسهیلات اعطاشده از محل سپرده‌گذاری ریالی منابع صندوق توسعه ملی در دوران برنامه ششم توسعه، بالغ بر ۵.۴ میلیارد دلار برآورد می‌شود.

وابستگی صندوق به مصارف بودجه

استقلال از مصارف بودجه‌ای و عادی را به‌جرأت می‌توان ناموفق‌ترین بند از احکام سیاست‌های کلی مربوط به صندوق توسعه ملی دانست. براساس برآوردهای انجام‌شده، سهم قانونی صندوق از محل صادرات نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی در سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ در مجموع حدود ۵۸ میلیارد دلار بوده است. در حالی که در همین مدت زمانی و در دوران دولت‌های دوازدهم و سیزدهم، حداقل ۵۷ میلیارد دلار از محل منابع صندوق توسعه ملی برداشت و صرف مصارف دولتی و حاکمیتی شده است.به این ترتیب، مهم‌ترین آسیب در عملکرد صندوق توسعه ملی، عدم‌استقلال آن از مصارف دولتی است که به‌موجب قوانین بودجه، قوانین عادی یا مجوزهای خاص منجر به از دست رفتن بخش بزرگی از منابع صندوق شده است. با این وجود، ریشه اصلی این مسئله را نه در عملکرد صندوق، بلکه باید در نبود راهکاری کارآمد برای تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت جست‌وجو کرد. با استناد به گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان سال ۱۴۰۰، مسئله سپرده‌گذاری ارزی بخشی از منابع جهت اعطای تسهیلات ریالی، هیچ عملکردی از خود نشان نداده است. در موضوع سپرده‌گذاری ارزی منابع صندوق، در سال ۹۶ و در اجرای ماده ۸ قانون الحاقی برخی مواد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز وظایفی برعهده صندوق گذاشته شد که به‌دلیل عدم‌پیگیری بانک‌ها فسخ شد. باتوجه به نوسانات ارزی، سپرده‌گذاری صندوق در بانک‌ها به این معناست که بانک‌ها نیز باید سود سپرده را به‌شکل ارزی بپردازند، در حالی که تسهیلات به‌صورت ریالی بازپرداخت می‌شود. به این ترتیب، در جهش‌های ارزی، تعهد سنگینی برای بانک سپرده‌پذیر ایجاد شده است و بانک‌ها هم به‌درستی زیر بار پذیرش این ریسک نرفته‌اند.

علاوه بر استمرار فعالیت صندوق توسعه ملی در برنامه ششم توسعه، همچنان ماموریت تثبیت جریان ورودی منابع نفتی به بودجه دولت برعهده حساب ذخیره ارزی گذاشته شده که فعالیت آن به موجب ماده ۱۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، استمرار یافته است. باتوجه به تغییر قاعده مالی میان‌مدت به قاعده یک‌ساله، پیش‌بینی منابع نفتی در بودجه، انگیزه دولت‌ها به بیش‌برآورد منابع حاصل از صادرات نفت موجب شده تا حساب ذخیره ارزی کارکرد خود را از دست بدهد.

مشکل دوگانه تثبیت در اقتصاد بی‌ثبات

این عوامل نشان می‌دهند که لااقل ۲ آسیب مهم در این مورد وجود دارد. ناکارآمدی سازکار تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت، مهم‌ترین صدمه‌ای است که در هردو تجربه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم و ششم، نداشتن انگیزه کافی دولت‌ها برای کنار گذاشتن بخشی از منابع نفتی در دوران وفور این منابع و برداشت‌های بی‌رویه از حساب و صندوق در دوران کاهش درآمدهای نفتی است. به‌تعبیری دیگر، مهم‌ترین عامل شکست هردو نهاد در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه، بی‌توجهی جدی به سازکار تثبیت جریان منابع ورودی به بودجه دولت است.

ریشه ناکارآمدی حساب ذخیره ارزی در تثبیت منابع نفتی بودجه دولت را باید در‌گذار از قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه به قوانین برنامه پنجم و ششم جست‌وجو کرد. در برنامه پنجم، در کنار تشکیل صندوق توسعه ملی به‌منظور سرمایه‌گذاری عواید نفتی، تغییر مهمی در قاعده مالی مربوط به تثبیت ورود منابع نفتی به بودجه دولت اتفاق افتاد و به‌تبع آن، برنامه‌ریزی‌های بودجه‌ای دولت را متاثر کرد. در برنامه پنجم توسعه، به‌جای پیش‌بینی منابع نفتی در افق برنامه، این پیش‌بینی‌ها در فرآیند بودجه‌ریزی (یک‌ساله) انجام می‌شد. این موضوع با تقویت انگیزه دولت‌ها در بیش‌برآورد منابع حاصل از صادرات نفت و استفاده بیشتر از این منابع در بودجه، موضوع تثبیت را به حاشیه برد، زیرا به‌طورکلی مقوله «تثبیت» باید در بازه‌های زمانی طولانی‌تری موردتوجه باشد و به این ترتیب، تغییر از نگاه میان‌مدت (پیش‌بینی منابع حاصل از صادرات نفت در افق برنامه) به نگاه کوتاه‌مدت (پیش‌بینی سهم دولت از صادرات نفت به‌صورت سالانه) از اساس با تثبیت در تعارض است. در برنامه‌های ششم و پنجم توسعه، حساب ذخیره ارزی متولی تثبیت است و صندوق ماموریتی در این مورد ندارد. با این حال، عدم‌ایفای صحیح نقش تثبیتی توسط حساب ذخیره ارزی، موجب شده است تا با صندوق به‌مثابه قلک رفتار و برداشت‌های بی‌رویه‌ای از آن انجام شود. از این‌رو، پیش‌نیاز اصلاح عملکرد صندوق توسعه ملی و استفاده بهینه از منابع نفتی، حل مسئله تثبیت جریان ورودی منابع نفتی به بودجه دولت است. از سوی دیگر، کمابیش تمام فعالیت صندوق در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه، محدود به اعطای تسهیلات به بخش‌های غیردولتی با عاملیت بانک‌ها بوده است. این رویکرد انفعالی در سرمایه‌گذاری بخش بزرگی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز کشور، موجب شده است تا بخش قابل‌توجهی از منابع صندوق به‌شکل موجودی نقدی باقی بماند و همچنین، نسبت آن با برنامه‌های توسعه کشور و اهداف کلان دولت‌ها نامشخص باشد. به‌زبان‌ساده‌تر، در صورت شفاف شدن راهبردهای سرمایه‌گذاری صندوق و اتخاذ روش‌های فعالانه در سرمایه‌گذاری، بخشی از دغدغه‌های دولت در زمینه توسعه و تقویت زیرساخت‌های اقتصادی و مولد کشور رفع می‌شود، نگاه دولت به صندوق از وضعیت کنونی (قلک دولت‌ها) به وضعیت مطلوب (نهادی با ماموریت سرمایه‌گذاری در راستای راهبردهای کلان توسعه کشور) تغییر خواهد کرد.