وابستگی تاریخی دولت به تامین مالی از بانک‌ها

در طول دهه‌های گذشته، دولت‌های مختلف در ایران به دلایل ساختاری، از جمله ضعف پایه‌های مالیاتی، گستردگی تعهدات بودجه‌ای و ناتوانی در کاهش هزینه‌های جاری، همواره با کسری بودجه مزمن روبه‌رو بوده‌اند. در غیاب بازار بدهی کارآمد یا اصلاحات مالیاتی ساختاری، ساده‌ترین راه تامین مالی همیشه استفاده از منابع سیستم بانکی بوده که این تامین مالی به چند شیوه برداشت مستقیم از منابع بانک مرکزی (خلق پول پایه)، تحمیل تسهیلات تکلیفی به بانک‌ها برای تامین مالی طرح‌های دولتی یا شبه‌دولتی، افزایش خط اعتباری بانک مرکزی به بانک‌های ناتراز، به‌ویژه بانک‌های دولتی، عدم بازپرداخت بدهی دولت به بانک‌ها و تسویه از مسیر پول پرقدرت بوده است. طبق گزارش‌های رسمی بانک مرکزی، در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲، اضافه‌برداشت بانک‌ها از منابع بانک مرکزی روندی صعودی داشته که بخشی از آن، ناشی از فشارهای بودجه‌ای دولت بر بانک‌های عامل و برای پرداخت تسهیلات تکلیفی مانند تسهیلات مسکن، ازدواج، اشتغال روستایی و... بوده است. تصویب واگذاری سیاست‌گذاری پولی و بانکی به بانک مرکزی از سوی مجمع تشخیص مصلحت، در نگاه اول اقدامی مثبت در راستای افزایش استقلال این نهاد حیاتی تلقی می‌شود، اما این تصمیم وقتی در بستر ساختار موجود بررسی شود، با چند چالش جدی روبه‌رو است؛ بدون قطع رابطه تامین مالی دولت از بانک‌ها، واگذاری مسئولیت صرفا شکلی است، نه ماهوی.

بانک مرکزی وقتی ناگزیر است برای حفظ تراز نقدینگی بانک‌ها به آنها خط اعتباری بدهد، در عمل ابزارهای سیاست‌گذاری خود را از دست می‌دهد. تا زمانی که دولت به بهانه‌های اجتماعی، اقتصادی یا سیاسی، بانک‌ها را به اعطای وام‌های تکلیفی وادار می‌کند، استقلال واقعی سیاست پولی قابل‌تحقق نیست.

بانک مرکزی قدرت مقابله با دولت را ندارد

بهاءالدین حسینی هاشمی، تحلیلگر اقتصادی؛ به‌تازگی در مصوبه مجمع تشخیص، سیاست‌گذاری‌های پولی و بانکی در کنار انتشار پول برعهده بانک مرکزی گذاشته شده، اما باید بررسی کرد این واگذاری که ریشه در استقلال بانک مرکزی دارد، آیا نوعی تفویض قدرت واقعی است یا نوعی واگذاری مسئولیت نمایشی. در رابطه با انتشار یا خلق پول که بانک‌ها بدون پشتوانه عمل نمی‌کنند یا اضافه‌برداشت بانک‌ها به‌واسطه تسهیلات تکلیفی تحمیلی از سوی دولت رخ داده یا استقراض دولت از بانک‌ها به‌دلیل کسری بودجه. اما 2 منبعی که باعث شده‌اند در این ۴ دهه وضعیت اقتصادی کشور تورمی شود، اضافه‌برداشت بانک‌ها و استقراض دولت از حساب‌های بانکی است.

 این 2 عامل به‌طورمستقیم در تورم تاثیر داشته و نقدینگی وحشتناک کنونی حاصل همین 2 عامل است که در بحران‌های اقتصادی منجر به تشدید افزایش قیمت‌ها در بازارهایی مانند ارز و طلا و... خواهد شد. دولت نقدینگی ایجاد می‌کند و بانک مرکزی این قدرت را ندارد که جلوی افزایش نقدینگی‌ها را بگیرد، در صورتی که بانک‌ها کار طبیعی خود را انجام می‌دهند.

راهکار کنونی برای بهبود اثربخشی سیاست‌های پولی و بانکی، همان جلوگیری از اضافه‌برداشت دولت از بانک مرکزی و بانک‌ها و راهش هم کنترل کسری بودجه است. بانک‌ها می‌توانند به‌واسطه قدرت بانک مرکزی کنترل این را داشته باشند که اضافه‌برداشت نکنند. اما بانک مرکزی قدرت مقابله با دولت را ندارد. وقتی کسری بودجه دولت وجود دارد، اضافه‌برداشت نیز به‌اجبار وجود دارد. بانک مرکزی، بانک‌ها را می‌تواند تاحدودی کنترل کند، اما از عهده اضافه‌برداشت دولت بر نمی‌آید.

تکالیفی که به لطف بودجه بار بانک‌ها می‌شود

کوروش پرویزیان، رئیس پژوهشکده پولی و بانکی؛ بانک مرکزی کار سخت و سنگینی را از سال گذشته و به‌ویژه از امسال برعهده گرفته است. وظایف سنگینی برعهده بانک مرکزی گذاشته شده است. هم به‌موجب قانون بانک مرکزی که از خرداد امسال اجرایی شده و هم در قانون برنامه هفتم که کار آن شروع شده و هم خلأهای قانونی که ایجاد شده است. نیاز عقلایی کشور این است که ثبات در مدیریت بانک مرکزی ایجاد شود. عملکرد بانک مرکزی در ثبات اقتصادی بسیار مهم است. از این‌رو نیاز است ابتدا این ثبات در مدیریت بانک مرکزی ایجاد شود و بعد مسئولیت‌هایی با عنوان استقلال بانک مرکزی به آن واگذار شود.

بانک‌ها باید دارایی کافی داشته باشند تا در مواقع بحرانی تعهدات مضافی را که دولت برعهده آنها گذاشته می‌شود، پوشش دهند. اما توجه داشته باشید که افزایش کفایت سرمایه بانک‌ها، رفتاری که دولت با بانک‌ها دارد و نقشی را که بانک‌ها می‌توانند در توسعه اقتصادی کشور داشته باشند، باید از مواضع دیگری مدنظر قرار

داد.

آنچه شبکه بانکی را تحت‌تاثیر قرار داده و با مشکل کفایت سرمایه مواجه کرده، به‌دلیل تعهداتی است که ناگهان بار بانک‌ها می‌شود که عمدتا نیازهای مصرفی و ضروری است که به‌شکل تکالیف سالانه در بودجه برعهده بانک‌ها گذاشته می‌شود. وقتی شما سرمایه بانک‌ها را افزایش می‌دهید، در واقع به‌دنبال تحقق آن تکالیف هستید. اگر کفایت سرمایه بانک‌ها افزایش پیدا کند، آن زمان ایجاد تعهدات و تکالیف بانکی هم منطقی است و بانک‌ها هم می‌توانند نفس بکشند و به فعالیت‌های بانکی خود بپردازند.

دولت نباید حتی یک ریال هم از بانک‌ها برداشت کند

محمدتقی فیاضی، اقتصاددان؛ در سال‌های گذشته، دولت معادل ریالی منابعی که خارج از کشور بلوکه شده را از بخش‌های مختلف قرض می‌گرفت و هرگاه آن منابع بلوکه‌شده وصول و قابل‌دسترس می‌شد، آن را در اختیار صندوق‌هایی که از آنها استقراض شده بود یا بانک مرکزی قرار می‌داد. مسئله دیگر، جدا از کسری بودجه و تراز عملیاتی، کسری صندوق‌ها و زیان‌هایی است که شرکت‌ها به بودجه دولت تحمیل می‌کنند. این زیان‌ها انباشته شده‌اند و کسری ایجاد می‌کنند.

در کنار این هزینه‌های دولت، طرح‌های عمرانی هم هستند که به‌موقع تکمیل نمی‌شوند و مدام به سال‌های بعد منتقل می‌شوند و کسری‌شان هم به دولت‌های بعد و سال‌های بعد منتقل می‌شود، مگر اینکه طرح‌های عمرانی را کلا تعطیل کنیم که این هم، می‌تواند بخشی از کاهش هزینه‌های دولت باشد. بنابراین کسری، فقط کسری تراز عملیاتی نیست و کسری‌های بخش عمومی که مثال زده شد نیز وجود دارد.

 در بحث اشتغال هم، کسری پنهان وجود دارد، چراکه اشتغال هم متکی به منابع بانکی است و از آنجا که بانک‌ها منابع کافی ندارند تا در اختیار بخش تولید قرار دهند، از بانک مرکزی استقراض می‌کنند که منجر به افزایش پایه پولی، نقدینگی و فشار تورمی می‌شود.

تسهیلات حمایتی مانند وام‌های ازدواج، کمک به کمیته امداد و موارد مشابه هم از منابع بانک مرکزی کمک می‌گیرند؛ بنابراین در کنار کسری تراز عملیاتی، چنین کسری‌های پنهانی هم وجود دارد که شامل طرح‌های عمرانی و حمایتی، تقویت بنیه دفاعی، بخش آموزش، حقوق و دستمزد، بخش دارو و بهداشت است.

از این‌رو دولت باید در اولویت‌بندی‌های بودجه تجدیدنظر کند و به‌سمتی برود که حتی یک ریال هم، از بانک‌ها برداشت نکند. اجرای این سیاست از نظر فنی ساده به‌نظر می‌رسد، اما از نظر سیاسی ساده نیست.

دولت باید به‌سمت مالیات‌های بزرگ و حذف رانت‌ها برود و منابعش را افزایش دهد، با این قید که در هیچ شرایطی، تورم به اقتصاد تحمیل نشود؛ تورمی که از طرف دولت به اقتصاد تحمیل می‌شود، باید صفر شود.

سخن پایانی

به‌اعتقاد کارشناسان به‌نظر می‌رسد در شرایط فعلی، واگذاری مسئولیت سیاست‌گذاری پولی به بانک مرکزی بدون اصلاح 3 حوزه اساسی اصلاح ساختار بودجه و تامین مالی دولت، کاهش تسهیلات تکلیفی و پایان دادن به وام‌دهی دستوری و افزایش شفافیت و مسئولیت‌پذیری در تخصیص و مصرف منابع بانکی در عمل بی‌اثر یا حتی خطرناک خواهد بود. تا زمانی که دولت از بانک‌ها به‌عنوان ابزار تامین مالی غیررسمی استفاده می‌کند، بانک مرکزی نمی‌تواند به ماموریت‌های کلیدی خود، یعنی کنترل تورم، حفظ ارزش پول و ثبات مالی عمل کند. در چنین شرایطی، واگذاری سیاست‌گذاری پولی ممکن است تنها واگذاری مسئولیت بدون اختیار باشد.

بانک مرکزی در حال ‌حاضر با واگذاری این مسئولیت با چالش‌هایی روبه‌رو خواهد بود؛ در ساختار اقتصادی و سیاسی ایران، این واگذاری بدون اصلاحات همزمان می‌تواند با چالش‌های جدی برای بانک مرکزی همراه شود. چالش استقلال در تصمیم‌گیری در برابر فشارهای سیاسی و بودجه‌ای یکی از مهم‌ترین این چالش‌ها خواهد بود. اگرچه بانک مرکزی مسئول سیاست‌گذاری می‌شود، اما در نظام تصمیم‌گیری اقتصادی ایران، دولت (و گاه مجلس) همچنان نقش پررنگی در تعیین جهت‌گیری‌های پولی و اعتباری ایفا می‌کنند. بانک مرکزی باید بتواند در برابر خواسته‌های دولت برای تامین مالی کسری بودجه از طریق پایه پولی یا فشار برای اعطای تسهیلات خاص مقاومت کند. در نبود حمایت نهادی، این استقلال ممکن است صرفا «نمایشی» باقی بماند. عدم‌تناسب ابزارها با مسئولیت‌ها، یکی دیگر از چالش‌های کلیدی بانک مرکزی خواهد بود. بانک مرکزی در ایران ابزارهای سیاست پولی محدودی دارد؛ نرخ بهره سیاستی است که به‌صورت رسمی اعلام نمی‌شود یا نوسان ندارد، عملیات بازار باز هنوز کامل اجرا نمی‌شود و بازار بدهی دولتی کوچک و غیرفعال است. در نتیجه در غیاب ابزارهای حرفه‌ای سیاست‌گذاری پولی، انتظار کنترل تورم یا مدیریت نقدینگی از بانک مرکزی، توقعی ناعادلانه است. واگذاری مسئولیت سیاست‌گذاری پولی به بانک مرکزی بدون اصلاح در ساختار بودجه، قوانین، بازار بدهی و نظام بانکی، ممکن است بانک مرکزی را مسئول چیزی کند که ابزار تحقق آن را ندارد. این وضع می‌تواند نه‌تنها اثربخشی نهاد پولی را تضعیف کند، بلکه اعتماد عمومی به آن را نیز کاهش دهد.