در این سند شکل‌بندی کلی فضای استان، الگوی استقرار و نظام سلسله‌مراتبی مراکز سکونتگاه‌ها، الگوی توزیع اجتماعی شهرستان‌ها، توسعه و تولید در بخش‌های اقتصادی و خدماتی، جغرافیای اقتصادی استان و تقسیم‌بندی جدید شهرستان‌های استان تهران رونمایی شد. در این سند استان تهران به قطب اقتصادی در کشور و بیشترین سهم اشتغال تبدیل خواهد شد و شاهد توسعه و آبادانی این استان خواهیم بود. بسیاری از فعالان اقتصاد‌ تاکید دارند باید منابع بودجه‌ای بر‌اساس سند آمایش سرزمین‌ هزینه شود. تاکید بر تدوین آمایش سرزمین از برنامه‌های پنجم و ششم توسعه آغاز شد.

به گزارش صمت رفع نابرابری منطقه‌ای و دستیابی به توسعه متوازن در سطح کشور یکی از دغدغه‌های محوری مسئولان و تصمیم‌گیران در دهه‌های گذشته بوده و در اصل ۴۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز مورد تاکید جدی قرار گرفته است. در این ماده قانون اساسی آمده است: «در بهره‌برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان‌ها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان استان‌ها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد، به طوری که هر منطقه فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم در دسترس داشته باشد.»

با توجه به اهمیت موضوع، اقدامات بسیاری در قالب سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های توسعه در دوران قبل و از بعد از انقلاب صورت گرفته است. اما به گواه مطالعات انجام‌شده زمینه پایش نابرابری‌ها در حوزه‌های گوناگون کشور، الگوی حاکم بر سازمان فضایی کشور، از الگوی مرکز-پیرامون در توسعه منطقه‌ای پیروی می‌کند که شامل یک نقطه مرکزی توسعه‌یافته و محدوده‌های پیرامونی توسعه‌نیافته است. بر این اساس، نابرابری‌های بزرگ در کیفیت زندگی مردم و در سطح رفاه اجتماعی آنها از منظر توزیع منابع مالی، زیرساخت‌ها و امکانات رفاهی بروز کرده است. این موضوع حکایت از توفیق نیافتن برنامه‌ریزی‌های توسعه منطقه‌ای و تقسیم کار فضایی در کشور دارد.

برنامه‌ریزی برای توسعه منطقه‌ای

آن‌طور که بازوی نظارتی مجلس شورای اسلامی تحلیل می‌کند، یکی از مهم‌ترین اقدامات انجام‌شده برای برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای در کشور، توجه به مقوله تدوین اسناد آمایش سرزمین در برنامه‌های توسعه کشور است. در این راستا، پس از تاکید برنامه چهارم و پنجم بر تدوین اسناد ملی آمایش، به موجب حکم جزء یک بند الف ماده ۲۶ قانون برنامه ششم، تهیه اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین در طول سال اول اجرای قانون برنامه، برعهده دولت قرار گرفت و مقرر شد پس از تصویب اسناد یادشده از سوی شورای ‌عالی آمایش از سال دوم اجرای قانون برنامه به مرحله اجرا دربیاید.

در زمینه اسناد آمایش استانی، براساس مستندات ارائه‌شده از سوی سازمان برنامه و بودجه، تاکنون اسناد مربوط برای ۳۱ استان تهیه شده است. تصویب این اسناد در شورای ‌عالی آمایش سرزمین، متوقف بر تصویب سند آمایش ملی شده و به همین دلیل اسناد استانی هنوز به تصویب نرسیده‌اند. اما نکته قابل تامل درباره تدوین اسناد آمایش استانی این است که در غیاب سند ملی آمایش و تشریح غیردقیق جهت‌گیری‌های ملی و تقسیم کار منطقه‌ای، اسناد آمایش استانی چگونه می‌توانند در فرآیند توسعه ملی و منطقه‌ای راهگشا باشند؟ بنابراین انتظار می‌رود تمامی سندهای استانی پس از تدوین سند آمایش ملی، نیازمند بازنگری باشند.

برمبنای گزارش نظارتی دیوان محاسبات، تاکنون فقط اسناد آمایش ۴ استان ایلام، چهارمحال و بختیاری، کرمانشاه و همدان به تصویب شورای ‌عالی آمایش سرزمین رسیده است. یادآور می‌شود اسناد آمایش، برای اجرا باید به تصویب شورای یادشده برسند. در گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه هم شواهدی دال بر تصویب طرح‌های آمایش استانی در شورای‌عالی آمایش سرزمین وجود ندارد؛ به همین دلیل در جلسات هم‌اندیشی با مسئولان و کارشناسان مطلع سازمان برنامه و بودجه، این موضوع پیگیری شد که بر این اساس، تا اسفند ۹۸ هیچ‌یک از اسناد آمایش استانی در شورای ‌عالی آمایش سرزمین به تصویب نرسیده است. این موضوع حکایت از مغایرت میان اطلاعات ارائه‌شده از سوی سازمان برنامه و بودجه و دیوان محاسبات دارد. با توجه به فرازوفرودهای مختلفی که آمایش سرزمین در کشور ما با آن روبه‌رو بوده، به نظر می‌رسد هر دو گزارش دیوان محاسبات و سازمان برنامه درباره اسناد آمایش استانی و منابع تهیه آنها ناقص و قابل تشکیک است.

تخصیص و تحقق بودجه عمرانی

با توجه به گزارش دیوان محاسبات کشور در برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه، در مجموع حدود ۵۰ میلیارد تومان اعتبار برای تدوین برنامه‌های آمایش استانی مصوب شده که تا سال ۱۳۹۸ منابع مالی حدود ۳۰ میلیارد تومان به این موضوع تخصیص یافته است. مجموع اعتبارات حوزه آمایش در برنامه‌های گوناگون توسعه، بدون درنظر گرفتن ارزش زمانی پول و تعدیل اثرات تورم محاسبه شده است. حال اگر تعدیل قیمتی برای ارقام مربوط به برنامه‌های چهارم و پنجم لحاظ شود، متوجه خواهیم شد در مجموع رقمی معادل ۱۰۰ میلیارد تومان برای تدوین برنامه‌های آمایش مصوب شده و از آغاز برنامه چهارم توسعه در سال ۸۴ تا ۹۸ حدود ۶۰ میلیارد تومان اعتبار به این موضوع تخصیص یافته است. در میان استان‌های سراسر کشور، ایلام باوجود سهم بالا در اعتبارات مصوب، در زمره استان‌های با سهم پایین در اعتبار تخصیص‌یافته قرار دارد که حکایت از درصد پایین تخصیص اعتبار در این استان دارد. پس از استان ایلام، استان‌های سمنان، قم، البرز و مرکزی کمترین درصد تخصیص را داشته‌اند و در سوی دیگر در استان‌های اصفهان، بوشهر، خراسان جنوبی، خراسان رضوی، کرمان و خوزستان، تخصیص به صورت ۱۰۰ درصدی معادل کل اعتبار مصوب برای تدوین برنامه‌های آمایش بوده است.

استان یزد با ۱۴ سال و استان‌های تهران، قزوین، مازندران و هرمزگان با ۱۳ سال، بیشترین دوره زمانی برای جذب اعتبارات حوزه آمایش سرزمین را به خود اختصاص داده‌اند. مدت‌زمان تخصیص اعتبار، در ۱۱ استان کشور بیش از یک دهه و در ۱۱ استان دیگر بین ۷ تا ۹ سال بوده است. این موضوع حکایت از طولانی بودن بیش از اندازه فرآینده تدوین اسناد آمایش سرزمین در بسیاری از استان‌های کشور دارد که گاه با تغییر تیم مطالعاتی نیز همراه بوده است. بر این اساس با توجه به سرعت بالای تغییرات در عرصه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فناوری به نظر می‌رسد نتایج مطالعات سال‌های ابتدایی، تا حد زیادی اعتبار خود را از دست داده و نمی‌توانند مبنای مناسبی برای سنتز مطالعات و جمع‌بندی اسناد آمایش سرزمین به شمار روند. در استانی مانند سیستان و بلوچستان که تخصیص اعتبار فقط در یک سال (سال ۸۵) اتفاق افتاده است نیز فرآیند تصویب اعتبار بدون تخصیص اعتبار مصوب تا سال ۹۸ به مدت ۱۴ سال ادامه داشته که خود حکایت از ناتمام ماندن مطالعات آمایش در استان یادشده دارد.

مشابه این موضوع برای استان همدان نیز صدق می‌کند. یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام تصمیم‌گیری کشور کم‌توجهی به مسائل حیاتی و اقتضائات زمانه است. در صورتی که ادراک کافی نسبت به مسائل و چالش‌های اساسی کشور حاصل نشود، ابزارهای مهم و راهبردی، کارکردهایی خلاف فلسفه وجودی خود خواهند داشت. ابزار برنامه‌ریزی و برنامه‌های آمایش سرزمین نیز از این مهم مستثنا نیست. در این میان تدوین و اجرای سند آمایش ملی و استانی نیازمند بستری است که بتوان در آن به طور کامل شرایط رفع نابرابری‌ها را فراهم کرد. از جمله وجود خواسته مشخص باید از قبل تدوین برنامه‌های آمایش مشخص شده باشد. همچنین وجود یک دولت توسعه‌گرا در کشورهای مختلف با توجه به نحوه تفسیر آنها از توسعه و توانمندی و ظرفیت‌های آنها ممکن است ویژگی‌های منحصر به فردی داشته باشد. اما اصولا دولت توسعه‌گرا دولتی است که دولتمردان آن به برنامه‌های توسعه‌ای در مسیر تحقق تولید مولد و فناورانه اعتقاد راسخ داشته و از نزدیک درگیر برنامه‌ریزی‌های توسعه‌ای هستند. در کنار این دو، وجود استراتژی توسعه صنعتی کارآمد، نظام آماری قابل اتکا، ظرفیت باکفایت در بدنه اجرایی و توافق روی مفاهیم کلیدی از جمله شرایط لازم تدوین یک برنامه آمایش ملی است.

فلسفه وجودی آمایش سرزمین

فلسفه وجودی برنامه‌ریزی حل‌وفصل بحران ناهماهنگی است. بنابراین انتظار می‌رود در اسناد توسعه‌ای مانند سند آمایش ملی و استانی اقدام به تبیین ناهماهنگی‌های بحران‌زا در سطوح منطقه‌ای، بین مناطق و ملی شود. بررسی محتوایی اسناد آمایش در دسترس حکایت از آن دارد که درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه‌ریزی منطقه‌ای و آمایش سرزمین وجود ندارد. این مسئله درباره صورت‌بندی نظری نیز موضوعیت دارد. حال آنکه از نظر روش‌شناختی گفته می‌شود ابتدا باید مفهوم و سپس پایه نظری مشخص باشد و در ادامه با اتکا به این دو شاخص، سنجش و ارزیابی مناسب ایجاد می‌شود. به طور کلی ارزیابی می‌شود که نظم فکری حاکم بر تهیه سند آمایش استانی، فاقد اسلوب روش‌شناختی و ذهنیت برنامه‌ای بوده است. نبود توافق بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی موجب بروز ناهماهنگی در تدوین اسناد استانی شده است. این مسئله در حالی روی داده است که نمی‌توان انتظار داشت بدون وجود سند ملی آمایش، استان‌ها به صورت انفرادی بتواند برنامه مناسبی تدوین کرده و به آن عمل کنند زیرا هر استان به‌عنوان جزئی از کل کشور باید در راستای اهداف بلندمدت کشور پیش رود و نباید از سرنوشت مشترک و در هم تنیده استان‌ها و فعالیت‌های اقتصادی در کشور غفلت کرد. موازی‌کاری در نهادهای مختلف در تدوین اسناد توسعه و نامشخص بودن جایگاه اسناد جامع توسعه‌بخشی مانند سند جامع آب، انرژی، حمل‌و نقل و... و طرح‌های جامع و کالبدی استان‌ها در تدوین اسناد آمایش ملی و استانی یکی دیگر از مصادیق ناهماهنگی در برنامه‌ریزی و تدوین اسناد آمایش به شمار می‌رود.

قابلیت اسناد آمایش برای بودجه‌ریزی

آمایش‌محور بودن تخصیص بودجه کشور موضوعی است که به‌ویژه در سال‌های اخیر مورد توجه سیاست‌گذاران کشور قرار گرفته است به‌طوری که مسئولان سازمان برنامه و بودجه نیز بارها در کمیسیون تخصصی مجلس عنوان کرده‌اند اسناد آمایش استانی قابلیت دارند تا بودجه‌ریزی براساس آنها انجام شود. از آنجا که تاکنون گزارش اسناد آمایش ملی و استانی به تصویب نرسیده و در اختیار مقامات اجرایی ملی و استانی کشور نیست، نمی‌توان انتظار داشت اولویت‌های زیرساختی مطرح‌شده در برنامه‌های آمایش در طرح‌های عمرانی استانی تحقق یافته باشند. 

با وجود این، برمبنای بررسی‌های انجام‌‎شده در مطالعات توسعه استانی به نظر نمی‌رسد در سال‌های گذشته تغییرات چشمگیری در مسائل اساسی استان‌ها ایجاد شده باشد و از سوی دیگر به هر حال باید تخصیص اعتبارات استانی در گذشته برمبنای یک تفکر توسعه‌ای صورت می‌پذیرفت. بنابراین، اگر بپذیریم طبق ادعای سازمان برنامه و بودجه در تدوین اسناد آمایش سرزمین استانی برنامه‌ریزی از پایین به بالا صورت گرفته و مقامات، ذی‌نفعان و خبرگان استانی در تدوین اسناد یادشده دخیل بوده‌اند، انتظار می‌رود تفکر توسعه‌ای قبل از تدوین اسناد آمایش، همگرایی نسبی با اسناد آمایش تدوین‌شده داشته باشند. بنابراین، سنجش ارتباط میان اسناد آمایش و طرح‌های عمرانی اقدامی مفید ارزیابی می‌شود زیرا اعتبارات طرح‌های عمرانی مهم‌ترین منابع مالی برای پیشبرد اهداف توسعه‌ای استان‌ها هستند.

راهکارهای اجرای طرح آمایش سرزمین

در این شرایط با وجود تخصیص منابع مالی قابل توجه به تدوین سند آمایش استانی که دستاورد قابل اتکایی نیز به‌دست نیامده ۲ رویکرد مختلف در مقابل مسئولان و تصمیم‌گیران حوزه آمایش کشور قرار دارد.

رویکرد اول مبتنی‌بر ایجاد فضای مطلوب در تدوین سند آمایش ملی و استانی است. در این حالت لازم است تمام اسناد آمایش تهیه شده تاکنون، کنار گذاشته شود و اسناد جدید آمایش استان‌ها به شکلی مطلوب تهیه شوند.

رویکرد دوم مبتنی‌بر حداکثر استفاده ممکن از وضعیت موجود است. واقعیت آن است که کشور ما علاوه‌بر آنکه دارای اسناد آمایش استانی و ملی قابل اتکا نیست، فاقد سایر اسناد توسعه‌ای مانند استراتژی توسعه صنعتی است.

برنامه توسعه کشور باید از تلاقی ۲ نوع برنامه‌ریزی بالا به پایین و پایین به بالا حاصل شود. به نظر می‌رسد اسناد آمایش استانی موجود را می‌توان با اغماض نوعی برنامه‌ریزی پایین به بالا محسوب کرد. اما زمانی می‌توان به یافته‌های آن اتکا کرد که علاوه‌بر اینکه این اسناد باکیفیت باشند، با برنامه‌ریزی بالا به پایین نیز تلفیق شوند. در این رویکرد پیشنهادی برای استفاده از مطالعات آمایش استانی داده شده مبنی‌بر اینکه بهتر است این اسناد پالایش شود و هماهنگی لازم میان آنها برقرار شود زیرا همان‌گونه که قبلا مورد اشاره قرار گرفت، در نبود سند آمایش ملی و فقدان خواسته مشخص از برنامه‌های آمایش سرزمین، اسناد آمایش استان‌های مختلف، به صورت جزیره‌ای و مستقل از هم، تدوین شده‌اند و ارتباط و هماهنگی لازم میان آنها به منظور تحقق اهداف توسعه‌ای برقرار نیست.

با توجه به مجموع بحث‌ها و شرایط به نظر می‌رسد رویکرد دوم مربوط به تدوین اسناد آمایش و تقویت نظام نظارت آن، شرایط ذکرشده در رویکرد نخست، فراهم آید.

سخن پایانی

مادامی ‌که چالش‌های موجود در نظام اداری، مالی و... رفع نشود نمی‌توان انتظار زیادی برای تحقق توسعه از مجرای تدوین اسناد آمایش سرزمین داشت. نظام اداری ابزار و موتور محرکه توسعه و سازمان تنظیم‌کننده همه فعالیت‌هاست و تقسیمات کشوری بستر این نظام اداری است. نظام سیاسی-اداری می‌تواند کشور را به سمت توسعه پایدار سوق دهد که با تحقق بخشیدن به سیاست‌های تمرکززدایی، اختیارات مشخص و نسبی به استان‌ها تفویض یا واگذار کرده تا بتوانند در امور مربوط به محل خویش تصمیم‌گیرنده و مجری باشند