فرآیند تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، از ابتدای خرداد ۱۳۹۳ با تدوین پیش‌نویس اولیه برنامه مشتمل بر ۶ سرفصل و ۳۳ بند، توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری آغاز شد که این پیش‌نویس در قالب مستندات برنامه ششم توسعه در مرداد‌ ۱۳۹۳ با تاکید بر غیرقابل استناد بودن انتشار یافت. ۶ سرفصل پیش‌نویس یادشده شامل «امور فرهنگی»، «امور علم و فناوری»، «امور اقتصادی»، «امور اجتماعی»، «امور سیاسی، امنیتی و اداری» و «امور حقوقی و قضایی» بوده است.

براساس گزارش منتشر‌شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، با توجه به تقدم سیاست‌های کلی برنامه در فرآیند تدوین، طبق اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، رهبر جمهوری اسلامی پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت در نامه‌ای به ریاست‌جمهوری، سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه را بر پایه محورهای سه‌گانه «اقتصاد مقاومتی»، «پیشتازی در عرصه علم و فناوری» و «تعالی مقاوم‌سازی فرهنگی»، در قالب ۸ سرفصل مشتمل بر «امور اقتصادی»، «امور فناوری اطلاعات و ارتباطات»، «امور اجتماعی»، «امور دفاعی و امنیتی»، «امور سیاست خارجی»، «امور حقوقی و قضایی»، «امور فرهنگی» و «امور علم، فناوری و نوآوری» در ۹ تیر ۱۳۹۴ به انضمام سیاست‌های کلی محیط‌زیست ابلاغ فرمودند.

تفکیک احکام لایحه

در فرآیند تدوین برنامه ششم توسعه، قوه مجریه با هدف کاهش حجم لایحه برنامه، برخی از احکام را با این استدلال که ماهیت دائمی دارند و در برنامه‌های مختلف توسعه تکرار می‌شوند از لایحه برنامه تفکیک کرده و در قالب لایحه‌ای مجزا با عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» ارائه کرد. این لایحه در نهایت با عنوان «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» در بهمن‌ ۱۳۹۵ به تصویب مجلس رسید.

همچنین دولت لایحه برنامه ششم توسعه را با عنوان «لایحه احکام موردنیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» به مجلس تقدیم کرد. استفاده از عبارت «احکام مورد نیاز اجرای برنامه» در عنوان این لایحه، حکایت از وجود تفاوت‌های معنایی و محتوایی قابل تامل نسبت به لوایح برنامه‌های پیشین داشت. درواقع دولت در قالب لایحه یادشده تنها آن دسته از احکامی را ارائه کرده بود که به‌زعم خود به اخذ مجوزهای قانون از مجلس نیاز داشت. گفتنی است، اتخاذ چنین رویکردی توسط دولت برای نخستین‌بار در تاریخ نظام برنامه‌ریزی کشور رخ داده است.

لایحه شده با عنایت به همزمانی آن با ماه‌های پایانی مجلس نهم و آغاز کار مجلس دهم، در هر دو دوره نهم و دهم مجلس بررسی شد و درنهایت، در مجلس دهم به تصویب رسید. از این رو، به‌ دلیل شرایط یادشده و همچنین نحوه برخورد متفاوت دولت با برنامه ششم، نسخه‌های مختلفی این لایحه مجلس ارائه شد.

تاثیر نگاه دولت روی برنامه

نگاه آسیب‌شناسانه به فرآیند تدوین برنامه ششم توسعه و ارزیابی و تحلیل نقادانه آن حاوی نکات بااهمیتی است که می‌تواند مورد توجه پژوهشگران، صاحب‌نظران، مسئولان و برنامه‌ریزان کشور قرار گیرد.

یکی از مواردی که در آسیب‌شناسی فرآیند تدوین برنامه ششم مورد توجه قرار گرفته است، رویکرد دولت در تفکیک احکام دائمی برنامه‌های توسعه و ارائه لایحه‌ای مجزا با عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» است. در این زمینه، شایسته‌تر بود دولت به جای ارائه احکام با ماهیت دائمی در قالب لایحه پیش‌گفته، به گونه‌ای عمل می‌کرد که برای هر ماده یا مجموعه مواد انتخاب شده به‌عنوان احکامی با ویژگی دائمی، در قوانین حاکم مرتبط جایابی شده و با نظر کارشناسی نهاد‌های مربوطه، در قالب لوایحی جداگانه و به‌عنوان اصلاحیه یا الحاقیه قوانین مادر و مربوط به خود آنها، ارائه می‌شدند.

واکاوی لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم حاکی از آن است که بیش از ۶۰ درصد از مواد ارائه شده در لایحه یادشده نیز ماهیت دائمی داشته‌اند. این موضوع از یک سو، با استدلال مطرح شده برای ارائه لوایح جداگانه تناقض داشت و از سوی دیگر می‌تواند به لحاظ موقتی بودن ماهیت برنامه‌های میان مدت، محل تامل باشد. بررسی لایحه ۵۰ ماده‌ای تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور در آذر ۹۴ در کمیسیونی با عنوان کمیسیون مشترک در مجلس نهم آغاز و در بهمن همان سال گزارش یک شورا را به‌عنوان مصوبات کمیسیون مشترک چاپ کرد. شورای نگهبان با توجه به اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی حدود ۷۰ ماده به‌عنوان مواد الحاقی به لایحه ۵۰ماده‌ای دولت افزوده بودند و لایحه ماهیتا اختلاف چشمگیری با مصوبه مجلس پیدا کرده بود، مصوبه یاد شده را مغایر با قانون اساسی شناخت.

در ادامه، مجلس دهم از تیر ۹۵ اقدام به رفع ایرادهای مورد نظر شورای نگهبان کرد که در نهایت پس از چند مرحله اصلاح و تصویب از سوی مجلس و اعلام مغایرت از سوی شورای نگهبان، لایحه یادشده در جلسه ۱۰ بهمن ۹۵ به تصویب مجلس رسید و پس از تایید در ۲۷ بهمن مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت.

لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه ابتدا در مجلس ارائه و در کمیسیون تلفیق برنامه مورد بررسی قرار گرفت. اما با پایان دوره نهم مجلس، بررسی‌های یادشده در صحن علنی مطرح نشد. در این زمینه در بهمن ۹۴ لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه را در ۳۱ ماده تقدیم مجلس کرد. از این رو، با عنایت به برگزاری انتخابات مجلس دهم و همچنین اولویت بیشتر بررسی بودجه سال ۱۳۹۵ در اسفند ۱۳۹۴، کمیسیون تلفیق برنامه ششم از اواخر فرودین ۹۵ به‌صورت رسمی در مجلس نهم تشکیل شد.

کمیسیون تلفیق برنامه، این لایحه را ابتدا در ۴ کارگروه تخصصی «فرابخشی»، «تولیدی و زیربنایی»، «اجتماعی-فرهنگی» و «امنیتی-دفاعی» مورد بررسی قرار داد و در ادامه با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس و اضافه کردن برخی پیشنهادهای اعضای کارگروه‌های فوق، نمایندگان محترم و سند برنامه ششم، سندی تلفیقی مشتمل بر ۲۴ سرفصل کلی و ۱۷۸ بند تهیه و در ادامه برای بررسی سند یادشده اقدام کرد. اما به دلیل نبود وقت کافی، همه این بررسی‌ها با پایان کار مجلس نهم به اتمام رسید.

با روی کار آمدن مجلس دهم، دولت دوباره این لایحه را با اندکی تغییر در قالب ۳۵ ماده تقدیم مجلس کرد. پس از بررسی اجمالی این لایحه در کمیسیون‌های تخصصی، کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه مجلس دهم، لایحه مورد بحث را ابتدا در ۴ کارگروه تخصصی مورد بررسی قرار داد و در ادامه با اضافه کردن برخی پیشنهادهای کارگروه‌های فوق، کمیسیون‌های تخصصی و نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق برنامه، لایحه دولت را به همراه مواد پیشنهادی در صحن این کمیسیون به رای نمایندگان عضو گذاشت.

با توجه به پراکنده بودن مواد تصویب شده در کمیسیون تلفیق برنامه، مرکز پژوهش‌های مجلس به‌ منظور ایجاد هماهنگی، رفع تناقض‌ها و ارائه یک ساختار قابل قبول، اقدام به طبقه‌بندی مصوبات یادشده کرد و آنها را در سرفصل‌های ۲۰گانه و در قالب ۴ گزارش تقدیم هیات‌رئیسه کمیسیون تلفیق کرد. مصوبات این کمیسیون در قالب ۱۴۴ ماده و ۱۷ جدول ۲۷ آذر ۹۵ تقدیم هیات‌رئیسه مجلس شد. مداخله محتوایی نمایندگان مجلس در لایحه برنامه ششم، که به دلیل ساختار لایحه تقدیمی دولت و کاستی‌های فراوان آن دور از انتظار هم نبود، در برخی موارد موجب ظهور خواست‌های منطقه‌ای و تسلط نگاه‌های کوتاه‌مدت بر برنامه‌های توسعه کشور شد که نتیجه آن انحراف منابع و سیاست‌گذاری‌ها از چالش‌های اساسی کشور بود.

مشاهدات صورت گرفته در صحن کمیسیون تلفیق و واکاوی مصوبات آن حکایت از آن دارد که روند بررسی لایحه برنامه توسعه نیازمند بازنگری‌های جدی است. به عبارت دیگر، ضروری است ساز کاری اندیشیده شود که از هرگونه طرح آنی پیشنهادهای الحاقی در صحن کمیسیون تلفیق که اغلب فاقد پشتوانه کارشناسی هستند، جلوگیری شود.

با توجه به مدت‌زمان به‌نسبت‌ طولانی که به بررسی لایحه برنامه توسعه در کمیسیون تلفیق اختصاص می‌یابد، مشاهده می‌شود در روزهای پایانی کار کمیسیون تعداد پیشنهادهایی که تصویب نشده‌اند یا نمایندگان از طرح آنها انصراف داده‌اند، بسیار قابل توجه است؛ بنابراین طبقه‌بندی و اولویت‌گذاری موضوعات و مواد تصویب شده در کارگروه‌های تخصصی به‌منظور طرح در کمیسیون تلفیق حائز اهمیت است.

از تجربه برنامه ششم استفاده می‌شود؟

بروز برخی آسیب‌ها و چالش‌های فرآینده تصویب برنامه ششم توسعه به‌ دلیل عدم تمایل دولت به ارائه لایحه کامل برنامه ششم و بدعت این نهاد در ارائه بخشی از احکام به‌عنوان احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم بود که در نهایت به مداخله محتوایی نمایدگان مجلس در لایحه برنامه ششم منجر شد که آسیب‌هایی چون تسلط نگاه کوتاه‌مدت و نبود ظرفیت کافی در مجلس برای برنامه‌ریزی اشاره کرد.

در نتیجه انحراف منابع و سیاست‌گذاری‌ها از چالش‌های اساسی کشور بود. علاوه‌بر این نقیصه، نبود معیار مشخص در تفکیک احکام دائمی از احکام کوتاه‌مدت در تدوین دو لایحه پیشنهادی دولت در مجلس نیز ادامه یافت و باوجود تصویب «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور»، احکامی با ماهیت دائمی و گاهی غیربرنامه‌ای در برنامه ششم به تصویب رسید.

پیشنهادهایی برای تدوین برنامه هفتم توسعه

در این بین برخی از کارشناسان معتقدند برنامه هفتم توسعه شامل سیاست‌های کلی و اسناد بالادستی، تدوین لایحه، تصویب لایحه، اجرای برنامه و نظارت بر اجرای برنامه است که اگر از همین ابتدا سیاست‌های برنامه به‌درستی نوشته نشود، در کل روند برنامه‌ریزی تاثیر منفی می‌گذارد. علاوه‌بر سیاست‌های بالادستی چون سیاست‌های اقتصادی مقاومتی، دولت سیزدهم ۳۲ بسته طرح تحول تهیه کرده است که درباره موضوعات کلان و خرد اقتصادی است و در اواخر تایید به سر می‌برد. با این همه احتمال تدوین ۴ ساله برنامه هفتم توسعه بر خلاف رویه‌های قبلی وجود دارد. این احتمال در پی تناسب دوره دولت‌ها برنامه‌ها مطرح می‌شود که هنوز به تایید نهایی نرسیده است. برنامه جامع برای برنامه هفتم توسعه به نتیجه نمی‌رسد و باید به دنبال تدوین برنامه‌ای با محوریت موضوعات خاص باشیم‌.

برنامه هفتم توسعه باید همانند چارچوب برنامه ششم توسعه نوشته شود اما یکسری تغییرات و اصلاحات در آن اعمال شود که یکی از این اصلاحات برخورداری برنامه هفتم توسعه از چارچوب کلان اقتصادی و درنظر گرفتن امکان تحقق اهداف است. از سوی دیگر، آنچه تحقق اهداف با عنوان الزامات به آن نیاز دارد نیز در برنامه تشریح و تبیین شود تا چگونگی تحقق اهداف مشخص شود. نکته دیگر اینکه از برنامه جامع‌محور بگذریم و به سمت برنامه‌ای موضوع‌محور حرکت کنیم که در یک نگاه جمعی تبیین کرد که چه موضوعاتی در برنامه هفتم توسعه مورد توجه قرار گیرد و جایگاه برنامه‌ها در برنامه هفتم برای موضوعات خاص تا سطح اقدامات مشخص شود و جهت‌گیری‌ها، اقدامات لازم، تخصیص و تامین منابع و توزیع مناطق نیز برای آنها در نظر گرفته شود.

بنابراین برنامه هفتم توسعه لازم است تا به موضوعات خاص توجه کند که انتخاب این موضوع خاص بسیار مهم است و باید اثر سرریز در حوزه‌های دیگر داشته باشد، مسئله کشور باشد که در صورت حل این مسئله، کشور از ابعاد گسترده آن بهره‌مند شود. اگر برنامه هفتم به یکسری موضوعات و بخش‌های خاص توجه دارد، آن بخش‌هایی که مورد توجه قرار نگرفته‌اند باید از خلال این موضوعات به آنها پرداخته شود و برای آنها زمینه ورود بخش‌های غیردولتی و خط و مرزها مشخص شود.

در برنامه هفتم توسعه نباید با استفاده از مدل‌های معمول در علم اقتصاد اقدام به پیش‌بینی آینده کرد زیرا‌ بهترین مدل‌های برنامه‌ریزی در شرایط فعلی اقتصاد خطا دارد و این برآوردها باید برای ۶ تا ۷ ماه باشد.

برنامه هفتم باید نظام برنامه‌ریزی استانی را به صورت ویژه مورد توجه قرار داد زیرا نمی‌توان انتظار داشت تا سیاست‌ها و تصمیم‌های مرکز برای هر منطقه با شرایط متفاوت کاملا اجرا شود. در برنامه سوم توسعه نظام برنامه‌ریزی استانی و خزانه استانی ایجاد شد که بسیار کمک کرد و باید در برنامه هفتم توسعه به این موضوع توجه بیشتری شود تا تقویت و گسترش پیدا کند.

سخن پایانی

اکنون که سال پایانی برنامه ششم توسعه در حالی سپری است، به‌ نظر می‌رسد بهره‌گیری از تجربیات به دست آمده در فرآیند تدوین و تصویب این برنامه، بتواند در آستانه آغاز تدوین برنامه هفتم توسعه، آموزه‌های گرانسنگی را به منظور ارتقای کیفی و اثربخشی برنامه آینده توسعه کشور در اختیار مسئولان و دست اندرکاران قرار دهد.دقت نظر کافی مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌عنوان مرجع تدوین پیش‌نویس سیاست‌های کلی برنامه توسعه، برای تعیین سیاست‌های کلی مسئله‌محور و متمرکز بر چالش‌ها و و اولویت‌های اصلی کشور باشد. همچنین دولت نسبت به تدوین لایحه برنامه توسعه با کیفیت، مبتنی بر آنچه در قوانین مربوطه تصریح شده به صورتی که لایحه یادشده دارای ویژگی‌هایی مانند «تمرکز بر مسائل و اولویت‌های اساسی کشور»، «قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر»، «آرزو محور نبودن و تناسب داشتن با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور»، «توجه بایسته به ملاحظات آینده‌شناختی»، «برقراری هماهنگی و همسویی کامل میان اجزای مختلف آنها»، «شفافیت»، «توجه کافی به ذی‌نفعان در جهت جلب مشارکت عمومی جامعه در فرآیند توسعه کشور»، «ارائه اهداف کمی، قابلیت ارزیابی»، «مشخص بودن دستگاه‌های مسئول» و «برخورداری از زمان‌بندی مشخص و منطقی» باشد.