اهداف برنامه در تضاد با ظرفیت نظام بانکی
چرا اسناد توسعه با واقعیت‌های شبکه بانکی هماهنگ نیستند؟ آیا برنامه هفتم توسعه بدون ارزیابی از ظرفیت بانک‌ها نوشته شده‌اند؟ چرا برخی کارشناسان تاکید دارند اهداف برنامه‌های توسعه در تضاد با ظرفیت منابع درآمدی است؟ اینها پرسش‌هایی هستند که در نخستین نگاه به‌میزان تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه به‌چشم می‌خورد؛ مشکلی که کمابیش در سایر برنامه‌های توسعه‌ای نیز وجود داشت.
طبق گفته کارشناسان اقتصادی در میان برنامه‌های توسعه‌ای بعد از انقلاب، تنها برنامه‌های توسعه سوم و چهارم از نظر اجرا و تامین منابع موفقیت‌هایی داشته‌اند و پس از آن تنها ۲۵ تا ۳۰ درصد از اهداف اسناد توسعه کشور محقق شده است.
برنامه هفتم توسعه، برنامه پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور است که از ابتدای ۱۴۰۳ تا پایان سال ۱۴۰۷ اجرا خواهد شد. این برنامه شامل ۲۲ فصل و ۷ بخش اقتصادی، زیربنایی، فرهنگی و اجتماعی، علمی، فناوری و آموزشی، سیاست خارجه، دفاعی و امنیتی، اداری، حقوقی و قضایی است. از مهم‌ترین اهداف اقتصادی این برنامه، رشد اقتصادی ۸ درصدی، رشد صادرات نفتی ۱۲.۴درصدی و متوسط رشد صادرات غیرنفتی ۲۲.۶درصدی، متوسط رشد نقدینگی ۲۰.۴ درصدی و در سال پایانی برنامه رشد نقدینگی ۱۳.۸درصدی است. بنا بر فلسفه سند برنامه توسعه، اگر تمرکز احکام برنامه توسعه بر توسعه اقتصادی است، باید رشد اقتصادی هم به‌دنبال داشته باشد و این در حالی است که بسیاری با انتقاد از برنامه‌های توسعه‌ای معتقدند؛ مصوبات خلاف اهداف، مانع رشد نهادهای پولی و مالی می‌شود و شبکه بانکی را تضعیف و ناکارآمد می‌کند. صمت در این گزارش به بررسی نقش شبکه بانکی در تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه پرداخته است.
تجربه برنامه‌های توسعه‌ای در ایران
برنامه‌های توسعه پس از انقلاب اسلامی از سال 1368آغاز شدند که در میان 7برنامه، برنامه‌های اول، چهارم، پنجم و ششم تمدید شدند، یعنی کشور پس از انقلاب ۵۷ تاکنون ۱۱ برنامه توسعه داشته است.
نخستین تجربه تدوین برنامه در ایران مربوط به سال ۱۳۲۷ و بلافاصله بعد از جنگ جهانی دوم است و این‌طور در تاریخ ذکر شده است که سال ۱۳۲۷ را می‌توان نقطه عطف برنامه‌ریزی عمرانی در کشور و ابتدای راه توسعه نامید.
اما دلایل محقق نشدن اهداف توسعه در برنامه‌های توسعه کشور در دهه‌های مختلف متفاوت است؛ جنگ ایران و عراق، وجود نداشتن حکومت‌های یکپارچه و پایبند نبودن برخی مسئولان به سیاست‌های کلی برنامه از جمله این دلایل است.
بیشتر برنامه، تزریق تکالیف به بانک‌ها است
بهروز شیخ‌رودی، کارشناس برنامه و بودجه: در برنامه هفتم توسعه، بانک‌ها محور تامین مالی پیشرفت و توسعه هستند؛ این برنامه یکی از منحصر‌به‌فردترین برنامه‌هایی است که به‌جای پرداختن به برنامه‌های توسعه‌ای به خود بانک‌ها پرداخته است! در میان برنامه‌هایی که چه در قبل انقلاب و چه بعد انقلاب اسلامی نوشته شده، برنامه هفتم تنها برنامه‌ای است که فصل و احکام ویژه برای خود بانک‌ها دارد. یعنی به‌اندازه‌ای که قانون‌گذار و برنامه‌نویس در این برنامه به بانک‌ها پرداخته‌اند، در هیچ‌کدام از ادوار و برنامه‌های گذشته تا این حد به بانک‌ها پرداخته نشده است. سوال این است که بانک‌ها چطور به تحقق اهداف سند توسعه کمک کنند! اما باید گفت آنقدر که در سند هفتم توسعه درباره بانک مرکزی و شبکه بانکی گفته شده، درباره اصل اهداف سند توسعه گفته نشده است. در سند توسعه درباره ناترازی بانک‌ها، کفایت سرمایه، اینکه چطور با بانک‌های دولتی برخورد شود، کفایت سرمایه بانک‌های خصوصی و این قبیل مسائل گفته شده است. به‌عنوان‌مثال در احکام برنامه هفتم حکمی وضع شده که اگر بانک خصوصی نسبت کفایت سرمایه پایین دارد و از طرفی برنامه‌ای برای رفع ناترازی و افزایش سرمایه ندارد، بانک مرکزی می‌تواند بدون در نظر گرفتن صاحبان سهام آن بانک خصوصی به افزایش سرمایه آن کمک کند. اما در قانون این‌طور آمده که در افزایش سرمایه حق تقدم با صاحبان سهام است. قانون‌گذار در برنامه هفتم توسعه حتی این مورد را در نظر نگرفته است. در رابطه با تامین مالی سند برنامه توسعه دولت چاره‌ای جز اینکه از شبکه بانکی استفاده کند، ندارد، چراکه در کشور ما بازار تامین مالی عمق چندانی ندارد و تنها می‌توان از ابزار شبکه بانکی استفاده کرد، اما سطح مداخله‌گری دولت و سطح مداخله‌گری برنامه توسعه هفتم در بانک‌ها فراتر از انتظار است.
در یک صنعت مالی، دولت باید کمترین تصدی‌گری را داشته باشد تا منابع مردم جذب شود، اما در برنامه‌های توسعه قانون‌گذار و دولت و بانک مرکزی که نهاد نظارتی است، بیشترین دست‌درازی را به بخش تامین مالی به‌واسطه احکام برنامه هفتم دارند. مسئول رفع ناترازی بانک‌های خصوصی، بانک مرکزی و رئیس کل بانک مرکزی است و وزیر اقتصاد هم مسئول بانک‌های دولتی است. مداخله در بانک‌های دولتی موردی ندارد، اما بانک‌های خصوصی متعلق به مردم و با سپرده‌های آنها و اساس‌اش سرمایه و سهام مردم است. از این‌رو در نظام برنامه‌ریزی، مسئول بانک‌های خصوصی بانک مرکزی نیست، بلکه ناظر بر بانک‌های خصوصی است. اما در نظام برنامه‌ریزی توسعه می‌بینید که یک‌باره مقام ناظر در جایگاه مجری قرار می‌گیرد.
نظام برنامه‌ریزی 5 یا 7ساله ما الگویی است که کشورهای کمونیستی داشته‌اند، در دنیا به این شکل که ما برنامه پنج‌ساله تصویب می‌کنیم، نیست. یک چارچوب میان‌مدت منابع و مصارف ترسیم می‌شود و یک‌سری چشم‌انداز تصویب می‌شود که می‌توان گفت سند استراتژی آن کشور است. باید از تجربه کشورهایی که در آنجاها انطباق برنامه با بودجه و ابزار تامین مالی بانکی درست کار کرده است، استفاده کرد.
برنامه هفتم یک‌سری احکام دارد و یک‌سری تکالیف برای دولت گذاشته شده که بخش عمده اینها بار مالی دارند. اما چنین بار مالی در نظام بودجه‌ریزی پیوند و پیوستی ندارد. به‌عنوان‌مثال اگر در برنامه توسعه مطرح می‌شود که سرانه آموزش هر دانش‌آموز باید فلان رقم باشد، در تنظیم بودجه این رقم تعریف نشده است. گزارش‌هایی از منابع درآمدی و الزامات تحقق اهداف برنامه توسعه تهیه می‌شود، اما واقعی نیست، اگر دقیق و واقعی بود سطح برنامه‌های توسعه‌ای در ایران ۲۵ و ۳۰ درصد نبود. دلیلش این است که بودجه با سند منطبق نیست. به این علت که نوشته می‌شود، اما منابع و مصارفی برای آن تدارک دیده نمی‌شود. وقتی برنامه‌ای نوشته و احکامی ترسیم می‌شود، منابعی هم باید باشد که در بودجه خرج شود. در حال حاضر مدام در حال برداشت از صندوق توسعه ملی برای پرداخت هزینه‌های جاری هستیم.
پولی که برای توسعه ملی ذخیره شده است و باید صرف هزینه‌های توسعه‌ای شود، صرف هزینه‌های عمومی و جاری و به‌اصطلاح روزمره مانند پرداخت حقوق کارمندان دولت می‌شود. حتی در سند توسعه ما چارچوب میان‌مدت منابع و مصارف هم پیش‌بینی می‌شود، اما چون دقیق نیست، اجرا نمی‌شود. باید ایرادات سند توسعه فعلی که در کشور رایج است و خود باعث انواع ناترازی شده را اصلاح کرد و به یک الگوی استراتژیک رسید، یعنی همان چیزی که کشورهای دیگر آن را راهبرد خودشان قرار داده‌اند. الگوی کنونی سند توسعه در کشور کارآمد نیست. الگوی برنامه‌ریزی توسعه و چارچوب نظام برنامه و بودجه کشور باید اصلاح و از تجربیات کشورهای موفق در توسعه باید استفاده شود.
منابع صرف هزینه‌های جاری می‌شوند
ناترازی را برنامه‌ها به‌وجود نیاورده‌اند. این برنامه الگوی توسعه بوده، نه برنامه‌ای برای دخالت در امور بانک‌ها. ایراد در نحوه اجرای برنامه است، چراکه منابعی برای اجرای احکام وجود ندارد. البته ما برنامه‌هایی داشته‌ایم که از نظر نگارش، بهترین برنامه بوده‌اند مانند برنامه چهارم توسعه. بهترین برنامه از نظر اجرا برنامه سوم بوده است، چراکه این برنامه‌ها در دوره‌هایی نوشته شده‌اند که پول در کشور وجود داشته و دولت بعدی هم که آمده، منابع اجرای برنامه را داشته است. توجه داشته باشید آن دولتی که در اجرای برنامه توسعه سوم موفق بوده، خودش تنظیم‌کننده برنامه نبوده ، اما چون منابع وجود داشته، برنامه هم اجرا شده است.
در حال حاضر بهانه منابع مالی، بهانه خوبی است، برای اینکه بگویند بیش از نیمی از اهداف برنامه محقق نشده است. در بودجه ۱۴۰۳ دولت و مجلس وقت به این نتیجه می‌رسند که متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان را اجرا کنند، برای خلق منابع تحقق این هدف، مالیات ارزش‌افزوده ۹ درصدی را ۱۰ درصد می‌کنند و یک درصد خلق منبع می‌کنند و آن یک درصد به حقوق بازنشستگان اضافه می‌شود. اما بازنشسته باید از منابعی که ذی‌نفع آن است و سال‌ها از حقوقش کم کرده‌اند، بهره‌مند شود. آن بنگاهدارهایی که در صندوق بازنشستگی ایجاد شده و موظف به اجرای حقوق بازنشستگان بوده، اما تخطی از قانون کرده‌اند را باید حذف و اصلاح کنند. با این یک درصد می‌توانستند قانون جامع معلولان را اجرا یا آن را صرف توسعه و تجهیز مدارس و آموزش کنند. اینکه ما حقوق بازنشستگان را یک درصد افزایش دهیم، توسعه محسوب نمی‌شود. البته آن بازنشسته هم حقش هست، اما باید از منابعی که ذی‌نفع آن است و بابت آن هر سال از حقوقش کم کرده‌اند، افزایش حقوق داشته باشد. خلق منابع صرف هزینه‌های جاری می‌شود، نه هزینه‌های توسعه‌ای.
این مثال را زدم که بگویم منابع وجود دارد و اینکه می‌گویند منابع وجود ندارد و محدودیت و تحریم داریم، بهانه است. اصل دلیل موفق نبودن برنامه هفتم توسعه این است که برنامه هفتم را دولت فعلی تنظیم نکرده، بلکه دولت قبلی تهیه کرده است. پس با پسندهای آن دولت تهیه و حتی در مجلس قبل هم تصویب شده است.
باید نظام برنامه‌ریزی کشور اصلاح شود و همسان با دوره‌های سیاسی دولت‌ها باشد. مسئله این است که برنامه هفتم توسعه به‌جای آنکه به بانک‌ها به‌عنوان نهاد تامین مالی توسعه کشور نگاه کند، برای نظام پولی و مالی کشور تعیین‌تکلیف کرده است. وقتی بانک را مکلف می‌کنید نسبت کفایت سرمایه خود را اصلاح کند، خود به خود آن بانک را از مسیر تامین مالی توسعه کشور حذف می‌کنید، چه بانک دولتی باشد یا چه غیردولتی. چرا؟ چون این بانک باید نسبت تسهیلات‌دهی و اعتباراتی که می‌دهد را کم کند. مسئله نخست این است که برنامه توسعه هفتم بخشی از تکالیفی که دارد، مانع اصلی بانک‌ها برای تامین توسعه کشور است. بانک‌ها نقش کلیدی در تامین مالی و اجرای برنامه توسعه کشور دارند و در کنار آن باقی نهاده‌های بازار سرمایه هم می‌توانند در تامین مالی برنامه توسعه، نقش داشته باشند.
ایراد از تصمیم‌گیری‌های غیرکارشناسانه است
علی قنبری، کارشناس اقتصادی:تامین مالی کشور از شبکه بانکی است و بسیاری از اهداف سند توسعه هفتم در نهادهای پولی و مالی رقم می‌خورد. نهادهای پولی و مالی اکنون به‌قدری ضعیف شده‌اند که توان پاسخگویی تمامی هزینه‌های دولت را ندارند، اما کارگروه‌هایی که اقدام به نوشتن برنامه‌های توسعه می‌کنند، باوجود آگاهی از این واقعیت و با در دسترس داشتن اعداد و آمار دقیق همچنان تمایل دارند با استفاده از ابزارهای شبکه بانکی، شکاف‌های تورمی را پر کنند.
در ایران بانک‌ها را محور توسعه قرار می‌دهند و تامین مالی برنامه‌های توسعه را هم برعهده دارند. دولت آنقدر تکالیف سنگین بار بانک‌ها کرده که منجر به ناترازی بانک‌ها شده است و حالا خود دولت می‌گوید چرا بانک‌ها ناتراز شده‌اند! مدت‌هاست تحمل این بار از توان شبکه بانکی خارج است و همین مسئله باعث تورم غیرقابل‌کنترل هم شده، از طرفی در تئوری‌های اقتصادی بودجه هزینه‌های عمومی و جاری دولت‌ها عموما از مالیات تامین می‌شود، بانک‌ها هم به‌عنوان منابع اصلی مالی تامین هزینه‌های کلان دولت را برعهده دارند، اما تفکر تامین تمامی هزینه‌های دولت از شبکه بانکی تفکر اشتباهی بود و دولت می‌تواند از مالیات‌های خرد و عوارض گمرکی برای تامین برخی هزینه‌های جاری استفاده کند تا بار اندکی از تکالیف شبکه بانکی برداشته شود، اما در این بخش ضعیف عمل کرده است. کارگروه‌های تنظیم برنامه هفتم توسعه به‌دلیل ناآگاهی از ظرفیت‌های شبکه بانکی، طرح‌هایی را تصویب کرده‌اند که منابع مالی آنها عموما بانک‌ها هستند و مصیبتی در پی مصیبت دیگر می‌آفرینند. در نتیجه چنین رفتارهایی است که چند دهه است اسناد توسعه ما بیش از ۳۰ تا ۳۵ درصد تحقق پیدا نمی‌کند و باعث عدم‌پیشرفت و توسعه در کشور شده است. ایراد از تصمیم‌گیری‌های غیرکارشناسانه و غیرضروری است، چراکه منابع بودجه‌ای باید متناسب با هزینه‌ها باشد.
سخن پایانی
برنامه توسعه کشور در سال‌های اخیر با مداخله در نظام بانکی کشور به‌عنوان مهم‌ترین ابزار تامین مالی تحقق اهداف توسعه‌ای شبکه بانکی، کشور را با گره ناترازی مواجه کرده است. در حال حاضر بانک‌های ما توان رقابت با بانک‌های منطقه‌ای را ندارند و از استانداردهای جهانی به‌قدری دور شده‌اند که اصلاح آن، به سال‌ها زمان نیاز دارد. بانک‌های جهانی حتی در صورت رفع محدودیت‌ها مایل به تعامل با بانک‌های ما نیستند و ریسک سرمایه‌گذاری در بانک‌های نسبتا ورشکسته را نمی‌پذیرند. خطر انحلال بانک‌ها و رفتارهای بانکی خارج از استاندارد جهانی، از اعتبار بانک‌های ما کاسته است.
در گفت‌وگو با کارشناسان اقتصادی این‌طور به‌نظر می‌رسد که برنامه‌های توسعه‌ای کشور به‌ویژه در حدود دو دهه اخیر شکست خورده است و نظام تنظیم‌گری آن، نیاز به اصلاح ساختاری جدی و اجرای یک سند استراتژیک دارد؛ سندی که منجر به پیشرفت برخی کشورهای جنوب‌شرقی آسیا و حتی برخی کشورهای منطقه شده است.
