مسیر تاریخی مدیریت منابع‌طبیعی

مدیریت منابع‌طبیعی در ایران از دوره قاجار با تاسیس «وزارت فواید عامه و تجارت» در سال ۱۲۱۲ شمسی آغاز شد. نقطه عطف این روند، تشکیل نخستین «اداره جنگلبانی» در سال ۱۲۹۹ شمسی بود که پایه‌گذار مدیریت مدرن جنگل‌ها و مراتع به‌شمار می‌رود. در دهه ۱۳۰۰، نهادهای تخصصی‌تری مانند «اداره کل جنگل‌ها» (۱۳۲۱) و «بنگاه جنگل‌ها» (۱۳۲۷) شکل گرفتند و در نهایت در سال ۱۳۳۸، «سازمان جنگلبانی ایران» تاسیس شد تا مدیریت منابع‌طبیعی به‌صورت یکپارچه سامان یابد.

در دهه ۱۳۴۰ با تاسیس «وزارت منابع‌طبیعی» (۱۳۴۶)، تمرکز بیشتری بر حفاظت و مدیریت منابع‌طبیعی ایجاد شد، اما این وزارتخانه در سال ۱۳۵۱ منحل و وظایف آن به سایر نهادها واگذار شد. پس از انقلاب ۱۳۵۷، «سازمان جنگل‌ها و مراتع» در وزارت جهاد سازندگی ادغام شد و پس از ادغام وزارتخانه‌های جهادسازندگی و کشاورزی در سال ۱۳۷۹، این سازمان به «سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور» تغییر نام داد و به‌عنوان یکی از نهادهای اصلی زیرمجموعه وزارت جهادکشاورزی به فعالیت خود ادامه داد.

مصوبه اخیر انحلال سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور با انتقادهای شدید کارشناسان مواجه شده است. آنها معتقدند؛ این تصمیم بدون کارشناسی دقیق و توسط مدیرانی غیرمتخصص اتخاذ شده است و امنیت زیستی، غذایی و محیط‌زیستی کشور را به‌خطر می‌اندازد. کارشناسان می‌گویند؛ کسانی که این تصمیمات را می‌گیرند، بیشتر در جلسات اداری حضور دارند تا در میدان‌های جنگل، مرتع و بیابان و معمولا دانش کافی درباره ارزش‌های اکولوژیک منابع‌طبیعی ندارند.

 

مصوبه شورای‌عالی اداری تناقض دارد

برخی از کارشناسان انتصاب علی تیموری، رئیس سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور را به‌سمت جدید سرپرست معاونت توسعه مدیریت و منابع انسانی در وزارت جهادکشاورزی، دلیل پررنگ‌تر شدن احتمال انحلال قطعی سازمان منابع‌طبیعی کشور می‌دانند. با این حال، علی تیموری در گفت‌وگو با برنامه تلویزیونی صدا و سیما اظهار کرد: سازمان امور اداری و استخدامی کشور در اجرای جزء یک بند «الف» ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم توسعه، مکلف شده تا پایان سال اول برنامه، فعالیت‌ها و وظایف خارج از ماموریت‌های ذاتی دستگاه‌های اجرایی و تشکیلات موازی غیرضرور را شناسایی کرده و پیشنهاد حذف آنها را برای تصویب به شورای‌عالی ارائه دهد. وزارتخانه جهاد کشاورزی به‌منظور اینکه، سازمان امور اداری و استخدامی کشور به این وظایف و تکلیف خود عمل کند، به‌منظور چابک‌سازی و در واقع به‌منظور انجام مطلوب امور، پیشقدم شد و 3، 4 جلسه با مدیران سازمان امور اداری و استخدامی کشور برگزار کرد.

وی در ادامه گفت: در این جلسات، سازمان ۴۰ مورد از وظایف وزارت جهاد کشاورزی را که در قانون تشکیل این وزارتخانه آمده شناسایی کرد و در حوزه سازمان منابع‌طبیعی، ۵ بند از وظایف موجود آن، شامل حفظ، احیا، توسعه و بهره‌برداری، در این بندها ذکر شد. شورای‌عالی اداری نیز این وظایف را مشخص و قید کرد که جزو ماموریت‌های سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور است.

تیموری افزود: اما متاسفانه در ماده ۳، باوجود اینکه وظایف را برعهده وزارت جهاد کشاورزی و سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور گذاشته، تشکیلات و ساختار سازمان منابع‌طبیعی را خرد کرده و بخشی از وظایف آن را به وزارت جهاد کشاورزی، ادارات کل منابع‌طبیعی استان‌ها را به سازمان جهاد استان‌ها و بخش‌های حفاظتی را به سازمان حفاظت محیط‌زیست واگذار کرده است. وزارت جهاد کشاورزی در جلسات خود با سازمان امور استخدامی، هیچ‌گونه بحث یا توافقی درباره ساختار و تشکیلات سازمان‌های مربوطه، از جمله سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور نداشته است.

رئیس سازمان منابع‌طبیعی و آبخیزداری کشور بااشاره به اینکه در حالی که این پیوست و پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور به‌‎تصویب رسیده، تناقض‌های زیادی دارد، گفت: جناب آقای وزیر نیز از این موضوع بی‌اطلاع بوده و اعتراض کرده و نامه‌ای به رئیس‌جمهور محترم نوشته است. آقای رئیس‌جمهور هم که نگاه ویژه‌ای به بخش منابع‌طبیعی و محیط‌زیست دارد، دستور داده به آقای دکتر رفیع‌زاده که با هماهنگی جناب آقای دکتر نوری، وزیر محترم جهاد کشاورزی، این اقدام انجام گیرد و بدون هماهنگی ایشان اقدامی انجام نشود، اما متاسفانه این هماهنگی صورت نگرفته است.

وی بیان کرد: امروز که پیگیری کردم، یکی از معاونان سازمان امور استخدامی کشور در تماسی که داشتیم، گفتند آقای دکتر رفیع‌زاده با آقای وزیر صحبت کرده و قرار شده درباره ساختار دوباره جلسه بگذارند و بررسی کنند تا آنچه قانون است با نیازهای دستگاه هماهنگ شود. نمی‌توان بدون نظر دستگاه، بدون نظر تشکل‌های دوستدار محیط‌زیست و منابع‌طبیعی و متخصصان و کارشناسان بخش، ساختاری را خرد یا جابه‌جا کرد و تغییر داد؛ چون اینها هستند که باید آن را اجرا کنند و حتما باید هماهنگی با بخش صورت گیرد.

تیموری گفت: در قانون برنامه هفتم نوشته شده که در سال سوم برنامه، دستگاه‌ها موظف هستند نسبت به تغییر ساختارها اقدام کنند. امسال سال دوم برنامه است و وزارتخانه‌های کشور این فرصت را دارند. بنابراین امروز که با معاون سازمان امور استخدامی کشور تماس داشتم، قرار شد دوباره جلساتی برای بررسی ساختار تشکیل شود تا نتیجه‌گیری کنیم. نمی‌توان با ادعای کوچک‌سازی و چابک‌سازی، یک مجموعه را منحل یا وظایفش را منتقل کرد، بدون توجه به حساسیت‌های موجود؛ به‌ویژه در حوزه حفاظت از انفال، منابع‌طبیعی و سرزمین. ما وظایف متعددی داریم و نمی‌توانیم بگوییم بخش حفاظت برعهده یک دستگاه باشد، اما آبخیزداری، آبخوان‌داری و مرتع‌داری در اختیار دستگاه دیگر. باید همه امور حفاظت از سرزمین را در یک قالب و با مدیریت یکپارچه ببینیم تا بتوانیم سرزمینی سالم و پایدار داشته باشیم.

 

سازمان محیط‌زیست آماده ماموریت‌ّهای جدید نیست

ابوالفضل میرقاسمی، کارشناس حوزه توسعه روستایی و آبخیزداری در گفت‌وگو با صمت بیان کرد: اصلاح ساختار و ایده اصلی، یعنی چابک‌سازی و کارآمد کردن سازمان‌های دولتی، ایده‌ای درست و ضروری است که باید اجرایی شود. اینکه این بخشنامه و مصوبه درست است یا خیر، یا اینکه نظر ذی‌نفعان پرسیده شده یا نه و اینکه نگاهی تک‌بعدی داشته‌اند یا خیر، بحث‌های بعدی است. واقعیت این است که ساختارهای دولتی ـ که خود من بازنشسته آن هستم ـ کند و ناکارآمد هستند و باید چابک، کوچک و کارآمد شوند. در نهایت، باید به‌سمت کوچک‌سازی وزارتخانه‌های عریض و طویل حرکت کرد.

وی تصریح کرد: در حکمرانی 3 رکن اصلی وجود دارد؛‌ حاکمیت که اقتدارگرا است و به‌دنبال قدرت و کنترل بیشتر است؛ بخش خصوصی که در پی سود و منفعت بیشتر است و نهادهای مدنی که نقش تعادل‌بخشی میان این دو را برعهده دارند. در ایران، ۷۰ تا ۸۰ درصد اقتصاد در اختیار شرکت‌های دولتی، حکومتی و خصولتی است و به بخش خصوصی اجازه رشد داده نمی‌شود. همچنین، نهادهای مدنی مانند  NGOها نیز با محدودیت و سخت‌گیری در صدور مجوز فعالیت روبه‌رو هستند و دولت حتی در تشکل‌ها و اتحادیه‌ها نفوذ می‌کند.

میرقاسمی گفت: حتی در تشکل‌های بخش خصوصی، مانند اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، دولت نفوذ دارد. این روند باعث می‌شود تصمیم‌گیری در راستای منافع عمومی شکل نگیرد و خروجی آن، همان نگاه‌های حاکمیتی و ایدئولوژیک باشد. در قانون برنامه هفتم توسعه تاکید شده که باید چابک‌سازی و کوچک‌سازی انجام گیرد، به بخش خصوصی و نهادهای مدنی میدان بیشتری داده شود و دولت از تصدی‌گری دست بکشد و صرفا به سیاست‌گذاری و نظارت عالیه بپردازد. هرچند این ایده درست است، اما نگرانی جدی وجود دارد، به‌ویژه میان کارشناسان دلسوز بخش منابع‌طبیعی.

وی ادامه داد: وضعیت منابع‌طبیعی و محیط‌زیست ما بحرانی است و سازمان محیط‌زیست هم، عملکرد درخشانی نداشته است. ما تنوع زیستی زیادی را از دست داده‌ایم، دریاچه‌ها خشک شده‌اند و تالاب‌ها و رودخانه‌ها با بحران کم‌آبی مواجهند؛ بخش مهمی از این مشکلات ناشی از تخریب جنگل‌ها و مراتع است. احیای جنگل و مراتع در بالادست تاثیر مستقیمی بر مقابله با بحران آب دارد. در سال ۱۳۹۰، در سفر به ایالت راجستان هند، دیدم شخصی توانسته ۸۶۰ هزار هکتار اراضی خشک را با احیای پوشش گیاهی و آبخیزداری زنده کند و رودخانه خشک‌شده را بعد از ۱۲سال دوباره پرآب سازد. اما در کشور ما چنین اقداماتی به‌چشم نمی‌آید، سخت و زمانبر است و به‌جای پیشگیری، منتظر می‌مانیم تا سیل بیاید و خسارات جانی و مالی وارد کند.

وی بااشاره به اینکه اکنون نگرانی اصلی این است که سازمان محیط‌زیست نه ظرفیت کارشناسی کافی دارد و نه اشراف کامل بر مسائل حاکمیتی بخش منابع‌طبیعی، گفت: ما از دهه ۶۰ قانون‌ها و مقررات متعددی برای حفظ منابع‌طبیعی داشته‌ایم، اما حالا می‌خواهند ناگهان این وظایف را واگذار کنند.

این کارشناس حوزه روستایی و آبخیزداری گفت: قرار است این مسئولیت‌ها به سازمانی سپرده شود که خودش با مشکلات جدی مواجه است؛ نه نیروی متخصص دارد و نه انگیزه کافی. بسیاری از کارمندان به‌دلیل فشار اقتصادی و درگیری با قسط، وام و اجاره خانه، انگیزه‌ای برای کار ندارند و ممکن است به مافیای زمین، آب یا جنگل نزدیک شوند. بنابراین، واگذاری باید تدریجی و با بسترسازی انجام شود؛ بخش خصوصی باید تحت‌نظارت قوی قرار گیرد و  NGOها و نهادهای مدنی باید پیش از واگذاری، آموزش ببینند و ظرفیت‌سازی شوند. با این حال، تصمیم‌گیران یک‌باره چنین تصمیمی گرفته‌ و حتی نظر کارشناسان را هم نپرسیده‌اند. شنیده‌ایم که آقای تیموری، رئیس سازمان منابع‌طبیعی که مخالف این روند بود، اکنون یک معاونت مهم وزارتخانه را برعهده گرفته و ابلاغ آن نیز انجام شده است. این نشان می‌دهد که بخش منابع‌طبیعی به‌تدریج در حال ادغام یا حذف است و متاسفانه این خبر صحت دارد.

 

سخن پایانی

در عرصه مدیریت دولتی در ایران، نگرش‌ها نسبت به موضوع چابک‌سازی و کوچک‌سازی دولت متفاوت است؛ گروهی دولت را نهادی بزرگ و ناکارآمد می‌دانند که نیازمند اصلاحات ساختاری برای افزایش بهره‌وری و کاهش هزینه‌ها است، اما دسته‌ای دیگر چابک‌سازی را به‌عنوان رویکردی همراه با سیاست‌های راست‌گرایانه می‌پندارند که به کاهش خدمات عمومی، تضعیف حقوق عمومی و محدود کردن نقش دولت در حوزه‌های اجتماعی و محیط‌زیستی منجر می‌شود. در زمینه مدیریت منابع‌طبیعی، کوچک‌سازی دولت اگرچه با هدف بهبود کارآیی مطرح می‌شود، اما در شرایط کنونی که نظام مدیریتی منابع‌طبیعی و محیط‌زیست کشور با بحران‌های جدی مواجه است، چنین تصمیمی می‌تواند به تضعیف ظرفیت‌های تخصصی، کاهش حمایت‌های نهادی و افزایش آسیب‌پذیری اکوسیستم‌ها بینجامد.