طرح کنترل فرونشست زمین به مجلس رسید

براساس آخرین بررسی‌ها، تاکنون حدود ۳۷.۲ درصد از کل ذخیره قابل‌برداشت آبخوان‌های کشور به‌اتمام رسیده است. همین مقدار هم می‌تواند برای اعلام مرگ تقریبی و غیرقابل برگشت بودن احتمالی شرایط در بخش قابل‌توجهی از آبخوان‌های کشور کافی باشد. براساس اهمیت این موضوع، «طرح کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن» در 12 ماده توسط شورای‌عالی استان‌ها تهیه و ابتدا در قالب لایحه به مجلس ارائه شد. کلیات نسخه بازنگری‌شده، پس از بررسی‌های کارشناسی و اعمال برخی اصلاحات، در قالب طرح به‌تصویب کمیسیون تخصصی مجلس رسید. 

فرونشست زمین در ایران به چنان حدی از بحران رسیده است که در صورتی که اقدام‌های جامع مدیریتی و کنترلی موثر در بخش‌های مرتبط اتخاذ نشود، آثار نامطلوب این پدیده از جمله کاهش برگشت‌ناپذیر ظرفیت آبخوان‌ها، گسترش اراضی بیابانی و مناطق مستعد سیلاب و نیز آسیب به زیرساخت‌های حیاتی و سازه‌های مهم عمیق و پایدار آشکار می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در اظهارنظر کارشناسی خود درباره » طرح کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن در کشور » نقل می‌کند که پدیده فرونشست در ایران باوجود تعدد اسناد قانونی (در بخش آب و به‌طورخاص آب‌های زیرزمینی) و اجرایی از جمله «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح»، «طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور» و «کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی»، همچنان دارای روندی صعودی و نگران‌کننده

 است.  برداشت بی‌رویه و فراتر از ظرفیت واقعی منابع آب زیرزمینی (و حتی منابع آب سطحی) و فقدان رویکرد آمایش‌سرزمین در توسعه شهری، از دلایل بروز این بحران است. مهار این روند، کاهش و پیشگیری از تبعات ثانویه بحران، مستلزم اتخاذ اقدامات فرابخشی و اصلاح ساختارهای مدیریتی به شکلی عمیق بوده تا مسیرهای نادرست گذشته اصلاح و جبران شود. باتوجه به ابعاد این پدیده در 2 حوزه شکل‌گیری و اثرگذاری که پیامدهای آن در تخریب سازه‌ها، زیرساخت‌ها، تاسیسات و محیط کالبدی بروز می‌کند، هدف کلیدی، اصلاح رویکرد مدیریتی در هر دو حوزه و جلوگیری از تکرار ناکامی‌های پیشین است. در این مسیر، کنترل و پیشگیری از گسترش و تشدید فرونشست و نیز مقاوم‌سازی زیرساخت‌های حیاتی، به‌عنوان 2 ماموریت محوری و اجتناب‌ناپذیر به‌شمار می‌رود.

براساس آخرین بررسی‌ها، تاکنون حدود ۳۷.۲ درصد از کل ذخیره قابل‌برداشت آبخوان‌های کشور به‌اتمام رسیده است. همین مقدار هم می‌تواند برای اعلام مرگ تقریبی و غیرقابل برگشت بودن احتمالی شرایط در بخش قابل‌توجهی از آبخوان‌های کشور کافی باشد.

براساس اهمیت این موضوع، «طرح کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن» در 12 ماده توسط شورای‌عالی استان‌ها تهیه و ابتدا در قالب لایحه به مجلس ارائه شد. کلیات نسخه بازنگری‌شده، پس از بررسی‌های کارشناسی و اعمال برخی اصلاحات، در قالب طرح به‌تصویب کمیسیون تخصصی مجلس رسید.

فرونشست زمین در ایران به چنان حدی از بحران رسیده است که در صورتی که اقدام‌های جامع مدیریتی و کنترلی موثر در بخش‌های مرتبط اتخاذ نشود، آثار نامطلوب این پدیده از جمله کاهش برگشت‌ناپذیر ظرفیت آبخوان‌ها، گسترش اراضی بیابانی و مناطق مستعد سیلاب و نیز آسیب به زیرساخت‌های حیاتی و سازه‌های مهم عمیق و پایدار آشکار می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس در اظهارنظر کارشناسی خود درباره » طرح کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن در کشور » نقل می‌کند که پدیده فرونشست در ایران باوجود تعدد اسناد قانونی (در بخش آب و به‌طورخاص آب‌های زیرزمینی) و اجرایی از جمله «برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح»، «طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور» و «کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی»، همچنان دارای روندی صعودی و نگران‌کننده

 است.  برداشت بی‌رویه و فراتر از ظرفیت واقعی منابع آب زیرزمینی (و حتی منابع آب سطحی) و فقدان رویکرد آمایش‌سرزمین در توسعه شهری، از دلایل بروز این بحران است. مهار این روند، کاهش و پیشگیری از تبعات ثانویه بحران، مستلزم اتخاذ اقدامات فرابخشی و اصلاح ساختارهای مدیریتی به شکلی عمیق بوده تا مسیرهای نادرست گذشته اصلاح و جبران شود. باتوجه به ابعاد این پدیده در 2 حوزه شکل‌گیری و اثرگذاری که پیامدهای آن در تخریب سازه‌ها، زیرساخت‌ها، تاسیسات و محیط کالبدی بروز می‌کند، هدف کلیدی، اصلاح رویکرد مدیریتی در هر دو حوزه و جلوگیری از تکرار ناکامی‌های پیشین است. در این مسیر، کنترل و پیشگیری از گسترش و تشدید فرونشست و نیز مقاوم‌سازی زیرساخت‌های حیاتی، به‌عنوان 2 ماموریت محوری و اجتناب‌ناپذیر به‌شمار می‌رود.

نقاط قوت و ضعف طرح

نقاط قوت و ضعف طرح پیشنهادی با هدف مهار فرونشست، ضمن تعیین متولی واحد و ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌ها تدوین شده که موفقیت آن منوط به ارائه یک قانون جامع با ضمانت‌های اجرایی قوی، انتخاب بهینه متولی، پرهیز از بروز تعارض قانونی و آسیب‌شناسی جامع قوانین و برنامه‌های موجود است. از نگاه نویسندگان این کارشناس نقاط قوت این طرح شامل تعیین متولی مشخص و واحد برای کنترل و مدیریت فرونشست، ایجاد انسجام و هماهنگی بین دستگاه‌ها و کاهش پراکندگی مسئولیت‌ها و اعمال اصلاحات در ترکیب و وظایف کارگروه‌های ملی و استانی است.

 اما در بررسی نقاط ضعف این طرح، تورم قوانین و هم‌پوشانی یا تعارض برخی مواد با اسناد و برنامه‌های ملی موجود، محدودیت تغییرات اعمال‌شده در مقایسه با نسخه قبلی و نیاز مجدد به اصلاح بخشی از مواد، خطر تمرکزگرایی و تعارض منافع در انتخاب متولی در صورت فقدان بررسی همه‌جانبه ذکر شده است. همچنین در ادامه به کمبود توجه کافی به آسیب شناسی دقیق قوانین و طرح‌های موجود و تحلیل ریشه‌های ناکارآمدی آنها و عدم‌پیش‌بینی کامل برای ضمانت اجرایی موثر قوانین و سیاست‌ها در بررسی نقاط ضعف این طرح اشاره شده است.

لزوم هماهنگی و یکپارچگی قوانین

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها باتوجه به گستردگی پهنه‌های درگیر با فرونشست و روند پیشروی این پدیده به‌سمت مراکز سکونتی و حتی کلانشهرها، ضرورت مداخله جدی و فوری سیاست‌گذاران در حوزه‌های مدیریت منابع آب، کشاورزی و برنامه‌ریزی شهری دوچندان شده است. همچنین، ملاحظات فنی و مخاطرات ناشی از فرونشست در مناطق شهری از حیث آسیب به سازه‌های محل و خطوط حمل‌ونقل و زیرساخت‌های اساسی باید به‌صورت دقیق در دستور کار نهادهای تصمیم‌گیر قرار گیرد. بر این اساس، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن موافقت با کلیات طرح پیشنهادی، ملاحظات و نکات کلیدی در راستای اصلاح و بهبود این طرح به شرح زیر است.

طرح پیشنهادی در واقع نسخه بازنگری شده لایحه ثبت شماره ۹۱۷ با همین عنوان بوده و تغییرات آن که حدود ۱۰ درصد برآورد می‌شود شامل اصلاح ترکیب اعضا و وظایف کارگروه ملی و استانی، بازبینی یا تکمیل وظایف دستگاه‌های اجرایی، حذف ماده (۱۲)، حذف یا الحاق بندها و تبصره‌ها و اصلاحات جزئی در تعاریف، واژگان و زمان‌بندی‌هاست. با این وجود، همچنان برخی بندها نیازمند بازنگری و اصلاح است. یکی دیگر از مسائل، تعدد قوانین و کارگروه‌ها در حوزه آب و فرونشست بوده که نتوانسته در این بحران به طور ملموسی علاج‌بخش باشد. هم‌پوشانی یا تعارض بین مواد طرح و اسناد موجود مشهود است. بنابراین در صورت نیاز به قانون‌گذاری جدید، باید قانونی منسجم علاوه بر این، یکپارچه با ضمانت‌های اجرایی کافی، موثر و قابلیت عملیاتی شدن تهیه و تدوین شود. این مهم ضمن جلوگیری از موازی‌کاری، تداخل یا تعارض با اسناد و برنامه‌های موجود را برطرف کرده و می‌تواند مالک عمل همه دستگاه‌های ذی‌ربط قرار گیرد. از دیدگاه کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس نقطه قوت اصلی طرح مذکور، تعیین متولی واحد برای پیشبرد اقدامات برنامه‌ریزی‌شده کنترل و کاهش فرونشست است. انتخاب این نهاد باید باتوجه به حدود وظایف، پرهیز از تمرکزگرایی، بخشی‌نگری و تعارض منافع انجام شود. در این رابطه معاون اول رئیس جمهور، وزارتخانه‌های کشور، نیرو و راه و شهرسازی از جمله گزینه‌های پیشنهادی هستند.  باتوجه به گستردگی و تعدد مواد این طرح، مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد می‌کند ساختار آن به‌صورت ماده واحده یا با تعداد محدودی ماده تنظیم شده و جزئیات اقدامات در قالب آیین نامه‌های اجرایی به‌تصویب برسد تا انعطاف‌پذیری و امکان بروزرسانی آن نیز تسهیل شود.  علاوه بر این قید شده، پیش از هرگونه اقدام تقنینی جدید، آسیب‌شناسی دقیق قوانین و طرح‌های موجود و شناسایی علل ناکارآمدی آنها الزامی است. در این راستا، بررسی گزارش عملکرد دستگاه‌های موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور طبق برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح و گزارش عملکرد جزء «۴» بند «ض» ماده (۱۴) همان قانون، باید به‌عنوان مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد.

آخرین وضعیت میدانی بحران در کشور

فرونشست زمین که زمانی به‌عنوان خطری ژئوفیزیکی و نامحسوس مطرح بود، اکنون به وضعیتی بحرانی بدل شده است که پیوندی ناگسستنی با ضعف‌های ساختاری در حکمرانی آب، رویکردهای مدیریتی و پایشی نادرست، چارچوب‌های قانونی و حقوقی ناکافی و تعارض منافع فراگیر در بخش آب کشور دارد. این پدیده، ضمن تهدید ثبات زیرساخت‌ها و امنیت آبی و غذایی، ساختارهای کلان کشور را نیز در سایر بخش‌ها تهدید می‌کند. این دو مقوله را می‌توان هم از عوامل اصلی بروز بحران و هم اصلی‌ترین موانع در مسیر علاج بخشی و حل بحران فرونشست در مناطق مختلف کشور به‌شمار آورد. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس باتوجه به موارد مطرح شده، عمده عوامل تداوم و تشدید بحران را به‌دلیل ضعف ساختار حکمرانی آبی و مسائل فروبخشی و فرابخشی، چارچوب‌های قانونی و حقوقی ناکارآمد و آسیب‌زا، ضعف‌های مدیریتی، عملکردی و مشارکتی و سازکارهای ناکارآمد نظارتی و اجرایی و ضعف در پایش‌های میدانی و ثبت داده‌ها می‌دانند. براساس برآوردهای وزارت نیرو کل ذخیره استاتیک آبخوان‌های کشور ۵۰۰ میلیارد مترمکعب و نیز ذخیره قابل‌برداشت در حدود ۴۰۰میلیارد مترمکعب تخمین زده می‌شود. این در حالی است که تاکنون حدود ۳۷.۲ درصد از کل ذخیره قابل‌برداشت آبخوان‌های کشور، یعنی ۱۴۸.۸ میلیارد مترمکعب از آن به اتمام رسیده است. هزینه بالای کاهش آب به‌حساب‌نیامده در شبکه توزیع شرب، از دیگر عواملی است که وزارت نیرو را به‌سمت تامین بیشتر آب از طریق چاه‌های جدید و توسعه برداشت از چاه‌های موجود سوق می‌دهد. باتوجه به یکی از گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درصد و میزان حجم آب به‌حساب‌نیامده در شبکه توزیع شرب استان تهران به‌ترتیب در حدود ۲۲.۲ درصد و ۳۴۱.۶ میلیون مترمکعب است که از این مقدار ۹.۹ درصد مربوط به تلفات واقعی (به صورت نشت و آسیب‌دیدگی خطوط انتقال)، ۱۰.۷ مربوط به تلفات ظاهری (عمدتا ناشی از سرقت آب و ضعف در پایش و اندازه‌گیری مصارف) و مابقی مربوط به مصارف مجاز بدون درآمد (مشترکان خاص و اقشار کم‌درآمد) است. براساس آخرین بررسی‌های موجود، هر یک درصد کاهش آب به‌حساب‌نیامده نیازمند مبلغی در حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان است که باتوجه به وضعیت هزینه ـ درآمدی شرکت‌های آب وابسته به وزارت نیرو، اقدام در این مسیر اگرچه ناممکن نیست، اما بسیار دشوار بوده و نیازمند عزم سیاسی جدی بخشی و حاکمیتی برای تحقق آن است. هدفی که تحقق آن می‌تواند از بار وارده بر منابع آب زیرزمینی در بسیاری از مناطق کشور از جمله استان و شهر تهران تا حد قابل‌توجهی کاسته و از وقوع عواقب ناگوار آن از جمله تشدید فرونشست و مرگ تدریجی آبخوان‌ها پیشگیری به‌عمل آورد. بخش مهمی از نیاز شرب شهر تهران و شهرهای وابسته، از طریق سدها و به‌صورت بین‌حوضه‌ای بوده، در حالی که استان‌های میزبان این سدها خود با رشد نامتناسب جمعیت و به‌تبع آن افزایش ناپایدار مصارف و نیاز به منابع آبی روبه‌رو هستند. براساس ارزیابی این گزارش تداوم چنین روندی می‌تواند به مناقشات آبی و تقابل شهرها و استان‌های بهره‌بردار از منابع مشترک در آینده منجر شود. موضوع مهمی که در زمره مناقشات آبی فروملی دسته‌بندی شده و نیازمند بازنگری جدی در اصول سیاست‌گذاری و شیوه فعلی مدیریت منابع آبی کشور است.

سخن پایانی

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تصویری هراسناک از وضعیت فرونشست زمین در ایران ارائه می‌دهد. با اتمام قریب به اتفاق ذخایر قابل‌برداشت آبخوان‌ها و گسترش این پدیده به مناطق شهری، آینده‌ای نامشخص در انتظار کشور است. طرح «کنترل فرونشست زمین و کاهش اثرات آن» گامی در راستای رفع این بحران خوانده می‌شود، اما نقاط ضعف آن، از جمله هم‌پوشانی قوانین و فقدان ضمانت اجرایی قوی، آن را در رویه دیگر قوانین محیط‌زیستی قرار می‌دهد.