ادغام از اول اشتباه بود

دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در اظهارنظر کارشناسی خود درباره «طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی» با بیان اینکه ادغام وزارت راه و ترابری در وزارت مسکن و شهرسازی در سال ۱۳۹۰ به اذعان قریب به اتفاق صاحب‌نظران کارشناسی نبوده است، آورده که حال با گذشت ۱۳ سال سودمندی تفکیک یا تداوم وضع موجود و یا بازساماندهی و تمرکز و یکپارچگی حوزه‌های بخشی مورد بحث صاحب نظران قرار دارد. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، گزارش این مرکز می‌افزاید موافقان این طرح بر این باورند که تفکیک حوزه‌های «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» می‌تواند به مدیریت تخصصی‌تر و تمرکز بر چالش‌های خاص هر حوزه و ارتقای عملکرد و کاهش معضلات بحرانی هر حوزه منجر شود. از سوی دیگر، مخالفان تفکیک، نگرانی‌هایی را درباره افزایش هزینه‌های اجرایی و فشار بر بودجه عمومی و تبعات احتمالی و اقتضائات زمانی جاری مطرح می‌کنند. آنها معتقدند فرآیند تفکیک خود می‌تواند زمانبر و با چالش‌های اجرایی و حتی تبعات منفی متعدد همراه باشد که بر روند جاری عملکرد در حوزه کاری تأثیر منفی خواهد گذاشت.

نقاط قوت و ضعف طرح

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص نقاط قوت این طرح به مواردی چون عدم گسترش حوزه منابع انسانی و بهره‌گیری از ظرفیت‌های جاری وزارتخانه و رعایت سیاست‌های کوچک‌سازی تشکیلات دولت و عدم تحمیل بار مالی و مدیریت امکانات و ابنیه و تجهیزات موجود، تاکید دارد.

همچنین در این گزارش در خصوص نقاط ضعف طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی، با بیان این مورد که دلایل یک فوریتی بودن طرح بیان نشده، عنوان شده است که الزام به تفکیک و تشکیل وزارتخانه‌های جدید پیش از تعیین تکلیف در خصوص شرح وظایف و مأموریت‌ها مناسب نیست. معطل ماندن دو وزارتخانه پس از تفکیک بدون مشخص بودن شرح وظایف و منتظر ماندن تا ۶ ماه برای تعیین تکلیف از طریق لایحه دولت خلاف نظام اداری صحیح بوده و لذا مغایر با بند ۱۰ اصل «۳» است. باوجود آنکه در مقدمه و دلایل توجیهی به تمرکز و یکپارچگی موضوعات مسکن و شهرسازی و مدیریت شهری پرداخته شده، لیکن در ماده واحده و تبصره‌ها این مهم که به نظر از مهم‌ترین دستاوردهای تفکیک است، مشاهده نمی‌شود.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی پیشنهاداتی نیز ارائه شده است مبنی براینکه ماده واحده طرح تفکیک وزارت راه و شهرسازی به این شرح اصلاح شود؛ ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب این قانون، با رعایت بند«د» ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۸ مهر ۱۳۸۶) با اصلاحات و الحاقات بعدی و مواد ۱۰۴ و ۱۰۵ قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳ - ۱۴۰۷)، با تفکیک اهداف، مأموریت‌ها و وظایف مربوط به بخش حمل‌ونقل از «وزارت راه و شهرسازی»، وزارت «حمل‌ونقل» تشکیل شود و این وزارتخانه به وزارت «مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری» تغییر نام می‌یابد. در ادامه توضیحات گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح شده است که با توجه به سنگینی وظایف وزارت راه و شهرسازی و دلایل یادشده در بخش ضرورت طرح در رابطه با تجربیات داخلی و خارجی، وجود وزارتخانه مجزا برای بخش حمل‌ونقل، شرط لازم برای جدی شدن پیشبرد برنامه‌ها و تکالیف پیشران و ضروری اما سنگین این حوزه - خصوصاً در قانون برنامه هفتم - ارزیابی می‌شود که نشان دهنده عزم دولت و مجلس برای بیشتر شدن توجه به این حوزه برای رفع مشکلات حمل‌ونقل و حضور موثر و جدی در عرصه راهگذرهای بین‌المللی است. همچنین با تصویب قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، قانون برنامه پنجساله ششم توسعه ساقط شده و قابلیت استناد ندارد. ضمن آنکه سنجه‌های کمی عملکردی نظام اداری در ماده ۱۰۴ و بند «الف» ماده ۱۰۵ کاملتر از بند «الف» ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه است.

در ادامه این گزارش آمده است که مناسب است که اهداف، وظایف و اختیارات وزارتخانه‌های جدید مورد تأکید قرار گیرد. همچنین از مهم‌ترین موانع در مدیریت دولت دربخش حمل‌ونقل، جزیره‌ای عمل کردن زیربخش‌های جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی در ایفای وظایف سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری است. از این رو یکی از موضوعات ضروری که در فرآیند اصلاح ساختار وزارتخانه حمل‌ونقل باید مورد توجه قرار گیرد، انتقال این وظایف از شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی و یکپارچه و متمرکز ساختن آن در ستاد وزارت راه و شهرسازی است. این اقدام، در راستای اجرای تکالیف قانونی کوچک‌سازی تشکیلات دولتی بخش حمل‌ونقل نیز محسوب می‌شود. ضمن آنکه تصریح بر تامین بار مالی اجرای این قانون از طریق کاهش ساختار تشکیلاتی وزارتخانه‌های جدید و موسسات، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آنها برای عدم مغایرت این قانون با اصل ۷۵ قانون اساسی لازم است.

بازگشت به ساختار پیشین منطقی نیست

براساس این گزارش با توجه به گذشت ۱۳ سال از زمان ادغام، پیش‌بینی می‌شود بازگشت به ساختار پیشین که خود به دهه‌ها قبل باز می‌گردد انطباقی با شرایط روز و چشم‌انداز تحولات و تغییرات بین‌المللی ندارد، منطقی و موثر نباشد. لذا انتظار می‌رود با یک بازسازماندهی، تمرکز و یکپارچه‌سازی در حوزه‌های مدیریتی، مزایای مضاعفی در بهره‌وری و تمرکز مدیریت و فرماندهی بخشی ایجاد تا با وجود تبعات ذاتی کوتاه‌مدت، تغییرات ساختاری در محیط اداری و منابع انسانی در هنگام فرآیند تفکیک جبران شود.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص منطق و رویکرد به موضوع تفکیک اشاره دارد که اگرچه ادغام صورت گرفته به نظر کارشناسی نبوده، به نظر می‌رسد پس از گذشت سیزده سال، بازگشت به ساختار قبلی تصمیم‌گیری در این حوزه‌ها امری منطقی و مؤثر نباشد و به جای آن، نیاز به بازساماندهی و بازنگری اساسی در تقسیم وظایف و تکالیف در هر دو حوزه مسکن و شهرسازی و حمل‌ونقل احساس می‌شود.

پیشنهاد می‌شود که فرآیند تفکیک تنها در صورتی اجرایی شود که در چارچوب یک بازسازماندهی اساسی در دستگاه‌های اجرایی، تمرکز و فرماندهی واحد در هر دو حیطه ایجاد و با رویکرد چابک‌سازی، در قالب یک برنامه زمان‌بندی دقیق انجام شود. ضمن آنکه تفکیک وزارت راه و شهرسازی به‌طور قطع فرآیندی زمان و هزینه بر است؛ تجربه نشان داده که در دهه‌های اخیر، ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها عمدتاً به شکل ظاهری و صرفاً در سطح مدیریت‌های کلان و مقام وزارت صورت گرفته و تحولی بنیادین در ساختار و عملکرد این وزارتخانه‌ها به دنبال نداشته است.

بنابراین، تفکیک این وزارتخانه‌ها باید با توجه به سیاست‌های کلی اصلاح نظام اداری، چابک‌سازی و کوچک‌سازی در معاونت‌ها و مدیریت‌های هر دو حوزه، به‌طور هدفمند صورت گیرد. بدین‌سان، مجموعه معاونت‌های وزارتخانه‌های جدید نباید از مجموع معاونت‌های فعلی فراتر رود و در عین حال، باید در نظر گرفته شود که هر معاونت جدید با تجمیع حوزه‌های مرتبط در وزارت کشور و سازمان برنامه و بودجه هماهنگ و هم‌راستا باشد و همزمان بهترین زمان برای تحقق اهداف و سیاست‌های کلی و قوانین از جمله ماده ۱۰۴ برنامه هفتم پیشرفت در چابک‌سازی دولت است تا هم معاونت و مدیریت‌ها و شرکت‌ها و سازمان‌های داخلی ادغام شوند و هم حیطه‌های فعالیتی مرتبط در سایر دستگاه‌ها به ساختار جدید دو وزارت ملحق و مکمل و هم‌افزا شوند.

سخن پایانی

مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید دارد که در تشکیل وزارت جدید مسکن، شهرسازی و مدیریت شهری و وزارت جدید حمل‌ونقل باید توجه داشت که اجرای هرگونه تصمیم در این زمینه باید با هدف کاهش هزینه‌های مالی و بهبود تخصیص منابع بر اساس یک برنامه و راهبرد مشخص صورت گیرد. علاوه بر این، باید برنامه‌ریزی دقیقی برای به حداقل رساندن هزینه‌های زمانی ناشی از تغییرات ساختاری، استقرار نیروهای جدید، جلسات هماهنگی بین معاونان و مسئولان حوزه‌ها و سایر امور مورد نیاز انجام گیرد.

همچنین تشریح دقیق شرح خدمات و وظایف هر حوزه برای جلوگیری از اجتناب برخی از دستگاه‌ها از مسئولیت‌های خود و افزایش هم‌افزایی در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ها امری ضروری است. در نهایت باید از بازگشت به فرآیندهای اداری اضافی و اصلاح ساختارهای ناکارآمد که منجر به افزایش بروکراسی، سرگردانی پروژه‌ها و در نهایت بزرگ شدن دولت می‌شود، جلوگیری شود.