طرحی نو در بودجه‌ریزی دراندازیم
بودجه‌ریزی به‌عنوان یکی از ارکان کلیدی مدیریت مالی دولت، نقش بسزایی در توسعه صنعتی و اقتصادی کشور ایفا می‌کند.
این فرآیند نه‌تنها به تخصیص منابع مالی به بخش‌های گوناگون اقتصادی کمک می‌کند، بلکه می‌تواند به‌عنوان ابزاری برای تحقق اهداف توسعه پایدار و ارتقا سطح زندگی شهروندان عمل کند. یکی از مهم‌ترین ابعاد بودجه‌ریزی در توسعه صنعتی، تخصیص منابع به بخش‌های کلیدی مانند صنعت، کشاورزی و خدمات است. در ایران، با توجه به ساختار اقتصادی و وابستگی به نفت، نیاز به تنوع‌بخشی به منابع درآمدی و تقویت بخش‌های غیرنفتی بیش‌ازپیش احساس می‌شود. بودجه‌ریزی می‌تواند با ایجاد اولویت‌های مشخص برای سرمایه‌گذاری در صنایع نوپا و فناوری‌های پیشرفته، زمینه‌ساز تحول در این بخش‌ها باشد؛ ازاین‌رو نقش بسیار مهمی در کلان اقتصاد و صنعت کشور دارد. به بهانه ابلاغ بخشنامه تهیه و تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۴ با امیرحسن کاکایی، کارشناس حوزه صنعت درباره جایگاه بودجه‌ریزی در توسعه صنعتی- اقتصادی به گفت‌وگو نشسته که در ادامه می‌خوانید.
ارزیابی شما از روند تعیین بودجه برای بخش صنعت کشور چیست؟
مکانیسم بودجه‌ریزی در ایران اشکالات فراوانی دارد که این اشکالات ساختاری، کل اقتصاد را تحت‌تاثیر قرار داده و ازآنجاکه این اشتباهات هر سال تکرار می‌شود، بیماری‌های اقتصادی کشور هم به‌شدت مزمن و فراگیر شده است. در وضعیت اسفناکی گیرکرده‌ایم که روز به‌روز هزینه‌های کشور بالا می‌رود و درآمدهایش در جا می‌زند و کیک اقتصاد کشور به‌تدریج در حال کوچک شدن. تا چند سال پیش به لحاظ صنعتی، روی یک‌سری زیرساخت‌ها و مزیت‌های واقعی همچون انرژی ارزان، برق فراوان و نیروی انسانی ماهر حساب می‌کردیم، اما در حال حاضر حتی روی آن بسترها هم نمی‌توانیم مانور دهیم و به جای خطرناکی رسیده‌ایم. قبلا فقط مشکلات ما در صنعت عمدتا در صنعت قابل‌حل بود، اما الان عمده مشکلات ما خارج از صنعت است و صنایع ما شکوفا نشده در حال مرگ است. در این میان در دهه اخیر با تحولات فناوری و صنعتی عظیم و بنیان‌شکنی در جهان مواجه شده‌ایم که تمام پارادایم‌ها را تغییر می‌دهند و ما با توجه به مشکلاتی که داریم، خود را به خواب زده‌ایم. صنعت خودرو و زنجیره تامین و خدمات آن، یکی از نمونه‌های بارز است و احتمالا تا انتهای 2030 در این صنعت دیگر هیچ جایگاه موثری در دنیا و حتی ایران نخواهیم داشت. حالا هم با سرعت زیادی در حال تحویل دادن بازارها و صنایع، به خصوص صنعت خودرو، به چینی‌ها هستیم.
چقدر سازکار بودجه‌ریزی درکشور را منطبق بر واقعیت‌ها می‌دانید؟
اصولا بودجه‌ریزی کشور در حال حاضر تبدیل به یک رویاپردازی و البته مدیریت هزینه‌های جاری شده و سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی در آن عملا در حال محو شدن است. به‌عنوان مثال در صنعت فولاد که چند سال اخیر سود فراوانی کسب کرده، عملا هیچ جهشی متناسب با فناوری روز مشاهده نمی‌کنیم. همه فقط به فکر این هستند که کارگران فلان کارخانه سر کار می‌روند یا خیر و چگونه به هیات مدیره‌ها پاداش بدهند. توسعه لقلقه زبان سیاسیون است و در عمل روح سیاست‌گذاری‌ها ضدتوسعه و مصرف‌گرا. حتی آنجاکه صحبت از توسعه می‌شود، بهانه‌ای است برای رانت‌خواری و توسعه محلی فلان وکلای مجلس یا مدیران دولتی. البته خیلی‌ها با نیت خوب دنبال توسعه هستند، اما واقعیت این است که نظام بودجه‌ریزی و سیاست‌گذاری کشور به‌گونه‌ای بیمار شده که حتی افراد خوب و وارد هم راه به جای نمی‌برند.
لطفا در این مورد کمی توضیح دهید. یعنی سیستم فاسد است؟
اولا باید فساد را تعریف کرد. فساد لزوما رشوه‌گیری یا اختلاس نیست. برنامه‌ریزی که باعث هدررفت منابع یا حیف‌ومیل ثروت ملی شود، عین فساد است. وقتی ما دریاچه ارومیه را خشک می‌کنیم و به‌جایش درخت سیب می‌کاریم، ولی هم‌زمان برای انبارش، تبدیل و صادرات آن فکر نمی‌کنیم و نهایتا زحمت کشاورزان هم به ثمن بخس فروخته می‌شود یا روی زمین می‌گندد، عملا فساد رخ داده است. حتی شاید در این فساد هیچ شخصی سود نبرد و همه زیان کنند، اما در نهایتا فساد رخ داده است. ازاین‌دست مثال‌ها بسیار است؛ به‌خصوص در صنعت خودرو.
تعیین بودجه چگونه بر فعالیت‌های تولیدی و صنعتی تاثیر می‌گذارد؟
ماجرا خیلی پیچیده است، اما یک مثال ساده بزنم. در چند سال گذشته دولت‌ها و مجلس‌ها، به‌ظاهر قوانین خوبی برای توسعه شرکت‌ها و کارهای دانش‌بنیان تصویب کرده‌اند و بودجه زیادی در سال‌های اخیر به این موضوعات تخصیص داده شده است. ضمن اینکه بخشی از درآمد بودجه‌ای ناشی از مالیات مرتبط، در عمل از بخش درآمدی بودجه حذف شده است. بسیار عالی و زیبا و به‌ظاهر پیشرو. اما با این‌همه فخرفروشی درباره کارهای دانش‌بنیان، چه چیزی را در صنعت خودرو مشاهده کرده‌ایم؟ چرا ما خروجی جدی در صنعت فولاد، مس یا پتروشیمی نمی‌بینیم؟ چرا امروز با آن همه پیشرو بودن در صنایع دارویی، بسیاری از داروها کمیاب هستند؟ چرا کارآیی نظام بهداشتی و درمانی ما که زمانی زبانزد بود، به‌طور معنی‌داری، پایین آمده است؟ اصلا از آن هم کنار می‌گذریم. همین چند روز پیش دادستانی ظاهرا حکمی در رابطه با آموزش اجباری افراد زیر 18 سال ابلاغ کرد. چرا؟ چون ظاهرا چند میلیون دانش‌آموز از تحصیلات پایه جا مانده‌اند. یادم نمی‌رود نهضت سوادآموزی و جشن با سواد شدن 98 درصد مردم ایران را. ظاهرا با این دست فرمان که پیش می‌رویم، به‌زودی باید دوباره نهضت سوادآموزی راه بیندازیم. این فاجعه است. یا از آن بدتر. برویم ببینیم اوضاع کنکور و ورودی دانشگاه‌ها چطور است؟ ما که این‌همه خرج آموزش پایه و عالی می‌کنیم و در بودجه‌ها چیزی کم نمی‌گذاریم. چه می‌شود که رشته‌های مهندسی این‌قدر مورد بی‌مهری نخبگان قرار می‌گیرد؟ آیا می‌دانید تعداد دانشگاه‌های ما بیشتر از چین و 1.6 برابر هند با آن جمعیتشان (هرکدام یک‌پنجم جمعیت دنیا را دارند، یعنی بیش از 16 برابر جمعیت ایران) است. این از نظر شما چیزی جز هدر دادن مستقیم منابع ارزشمند کشور است؟ کسانی که این ساختار معیوب را به وجود آورده‌اند و آن را با بودجه‌ریزی خود طی سال‌ها تقویت کرده‌اند، آیا مفسده نکرده‌اند؟ حالا هرقدر هم که با نیت خیر بوده باشد، آنها در عمل فساد کرده‌اند. بحث در اینجا بحث شخصی نیست، بلکه یک بحث فلسفی و بنیادی بین مسیر توسعه و افول یک کشور است. فلسفه بنیادین سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی کشور دارای اشکال اساسی است.
اگر امکان دارد درباره این مشکل بنیادین، توضیح بیشتری بدهید. دولت چگونه می‌تواند در سازکار بودجه از صنعت حمایت کند؟
بزرگ‌ترین مشکل فلسفی ما در توسعه، سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی، مربوط به تفکرات و طراحی‌های ساختاری قوانین ما در حدود ۶۰ تا ۷۰ سال پیش است. البته برخی تاریخ‌نگاران اقتصادی این مشکل را حتی به چند صدسال پیش و نگاه حاکمان به کشورداری در ایران می‌دانند. اگر دقت کنید در ایران برعکس جوامع پیشرفته، هزینه خرید کالا گران و هزینه بهره‌برداری آن ارزان است. مثال آن در قیمت خودرو و هزینه بنزین و بیمه و عوارض عبور از جاده‌ها مشاهده می‌شود. خودبه‌خود وقتی دولت روی سوخت یارانه سنگین می‌دهد، برای این جمعیت و گستره بزرگ جغرافیایی در کنار فروش نفت باید از جایی درآمد کسب کند و آن هم مالیات و انواع عوارض از تولید است. البته مشکل اساسی این می‌شود که تولید ما گران و کم‌کیفیت از آب در می‌آید و مواد و حامل‌های انرژی مانند بنزین، ارزان. البته بنزین به‌راحتی قاچاق می‌شود و بلای جان کشور شده است و برعکس، خودرو تولیدی باکیفیت و رقابت‌پذیر نیست، پس صادر نمی‌شود. چیزی که قرار است برای ما درآمد ارزی ایجاد کند، مصرف‌کننده ارز می‌شود. صنعتی مانند فولاد یا نفت که باید در فرآیند تولید مزیت جدی رقابتی شود، کالای صادراتی می‌شود. مشکل از همین‌جا آغاز می‌شود. در چنین شرایطی دولت مجبور می‌شود برای حمایت از تولید که یکی از مهم‌ترین منابع درآمدی و بازتوزیع ثروت است، تمام‌قد پشت تولید داخلی بایستد. این نگاه راهبردی خودبه‌خود مجموعه‌ای از سیاست‌گذاری‌ها و بودجه‌ریزی‌های غلط را به‌دنبال دارد که نتیجه‌اش می‌شود کاهش بهره‌وری و رقابت‌پذیری محصولات نهایی و نهایتا کاهش رقابت‌پذیری اقتصاد کشور. این وضعیت حتی تا جایی پیش می‌رود که در مورد خود تولیدات مانند سنگ و گندله آهن و نفت، بهره‌وری استخراج پایین می‌آید و رقابت‌پذیری به‌تدریج کم می‌شود و حتی می‌تواند کار تا جایی پیش برود که دنیا ما را ندید بگیرد (فاجعه‌ای که در این دهه رخ داد و ما تقریبا از گلوگاه مهم جهانی به یک حاشیه‌نشین تبدیل شده‌ایم). بیشتر از این توضیح بدهم، به‌شدت گیج‌کننده می‌شود. اما موضوع به همین لایه راهبردی کلان ختم نمی‌شود. ازآنجاکه این فلسفه غلط است، با خود مشکلات متعددی را به همراه می‌آورد که حل آنها نیز خود مشکل‌ساز می‌شود. به‌عنوان مثال، مسئله اشتغال با چالش روبه‌رو می‌شود. برای حل مسئله اشتغال، به‌عنوان مثال، ایجاد کارخانجات یا پروژه‌های غیراقتصادی می‌شود یک راه‌حل که دائما تکرار می‌شود. نمونه آن را در احداث برخی کارخانجات خودروسازی، پتروشیمی، ماشین‌سازی، فولادسازی و... مشاهده می‌کنیم. البته خود این راه‌حل مسائل جدید به وجود می‌آورد. ازآنجاکه این پروژه‌ها عمدتا اقتصادی نیستند، پا برجا ماندن آنها نیاز به بودجه دارد. بودجه از کجا می‌آید، وقتی محصول رقابت‌پذیر نیست؟ با مصرف مصنوعی دولتی. دولت از کجا پول می‌آورد؟ خودبه‌خود مجبور می‌شود پول چاپ کند. چگونه این مجوز را پیدا می‌کند؟ سالانه در بودجه‌ها، این مجوزها را از مجلس می‌گیرد. جالب است خود مجلسی‌ها هم بعضا چیزهایی اضافه می‌کنند (مانند چند سال پیش که بودجه پیشنهادی دولت، در مجلس حدود دوبرابر شد و کسری بودجه خیلی بیشتر). نتیجه می‌شود ایجاد تورم. تورم خودش می‌شود بلای جان یک ملت. اما این فقط یک روی سکه است. بسیاری از این پروژه‌ها، نه‌تنها از نظر اقتصادی زیانده هستند، بلکه از نظر زیست‌محیطی هم بسیار مخربند. مثال‌های آن متعدد است. ایجاد فولادسازی وسط کویر یا راه‌اندازی خودروسازی کنار دریای خزر یا ایجاد پتروشیمی در یک محیط دور از مسیر بازارهای بین‌المللی و پشت کوه‌های زاگرس، چیزهایی است که می‌توان نمونه‌های آن را در جای‌جای کشور مشاهده کرد.
نتیجه این سیاست‌گذاری می‌شود نابودی منابع آب و هوایی کشور. البته بازهم موضوع به اینجا ختم نمی‌شود. وقتی یک کارخانه دور از محل مناسب طراحی و ساخته می‌شود، خودبه‌خود یک مسیر اضافه برای حمل‌ونقل تعریف می‌شود که تا سال‌های مدید، تا وقتی آن کارخانه کار می‌کند، تولید آلودگی می‌کند و مصرف سوخت را بدون افزایش بهره‌وری (بلکه برعکس با کاهش بهره‌وری و حتی کیفیت) بالا می‌برد. اما دولت چگونه جبران می‌کند؟ دوباره از همان منابع به‌ظاهر ارزان (آب، بنزین، برق، گاز و...) برای جبران این اشتباه استفاده می‌کند. این حلقه‌ای باطل است که مانند سیاه‌چاله‌های فضایی کل منابع ما را به‌تدریج می‌بلعد و صنعت و اقتصاد ما را له و کم‌کم از صحنه بین‌المللی حذف می‌کند. البته کارهای خوب هم کم نیست. اما ازآنجاکه این حلقه منفی، سرعتش از کارهای خوب بیشتر است، در تراز کلی، اقتصاد دائما زیان می‌کند. پس این چاه به سمت پایین می‌رود و نه بالا. هرچند که در ظاهر با پیشرفت‌هایی روبه‌رو شود.
کسری بودجه و عدم‌تخصیص اعتبارات چقدر بر تولید و صنعت تاثیر دارد؟ به‌هرحال کسری بودجه فعلا حل نمی‌شود، در این شرایط با چه راهکارهایی می‌توان از طریق بودجه به صنعت کمک کرد؟
وقتی بودجه‌ریزی بر مبنای کسری غیراقتصادی طراحی و براساس نگاه‌های سیاسی تعیین می‌شود، بودجه تورمی و رانتی است، که نه‌تنها خودش زیانبار است، بلکه به علت ایجاد توهمات در مسئولان و راه‌اندازی پروژه‌های بی‌پشتوانه، ضربات بزرگ‌تری به صنعت و اقتصاد وارد می‌کند. نمونه‌اش همین ده‌ها هزار پروژه نیمه‌تمام استانی در کشور است. حال جدای از اینکه خود آن پروژه‌ها ایجاد زیان می‌کنند، در زنجیره ارزش صنعتی و اقتصادی هم اختلال ایجاد می‌شود. به‌عنوان مثال در صنعت خودرو، یک قطعه‌ساز ادعا می‌کند برای قطعه‌ای سرمایه‌گذاری انجام داده و در نهایت واردات آن قطعه ممنوع می‌شود. درحالی‌که آن خط تولید، نه ظرفیت کافی دارد، نه کیفیت لازم. این‌گونه محصول نهایی که خودرو است، هم با مشکل کیفیت روبه‌رو می‌شود و هم با مشکل کاهش تیراژ و حتی افزایش هزینه تمام‌شده و قیمت مصرف‌کننده.
صنعت و اقتصاد ما در شرایط بسیار خطرناکی قرار دارد که اگر از خواب بیدار نشویم، امکان دارد این سیاه‌چاله اقتصادی کلا ماهیت ما را در خود ببلعد و تمدنی را از بین ببرد. لذا ما واقعا احتیاج به یک جراحی اقتصادی داریم و یکی از جراحی‌های مهم در بخش بودجه‌ریزی است. اولین گام‌ها هم با واقع‌گرایی و تغییر فلسفه و راهبردهای کلان شروع می‌شود. تا وقتی روی منابع موهومی حساب باز می‌کنیم، بودجه‌ریزی بر مبنای ادعا است، نه مستندات مبتنی بر واقعیت اجرایی، بودجه‌ریزی برمبنای مصرف منابع خدادادی و مسابقه در مصرف هر چه بیشتر این منابع است و همه از سیاست‌گذاران و طراحان تا تاییدکنندگان بودجه به فکر تولید ارزش واقعی در سطح جهانی نیستند، خودبه‌خود صنعت به‌طور واقعی و رقابت‌پذیر توسعه نمی‌یابد. همچنین در بودجه‌ریزی و اجرای آن، در عمل پایبندی بسیار کمی به‌کل سیاست‌های کلان نظام و حتی خود برنامه‌وبودجه داریم. ما در بودجه‌ریزی حتی به برنامه‌های پنج‌ساله که خود دولتی‌ها و مجلسی‌ها تدوین و مصوب کرده‌اند، کمترین توجه را می‌کنیم.
لذا اگر بخواهم پاسخ این سوال به‌ظاهر ساده شما که بسیار هم پیچیده است، در کلامی کوتاه بدهم، باید بگویم که کار را باید به کاردان سپرد؛ اقتصاد را به اقتصاددان و سیاست را به سیاستمدار. سیاستمداران باید باور کنند اگر همچنان به تخریب مبانی اقتصاد ادامه دهند، آنها هم نمی‌توانند موفق باشند. آنها باید مانند عمده سیاستمداران کشورهای پیشرفته باور کنند که در قرن بیست‌ویکم اقتصاد یک کشور بر سیاست آن کشور اولویت دارد و سیاست در خدمت اقتصاد و رفاه تمام مردم حال و آینده آن کشور است و نه برعکس. ما نیازمند انداختن طرحی نو در سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی هستیم.
البته یک نکته جنبی، ولی بسیار مهم هم اصلاح بودجه خود وزارتخانه است برای حقوق و مزایا. تاکید می‌شود که ساختار فعلی وزارتخانه نیازمند تحول است و خود تحول نیازمند انسان‌های فرهیخته و توانمند که به‌طور متمرکز مدتی را صرف این تحول کنند. همچنین اجرای این تحول باید توسط افراد انجام شود. توانمندسازی افراد موجود و جذب افراد توانمند جدید نیز نیاز به بودجه مناسبی دارد که وزارتخانه از این وضعیت اسفناک بیرون بیاید. البته وزرای قبلی هم تلاش کردند، اما این موضوع نیازمند یک حرکت در سطح دولت و مجلس و همدلی در این راستاست که متاسفانه خودم بهتر از هرکسی می‌دانم که حل این مسئله به‌ظاهر کوچک، کار بسیار پیچیده و ملی است که حل آن از حل مسائل صنعت هم پیچیده‌تر است. اینجاست که دوباره یاد جمله آقای دکتر محمد فاضلی می‌افتم: «ما با همایند بحران‌ها روبه‌رو هستیم و متاسفانه با کوهی از مسائل حل‌نشده.»
