در کشورهای با سهم مخاطره بالا، مجموعه پیشگیری و مدیریت بحران زیرنظر عالی‌ترین مقام اجرایی قرار دارند. نکته مهم در سیاست‌گذاری کلان، تقدم پیشگیری از بحران بر اقدام‌های پسینی است؛ به‌گونه‌ای که در مطالعات گوناگون، هزینه پیشگیری نسبت به هزینه امداد و بازسازی بین ۱.۷ تا ۱.۹ برآورد شده است. به‌گزارش صمت و به‌نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس، سوانح طبیعی به‌دلیل ماهیت ناگهانی‌شان، قادر هستند نظم اجتماعی جوامع را نسبت به اثرات عوامل غیرطبیعی مانند جنگ، با آسیب‌های جدی‌تری مواجه سازند. از مخاطرات پیش‌رو در ایران، زلزله است که بخش عمده سکونتگاه‌های کشور و ۸۰ درصد کلانشهرها در معرض مخاطره آن قرار دارند. پایتخت تا امروز ۸ بار در معرض زلزله‌هایی با بزرگی بیش از ۷ ریشتر بوده است؛ طبق نظر کارشناسان جهانی به‌طورمتوسط هر ۱۵۰سال، شهری مانند تهران در خطر وقوع زلزله است و اکنون ۱۷۵سال از آخرین زلزله این شهر می‌گذرد. براساس آخرین نوشته‌ها و گفته‌های متخصصان، احتمال وقوع زلزله مهیب دیگری در تهران دور از انتظار نیست.

قوانین مدیریت بحران، جامع و شفاف نیست

درحال‌حاضر، در ایران قوانین مربوط به مدیریت بحران، جامع و شفاف نیست و سردرگمی قانونی به‌شکل ناهماهنگی بین سازمان‌ها یا موازی بودن برخی وظایف به‌چشم می‌خورد، تغییرات پی‌درپی قوانین و نظام مدیریت بحران از طرفی، موید حساسیت موضوع بحران و از طرف دیگر، نشان‌دهنده نبودتمرکز و نبودراهبرد منسجم در زمینه مدیریت بحران است؛ در صورتی که، برای اتخاذ روش‌های جامع و مشارکتی فقط تعیین حقوق و وظایف کافی نیست، بلکه شناخت مسئولیت و وجود پشتوانه است. باتوجه به اهمیت موضوع، مسئله تدوین سیاست‌های کلی پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه در سال ۱۳۸۴ توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام موردتصویب قرار گرفت. در سال ۸۵، وزارت کشور به‌منظور هماهنگی بیشتر کلیه دستگاه‌های اجرایی در زمینه مدیریت بحران و اصلاح ساختار مدیریت، سوانح پیشنهادی را در زمینه تشکیل سازمان مدیریت بحران به هیات‌دولت ارائه کرد. هرچند قانون مدیریت جامع بحران به‌عنوان یکی از قوانین مناسب شناخته می‌شود و در مقایسه با سایر اسناد مصوب پیشین، از جامعیت بیشتری برخوردار است و بسیاری از موارد مهم در مدیریت ریسک و بحران در آن موردتوجه قرار داده شده، اما موضوع‌هایی در آن طرح شده که اجرای آن را با مشکل مواجه کرده است.

ایران، کشوری پرمخاطره

براساس آمار و مستندات بین‌المللی، ایران از نظر احتمال وقوع مخاطرات طبیعی و انسانی یکی از ۱۰ کشور حادثه‌خیز جهان محسوب می‌شود. درحال‌حاضر بیش از نیمی از مساحت کشور در معرض خطر سیل و بالای ۷۰ درصد مساحت آن، در معرض وقوع زلزله قرار دارد. اقدامات پیشگیرانه باعث توان بیشتر یک کشور در مقابل آسیب و مقابله با آسیب‌پذیری است. کشوری چون ژاپن که از نظر مخاطره بیرونی چون زلزله، نمره ۸ از ۱۰ را گرفته، اما به‌دلیل اقدامات اساسی پیشگیرانه، آسیب‌پذیری خود را به ۲ از ۱۰ رسانده است. ایران در مقایسه با ژاپن در مقابل مخاطره زلزله، نمره ۶ از ۱۰ می‌گیرد، اما آسیب‌پذیری آن ۸ از ۱۰ محاسبه شده است. بنابراین، علت ریسک زلزله بالا در ایران نه‌فقط به‌دلیل بزرگی یا تعداد زلزله، بلکه ناشی از آسیب‌پذیری بالا در کشور نیز هست. امروزه احتمال کاهش وقوع زلزله ممکن نیست، اما جلوگیری از احتمال وقوع سیل، آلودگی هوا، آتش‌سوزی و تخریب محیط‌زیست امکان‌پذیر است. بنا بر گزارش‌های سازمان مدیریت بحران کشور، به‌طورمیانگین در یک دهه گذشته سالانه ۱۲هزار و۷۵۹ زلزله در کشور به‌وقوع پیوسته است. بیشترین تعداد زلزله در ۹ماهه نخست سال ۱۴۰۱ در استان کرمان با ۵۵۷ مورد و پس از آن در استان‌های خراسان‌رضوی و هرمزگان ثبت شده؛ همچنین، ۴هزار و۵۰۰ سیلاب در یک دهه گذشته به‌ثبت رسیده که سیل مرداد ۱۴۰۱ کمابیش۲۶ استان، ۱۸۰ شهر، ۲۰۱ شهرستان و هزار و ۸۰۹روستا را تحت‌تاثیر قرار داده است. سیلاب از پدیده‌های مخرب طبیعی است که هر ساله در جهان و از جمله در ایران خسارت‌هایی را به‌دنبال دارد. شاید تا چندی پیش به‌نظر می‌رسید که مشکلات آب‌وهوایی، مشکل نسل‌های آینده است، اما بروز سیلاب و خشکسالی در مناطق مختلف زمین نشان داده که از امروز با عواقب ناشی از این تغییرات مواجهیم.

برنامه هفتم، خالی از هر آینده‌نگری

در متن لایحه برنامه هفتم توسعه، مواد چندانی در زمینه موضوع آب‌وهوا، مخاطرات و ریسک بالای سوانح در آن مشاهده نمی‌شود. هرچند پیشگیری، بهترین شکل مدیریت بحران است، اما برنامه‌ریزی و آماده‌سازی برای حوادث ناشناخته به‌طورذاتی دشوار است. بنابراین، اگر موادی درباره ارتقا، تاب‌آوری و کاهش آسیب‌پذیری در حوادث ناشی از مخاطرات در برنامه هفتم در نظر گرفته نشود، در ۵ سال برنامه به احتمال زیادی باید منتظر حداقل یک سانحه بزرگ طبیعی با دامنه خسارت وسیع و هزینه مالی گسترده بود. لایحه حتی برای زمان بروز بحران نیز پیشنهاد مناسبی ندارد و بی‌توجهی به تقویت و بروزرسانی امکانات و تجهیزات مورداستفاده در زمان شکل‌گیری بحران مشهود است.

مدیریت بحران ابعاد مختلفی دارد، دستگاه‌ها و نهادهای مختلفی در مراحل گوناگون مدیریت بحران مشارکت دارند، تنظیم این روابط و ایجاد هماهنگی شاید مهم‌ترین نقش را داشته باشد و همین مسئله در بررسی ۷ دوره زمانی از ابتدای انقلاب تا پایان برنامه ششم است که می‌تواند به‌عنوان نقطه ضعف اصلی سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها مطرح باشد. در برنامه‌های توسعه حوزه امدادی همواره به سوی سیاست‌های رفاه و تامین اجتماعی سوق داده می‌شود. در برنامه چهارم که یک سال پس از تصویب «قانون ساختار جامع رفاه و تامین‌اجتماعی» نوشته شده است، حوزه امدادی به‌عنوان حوزه سوم نظام تامین‌اجتماعی در نظر گرفته می‌شود. ادامه فعالیت نهادهای موازی چون ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه در وزارت کشور و در نهایت، وجود قوانینی نظیر طرح جامع امداد و نجات از جمله مهم‌ترین دلایل عدم‌توفیق رویکرد برنامه چهارم در راستای انتقال حوزه امداد در ساختار تامین‌اجتماعی است. به‌دنبال پرکردن خلأ نبود نهاد انتظام‌بخش برای مدیریت بحران در زمان اجرای برنامه ششم، «قانون مدیریت بحران کشور» تدوین می‌شود و به‌تصویب می‌رسد و اسناد و قوانین نوشته‌شده پس از آن، دچار پیچیدگی بیشتر هم شده است. به‌دلیل تدوین قانون برنامه ششم توسعه چند سال پیش از تصویب این قانون، نقش این نهادهای جدید در برنامه مذکور دیده نشده است. تشکیل شورای‌عالی مدیریت بحران کشور در این دوره، در واقع کامل‌ترین شکل مدیریت بحران با حضور نهادهای مرتبط است.

بی‌توجهی به قوانین در دوره اجرای برنامه ششم

بررسی وضع موجود نشان می‌دهد که پس از برنامه ششم، حتی توجه حداقل اجرایی نیز به موارد مصوب در متن قانون برنامه ششم توسعه و مصوبات شورای‌عالی معماری و شهرسازی نشده و موارد ذکرشده، محقق نشده‌اند. در حالی که زلزله نسبتا بزرگ سر پل ذهاب، پس از برنامه پنجم توسعه و در میانه برنامه ششم اتفاق افتاد. در صورت اجرای کامل موارد مرتبط، می‌توانست بخشی از خسارت‌ها کاهش یابد. نکته قابل‌تامل در بررسی لایحه برنامه هفتم، اشاره نکردن به کلمات کلیدی چون زلزله یا فرونشست است که حتی در موادی به کلماتی چون مخاطره اشاره شده است، ماده مرتبط با موضوع پیشگیری و مدیریت بحران در آن وجود ندارد. تحلیل واژگان مرتبط با این حوزه نشان می‌دهد که موضوع مخاطرات و مدیریت بحران، زلزله، سیل و فرونشست در لایحه جایگاهی ندارد، در حالی ‌که این مهم از جمله کلان‌تهدیدهای پیش‌روی توسعه و پیشرفت ملی در عرصه پرمخاطره سرزمینی است. می‌توان چنین عنوان کرد که در لایحه برنامه هفتم، رویکرد مشخصی با رخدادها و مخاطرات بزرگ با دامنه خسارت مالی گسترده و جانی دیده نشده است. به‌طورمثال، پدیده فرونشست یکی از مواردی است که به‌تازگی ماهیت حاد آن در کشور پذیرفته شده و بسیاری از دشت‌ها و حتی سکونتگاه‌ها و بخش زیادی از اراضی کشاورزی، صنعتی، حمل‌ونقل و زیرساخت‌ها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد و در حوزه قوانین و برنامه‌های موجود نیز کمتر به آن پرداخته شده، جا داشت تا ردپایی اثرگذار در این لایحه داشته باشد. تنها در یک ماده برنامه هفتم به بحث بحران و مخاطرات طبیعی پرداخته شده که همراه با اظهارنظر کارشناسی و پیشنهاد اصلاحی گروه عمرانی و شهرسازی مرکز پژوهش‌های مجلس مواجه شده است.

حتی نام زلزله یا ریسک در لایحه وجود ندارد

نکته قابل‌توجه آن است که در لایحه برنامه هفتم توسعه به زلزله، بحران، سانحه و ریسک اشاره نشده است. بنابراین، پیشنهاد اصلی این است که در متن لایحه تغییرات مهمی انجام بگیرد. در موضوع‌های کلیدی پیش‌نویس لایحه برنامه هفتم به‌نظر می‌رسد که به مسئله «ایمنی در برابر زلزله و سوانح طبیعی» توجه نشده و به‌عنوان موضوع کلیدی فهم نشده است. بررسی وضع موجود نشان می‌دهد که حتی توجه حداقل اجرایی نیز به موارد مصوب در برنامه ششم صورت نگرفته که این اهمیت تاکید بر زلزله و ایمنی را در برنامه هفتم ضروری می‌کند. همچنین، ایران از ۹۰ درصد منابع آبی خود، برای کشاورزی استفاده می‌کند و حدود ۷۱ درصد از جمعیت ۸۶ میلیون نفری ایران، در مناطق در معرض خطر فرونشست زندگی می‌کنند. فرونشست زمین از تبعات مهم بحران خشکسالی به‌دلیل استخراج بیش از حد سفره‌های آب زیرزمینی است و ۷۰ درصد از تقاضای آب کشور به این مناطق اختصاص دارد. تعداد چاه‌های ایران و به‌ویژه تعداد چاه‌های غیرمجاز همچنان نامشخص است. پیش از جنگ، تعداد چاه‌های غیرمجاز ۶۰ هزار حلقه بود و پیش‌بینی می‌شود که تعداد آن در تابستان ۱۴۰۰ به بیش از ۵۵۰ هزار حلقه افزایش یافته باشد. حدود ۵۰ هزار حلقه چاه در تهران وجود دارد که برداشت از آنها، موجب فرونشست حدود ۲۵ تا ۴۰ سانتیمتری در سال شده است. این فرونشست‌ها که اغلب در دشت‌های ورامین و شهریار بوده، محصول تخلیه سفره‌های آب زیرزمینی در منطقه است. تامین آب کمابیش۱۳.۵ میلیون نفر ساکن تهران و تامین آب کشاورزان منطقه، سفره‌ها را خشک می‌کند. نزدیک به ۳۰ هزار حلقه چاه غیرقانونی در مناطق تهران فعال هستند. فرونشست زمین در جنوب تهران در پهنه‌ای با وسعت ۵۲۵ کیلومترمربع و با حداکثر اندازه‌گیری ۲.۵ متر نشست و حداکثر سرعت ۳۶ سانتیمتر در سال در حال وقوع است.

تغییر اقلیم و نگاه سیاست‌گذار

تغییر اقلیم از جدی‌ترین و تهدیدکننده‌ترین مسائلی است که جمعیت کشور را با خود درگیر کرده است. امروز با مشکلاتی چون خشک شدن رودخانه‌ها و تالاب‌ها، کاهش شدید آب‌های زیرزمینی، بیابان‌زایی، کاهش تنوع زیستی، آلودگی هوا، خاک و.... مواجه است. این دشواری‌ها نتیجه چند دهه سیاست‌گذاری است و نمی‌توان بدون تغییر چشمگیر در رویکرد ملی و محلی، با آن مقابله کرد.ضروری است که در برنامه هفتم، بندی برای مقابله با تغییرات اقلیمی گنجانده شود. باران‌های شدید و ناگهانی به تعداد بیشتر می‌تواند به جاری شدن سیل‌های شدیدتر منجر شود. با کاهش کیفیت آب، کاهش بیشتر دسترسی به منابع آب در مناطق به‌شدت خشک، در پیش خواهد بود. ایران به‌همین دلایل باید به‌صورت راهبردی سراغ بهره‌برداری وسیع از انرژی‌های پاک برود. کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای باید به‌عنوان راهبردی حیاتی در ایران به رسمیت شناخته شود.

شایسته است به‌جای افزایش ظرفیت و توان دستگاه‌های اجرایی و نهادهای متولی حوزه مدیریت بحران، زمینه برای مدیریت باکیفیت و یکپارچه با رویکرد تاب‌آوری برای نسل‌های آینده مهیا شود. به‌دلیل گستردگی مفهوم تاب‌آوری، در همه ابعاد جامعه، ساختار مدیریت بحران باید به واکاوی لایه‌های بحران در ابعاد مختلف، بهبود سطح خدمات در زمان بحران، شناخت امکان آسیب‌پذیر و بهره‌گیری از مدل‌های بازیابی در کوتاه‌ترین زمان ممکن، قادر باشند در راستای بهره‌وری موثر گام بردارند.مضاف بر آنکه براساس ماده ۵۸ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، دولت مکلف است نسبت به رعایت اصول پدافند غیرعامل در مطالعه، طراحی و اجرای طرح‌های حساس و مهم و نیز تاسیسات زیربنایی و ساختمان‌های حساس و شریان‌های حیاتی کشور، به‌منظور پیشگیری و کاهش مخاطرات ناشی از سوانح غیرطبیعی و ایجاد سامانه پایش، هشدار دهد و در راستای خنثی‌سازی در زمینه تهدیدهای نوین در مراکز مذکور اقدام کند.باوجود تاکید قوانین بالادستی و اقدام‌های مطلوبی که در احکام مقرر انجام شده، اما مداقه در وضعیت مقابله با بحران‌های بروزیافته بیانگر آن است که کاربست این الزامات در سطح اجرایی و بکارگیری آنها در راستای پایداری و امنیت و نیل به تاب‌آوری بیشینه، با رویکرد پیشگیری ایجاب می‌کند که یک نظارت عالیه بر سلسله اقدام‌های غیرمتمرکز و غیرمنسجم سازمان‌ها و نهادهای مختلف که در برخی از موارد به موازی‌کاری یا دوباره‌کاری و درگیر شدن در امور ستادی زائد منجر شده صورت پذیرد و ضمن هماهنگی موثر در این‌باره، به‌منظور هدایت و تسریع در اجابت به سوانح و بحران‌های ساختاری مجزا براساس ظرفیت‌ها، امکانات و منابع موجود ایجاد شود.