تحقق اهداف برنامه ششم، تنها ۹ درصد
بی‌تردید برنامه‌ریزی و تدوین بایسته سند برنامه توسعه یکی از مهم‌ترین ابزارهای نظام تدبیر به‌منظور اداره خردورزانه امور و اجتناب از رفتارهای ناهماهنگ، متعارض، سلیقه‌ای و فاقد مبنا است.
از سوی دیگر به‌نظر می‌رسد در صورتی‌که نظام برنامه‌ریزی با همین سطح موجود به‌یک سلسله از اصول پایه و راهگشای حداقلی پایبندی نشان دهد، می‌تواند به پیشبرد امور برنامه در کشور کمک کند. بنابراین انتظار می‌رود دولت به‌عنوان رکن تدوینگر برنامه، احکام لایحه را به‌گونه‌ای تدوین کند که از ویژگی‌های برنامه‌ای برخوردار باشند و مجلس هم در فرآیند تصویب قانون به این اصول پایبند بماند. با توجه به موارد یاد شده، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی تحقق برنامه ششم توسعه را تنها ۹ درصد دانسته و این در حالی است که روز دوشنبه در جریان ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه به مجلس، ابراهیم رئیسی از تدوین برنامه هفتم بر پایه آسیب‌شناسی ۶ برنامه پیشین سخن گفته و نقطه قوت این برنامه را مسئله‌محور بودن دانسته است. آنچه در ادامه می‌خوانید، گزارش صمت از میزان تحقق اهداف برنامه ششم توسعه است که برپایه گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تدوین شده است.
انتظارات شکلی و ماهوی از برنامه هفتم
به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تهیه مولفه‌های مناسب جهت مواد لایحه برنامه یا ارائه پیشنهاد ماده الحاقی یکی از ضرورت‌های اساسی در نظام برنامه‌ریزی کشور است. در این راستا مبتنی بر گزارش مستندسازی تجربه تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه، ویژگی‌های خاصی را برای احکام خود شناسایی کرده بود؛ از جمله قابلیت اجرا و اثربخشی در طول دوران برنامه، ماهیت میان مدت احکام برنامه و دائمی نبودن احکام پیشنهادی، عدم ارائه احکام غیرضروری در قالب تکرار قوانین موجود و بیان مسئله بدیهی، داشتن اهداف کمی قابل ارزیابی، برخورداری از زمان‌بندی تعیین‌شده برای اجرا و وجود ماهیت تکلیفی و عدم اکتفا به مواد ارشادی. پس انتظار می‌رود احکام لایحه پیشنهادی دولت برای برنامه هفتم و احکام الحاقی نمایندگان مجلس در کمیسیون‌های تخصصی از ویژگی‌های فوق برخوردار باشند. گفتنی است که در تحلیل فعلی، حداقل انتظارات شکلی از احکام برنامه مطرح شده و منافی سایر شرایط لازم برای حکم قانونی مطلوب در برنامه نیست، چه آنکه مهم‌ترین شرط لازم برای یک حکم برنامه‌ای آن است که مبتنی بر آسیب‌شناسی دقیق از علت توسعه‌نیافتگی هر بخش، راهبردی عملی را برای حل یکی از چالش‌های اولویت‌دار کشور تجویز کند.
شکستی بزرگ با اسم رمز برنامه ششم
بدون شک احکام لایحه برنامه باید قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر را داشته باشند. بنابراین مواد پیشنهادی باید با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور متناسب باشند. بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری موید این نکته بوده و بر «قابل اجرا بودن و قابل سنجش بودن اجرای آن» تاکید کرده است.براساس گزارش «ارزیابی عملکرد برنامه ششم توسعه» میزان تحقق این برنامه حدود ۹ درصد بوده است. به‌عبارت دیگر عدم تناسب اهداف برنامه ششم با ظرفیت‌ها و منابع کشور و نادیده گرفتن محدودیت‌های فعلی، موجب بی‌اثر شدن برنامه ششم شد. برخی از اهداف کمی برنامه ششم محقق نشده‌اند و در بیشتر موارد از هدف برآورد شده بسیار دور هستند. با توجه به اینکه تاکنون تحلیل آسیب‌شناسانه‌ای از سوی دولت و سازمان برنامه مبنی بر واکاوی علل عدم تحقق اهداف برنامه ششم ارائه نشده است، تکرار آنها در برنامه هفتم هم نمی‌تواند موجب اثربخشی و تحقق را فراهم آورد و ادامه این روند می‌تواند کارکرد برنامه‌های توسعه را از مهم‌ترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی به‌یک وظیفه قانونی تقلیل دهد.
ماهیت چند بخشی احکام، مانعی مقابل تحقق اهداف
یکی از آسیب‌های جدی برنامه‌های توسعه در ایران که در مورد قوانین بودجه سالانه هم وجود دارد، ناشی از ماهیت چند بخشی برنامه، این است که همه دستگاه‌های اجرای احکام قانونی مورد نیاز خود را در آن طرح می‌کنند که این موجب اخلال در نظام قانون‌گذاری کشور و تشتت قوانین می‌شود.
تدوین «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قوانین الحاقی موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی ۱ و ۲» برای رهایی از تبصره‌های غیرمرتبط با بودجه در قوانین بودجه و «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» برای رهایی از احکام نامرتبط با برنامه که فاقد ماهیت برنامه‌ای هستند، تدوین و تصویب شده‌اند اما همچنان این روند ادامه دارد. برای رهایی از این آسیب، ضرورت دارد ماهیت دائمی یا موقت بودن پیشنهاد طرح شده در متن را ماده بررسی و درصورتی‌که ماهیت موضوع مطرح شده پس از اتمام دوره پنج‌ساله برنامه توسعه همچنان موضوعیت دارد، از طریق احکام دائمی به‌آن مسئله توجه و از لایحه برنامه توسعه میان مدت حذف شود.
در این راستا می‌توان به بند «۹» سیاست‌های کلی قانون‌گذاری ابلاغی سال ۹۸ که بر «رعایت اصول قانون‌گذاری و قانون‌نویسی و تعیین سازکار برای انطباق لوایح و طرح‌های قانونی» تاکید دارد و بند «۳» ماده (۱۳۱)قانون آیین‌نامه داخلی مجلس که اشعار می‌دارد: «ل وایح قانونی که از طرف دولت به مجلس پیشنهاد می‌شود، باید دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه باشد»، اشاره کرد. بررسی احکام ارائه شده در لایحه برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد حدود ۶۶درصد احکام ماهیت دائمی داشته‌اند. گفتنی است حتی در خصوص احکامی که ماهیت برنامه‌ای و میان مدت دارند، لازم است گام‌های درنظر گرفته شده برای پیشبرد موضوع در قانون برنامه طراحی و تصویب شود تا امکان نظارت در هنگام برنامه فراهم شود.
تکالیف ۶۴ درصدی هم انگیزه کافی ایجاد نکرد
در لایحه برنامه هم مانند همه قوانین، باید دستگاه یا نهاد مسئول اجرای تعهد حکم، کاملا شفاف بیان شده باشد. مستند این امر بندهای «۱۳»و «۱۸»سیاست‌های کلی نظام اداری و بند «۹»سیاست‌های کلی قانون‌گذاری است. بنابراین عباراتی چون دولت مکلف است مبهم بوده و مسئولیتی برای دستگاه مشخصی ایجاد نخواهند کرد و در عمل فرآیند نظارت در طول سال‌های جاری برنامه را خدشه‌دار خواهد کرد یا حداقل زمانی را تا تعیین دستگاه مشخص از برنامه می‌کاهد. همچنین ضروری است در احکام برنامه زمان مورد نیاز جهت تحقق حکم پیشنهادی تبیین شود. به‌عبارت دیگر باید مشخص باشد چه بخشی از اهداف حکم در هر سال از اجرای قانون برنامه محقق خواهد شد. در صورت عدم توجه به این مهم احتمال دارد دستگاه‌های اجرایی با توسل به این بهانه که تا پایان دوره برنامه فرصت اقدام خواهند داشت، از پاسخگویی به نهادهای نظارتی، استنکاف کنند.بررسی لایحه برنامه ششم از منظر وجود یا عدم وجود ویژگی‌های زمان‌بندی نشان می‌دهد دربیشتر مواد و بندها، صرفا زمان‌بندی معطوف به تدوین آیین‌نامه توسط دستگاه‌های اجرایی است و زمان‌بندی‌های ناظر به عملکرد به‌ندرت یافت می‌شود.
احکام لایحه برنامه توسعه باید ماهیت تکلیفی داشته باشند زیرا اکتفا به ارشاد هیچ‌گونه الزامی برای اجرا به همراه نخواهند داشت و در عمل احکام ارشادی نظارت‌پذیر نیز نخواهند بود. بررسی لایحه برنامه ششم توسعه، حکایت از آن دارد که حدود ۶۴ درصد از احکام ماهیت «تکلیف» داشته‌اند، در ۲۴ درصد از احکام دولت یا دستگاه‌های مسئول مجاز به انجام کاری شده‌اند که بیشتر پیش از تصویب قانون برنامه هم برای آن اقدام منعی وجود نداشته و وضعیت ۴درصد احکام مورد بررسی از منظر تکلیف یا اجازه نامشخص ارزیابی شده است.
تامین مالی، چالشی برای اجرای موادی خاص
بررسی تجربه برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد برخی از احکام ارائه شده در لوایح برنامه، در قوانین دائمی کشور جاری هستند اما به‌دلیل عدم تامین مالی، قوانین مذکور دوباره از سوی دستگاه‌های مربوطه در لایحه برنامه قرار می‌گیرند تا در زمان تدوین بودجه قدرت چانه‌زنی آنها را افزایش دهد. این در حالی است که تکرار قوانین موجود یا اصلاح احکام جاری کشور به‌وسیله لوایح برنامه‌های توسعه و لوایح بودجه، خلاف اصول قانون‌نویسی و قانون‌گذاری است، چرا که علاوه بر مغایرت با ماهیت لایحه برنامه، اصل شفافیت و عدم ابهام قوانین و مقررات را مخدوش خواهد کرد و درنهایت منجر به هرج و مرج در نظام حقوقی کشور خواهد شد. جز «۲» و «۳»بند «۹» سیاست‌های کلی قانون‌گذاری، ابلاغی سال ۹۸ نیز موید همین نکته است.
همچنین در برخی موارد نیز مشاهده می‌شود در احکام برنامه به برخی موضوعات بدیهی اشاره شده است که جزو وظایف قانونی دستگاه‌ها بوده و نیازی به طرح در لایحه برنامه و تبدیل شدن به قانون را ندارد. از جمله این موارد در برنامه ششم، می‌توان به تکرار «احکام مرتبط با ایثارگران در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران»در بخش ۱۶ قانون یا بند «الف» ماده (۱۰۵)که بر «طراحی و اجرای اقدامات دیپلماتیک در جهت تحقق اصول مربوطه قانون اساسی» تاکید دارد، اشاره کرد.
متن مبهم احکام لایحه
بنا بر اصل (۸۵) قانون اساسی کشور مجلس نمی‌تواند، اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند. ذکر عباراتی چون «اصلاحات لازم»، «هرگونه مداخله» و... یا ذکر تنها عنوان برنامه بدون مشخص بودن محتوای دقیق آن، موجب ابهام شده و مخالف اصل ۸۵ قانون اساسی و شأن مجلس در تصویب آن است.متن مواد و احکام لایحه برنامه توسعه باید دارای اهداف مشخص و ترجیحا به تفکیک سال‌های برنامه و با قابلیت ارزیابی باشند. در غیر این صورت حتی اگر ماده مورد بحث به تصویب هم برسد، در عمل کارکردی نخواهد داشت و در طول اجرای قانون برنامه امکان ارزیابی تحقق یا عدم تحقق آن وجود ندارد.
علاوه بر ضرورت ذکر اهداف برای هر یک از احکام، کلیت برنامه هم نیازمند اهداف کمی است تا بتواند به‌خوبی چشم‌انداز آینده کشور را ترسیم کند. برای تحقق این امر در برنامه ششم توسعه، با پیگیری‌ها و اقدامات نظارتی مجلس، ۴ جدول ابتدایی، مربوط به شاخص‌های کمی قانون با مشخصاتی خاص هستند که امکان نظارت و ارزیابی را در طول سال‌های اجرای برنامه فراهم می‌آورند.
گام نخست اصلاحات را باید شناخت
بررسی‌ها نشان می‌دهند بسیاری از احکام قانون برنامه ششم توسعه فاقد ویژگی‌های مورد انتظار از احکام قانون برنامه بوده است. بنابراین با توجه به تجربه برنامه ششم و به‌منظور ارتقای فرآیند تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه و با هدف افزایش و کیفیت و اثربخشی برنامه یاد شده در مطالعه فعلی، مورد انتظار از احکام برنامه‌های توسعه تبیین شدند. اکنون در آستانه تصویب برنامه هفتم توسعه انتظار می‌رود دولت ضمن درک صحیح از موقعیت خطیر کشور و نقش بنیادین برنامه‌های توسعه در حل و فصل بحران‌ها و بهبود شاخص‌های توسعه‌ای کشور، به‌وظیفه خود یعنی اجرای لایحه برنامه توسعه مبتنی بر آنچه در قوانین مربوطه تصریح شده است، پایبند باشد. در این زمینه، ضروری است لایحه پیشنهادی دولت به‌عنوان یک لایحه مطلوب از ویژگی‌های شکلی حداقلی تبیین شده در این گزارش، برخوردار باشد. از سوی دیگر ضرورت دارد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، ضمن اشراف اهمیت نقش نظارتی خویش در ارتباط با ترسیم مسیر توسعه کشور، در راستای رعایت ویژگی‌های برنامه‌ای احکام پیشنهادی، تلاش حداکثری کنند. به‌‌طور کلی می‌توان گفت در گام نخست، ضروری است احکام لایحه پیشنهادی و مواد الحاقی از ویژگی‌های مورد انتظار احکام برنامه‌های توسعه برخوردار باشند و در گام بعد مواردی که دارای اغلب ویژگی‌های مذکور باشند، جهت بررسی محتوایی در دستور کار کمیسیون‌های تخصصی قرار بگیرند و در صورت تایید، درنهایت به تصویب برسند.
