غفلت از «حفظ محیط‌زیست» باوجود اهداف جهانی و حضور کاپ‌ها
باوجود انبوهی از معاهدات و کنوانسیون‌های محیط‌زیستی سازمان ملل که با هدف مقابله با چالش‌های جهانی همچون تغییرات اقلیمی شکل گرفته است، جهان در عمل شاهد پیشرفت چشمگیری نیست. این اسناد، که مبنای تئوریک الزام‌آور دارد و بر اصولی چون «مسئولیت مشترک اما متفاوت» استوار است، در مرحله اجرا با خلأ عمیق ضمانت اجرایی مواجه است. عدم‌تعهدات مالی کشورهای توسعه‌یافته و فقدان سازکارهای حقوقی برای پیگیری قضایی، صندوق‌های حیاتی اقلیمی را تضعیف کرده و سبب شده است تا باوجود ده‌ها سال تلاش و برگزاری نشست‌های پرشمار، خروجی‌های ملموس برای حفاظت از سیاره به‌ندرت دیده شود. در این‌باره صمت گفت‌وگویی داشته با ناصر مقدسی، معاون بین‌المللی کمیته ایرانی اتاق بازرگانی بین‌المللی که در ادامه می‌خوانید.
**معاهدات و کنوانسیون‌های محیط‌زیستی سازمان ملل و به‌طورخاص کاپ‌ها با چه هدفی شکل گرفته است؟
سازکارهای جهانی برای چالش‌های مشترک کنوانسیون‌ها و معاهدات محیط‌زیستی در حقیقت پاسخ‌هایی منسجم به نیازها و چالش‌های مشترکی هستند که جامعه جهانی با آنها روبه‌رو است. این اسناد، پیمان‌هایی میان اکثریت کشورها به‌شمار می‌آید که به اهمیت یک مسئله خاص باور پیدا کرده و آن را به‌رسمیت شناخته‌اند. پدیده تغییرات اقلیمی براساس موازین علمی معتبر به‌اثبات رسیده و یک واقعیت ملموس است که آثار آن در تمامی نقاط جهان، فارغ از وضعیت اقتصادی کشورها اعم از فقیر، غنی، توسعه‌یافته یا در حال توسعه قابل مشاهده و حس کردن است. اهمیت همکاری جمعی و اصل مسئولیت مشترک، اما متفاوت موضوع تغییرات اقلیمی، به‌دلیل فراگیر بودن و عدم‌محدودیت به مرزهای جغرافیایی، همکاری جمعی را برای حل‌وفصل آن ضروری می‌سازد.
به‌همین‌دلیل، این کنوانسیون‌ها با هدف ایجاد یک حرکت جمعی سازمان‌یافته و برمبنای اصلی کلیدی تحت‌عنوان «مسئولیت مشترک اما متفاوت» شکل گرفته است. این اصل به تفاوت در بنیه اقتصادی و شاخص‌های توسعه میان کشورهای توسعه‌یافته، درحال‌توسعه و کمترتوسعه‌یافته اشاره دارد. براساس این منطق، کشورهای ضعیف‌تر باید از حمایت مالی و فنی برخوردار شوند. این حمایت‌ها شامل توان HTCHDD و ظرفیت‌سازی است تا این کشورها بتوانند به سطحی از توانمندی دست یابند که قادر به مقابله موثر با پدیده‌های نوظهور محیط‌زیستی باشند. برای مثال، در موضوع تغییرات اقلیمی، بخش عمده‌ای از کشورهای فقیر، قربانی اصلی این پدیده محسوب می‌شوند. آنها نقش چندانی در انتشار گازهای گلخانه‌ای ندارند، اما بیشترین خسارت را متحمل می‌شوند. زمانی که دمای کره زمین افزایش می‌یابد، اقتصاد کشورهای کمتر توسعه‌یافته و در حال توسعه که عمدتا بر کشاورزی متکی است، به‌شدت آسیب می‌بیند. این وضعیت مخاطرات جدی از جمله تنش‌های آبی و حتی تنش‌های بین‌کشوری را در مناطق آسیب‌پذیر به‌دنبال دارد.
**باوجود الزام‌آور بودن کنوانسیون‌ها و اهداف سازمان ملل، چرا پیشرفت در حل مسائل محیط‌زیستی جهان چشمگیر نبوده و ریشه‌های اصلی این عدم‌موفقیت، به‌ویژه درباره تعهدات مالی کشورهای توسعه‌یافته، چیست؟
نمی‌توان قضاوت صفر و صدی درباره اثربخشی کنوانسیون‌ها داشت و گفت؛ آنها اساسا هیچ کاربرد یا خاصیتی نداشته‌اند. با این حال، در مجموع، شاخص‌های مربوط به مسائل محیط‌زیست در بسیاری از موارد مطلوب نیست و حتی می‌توان گفت؛ وضعیت آنها نگران‌کننده و منفی است. به‌عنوان نمونه‌ای روشن، می‌توان به اهداف ۱۷گانه توسعه پایدار سازمان ملل متحد اشاره کرد. این اهداف جامع، مواردی چون فقرزدایی، مبارزه با گرسنگی، دسترسی به آب پاک، مسائل مرتبط با محیط‌زیست و الگوهای پایدار مصرف و تولید را شامل می‌شود. براساس گزارش خود سازمان ملل، پیشرفت چشمگیری در آنها حاصل نشده است. این عدم‌پیشرفت که مشابه مسائلی است که در سطح ملی با آن روبه‌رو هستیم، عمدتا ناشی از کمبود سرمایه و منابع مالی در این حوزه است.
به‌طورکلی، می‌توان چنین نتیجه گرفت که کنوانسیون‌های محیط‌زیستی، اگرچه از لحاظ شکلی و تئوری اسنادی الزام‌آور به‌شمار می‌آید (زیرا برای لازم‌الاجرا شدن باید توسط مجالس کشورها تصویب شود، درست مانند قانون اساسی ما که مصوبات مجلس را تعهدآور می‌داند)، اما در مقام اجرا، بسیاری از کشورها یا توانایی عمل به تعهدات خود را ندارند یا تمایلی به انجام آن نشان نمی‌دهند. به‌طورمشخص، کشورهای توسعه‌یافته در تمامی کنوانسیون‌های اصلی محیط‌زیستی، از جمله کنوانسیون تنوع زیستی، کنوانسیون مبارزه با تخریب سرزمین و کنوانسیون تغییر اقلیم (که هر سه از نتایج مهم نشست ریو در سال ۱۹۹۲ هستند) به‌طورقابل‌توجهی به تعهدات خود در زمینه تامین منابع مالی پایبند نبوده‌اند. این موضوع پیچیدگی بیشتری می‌یابد، زیرا کشورهای فقیر نیز خود با چالش‌های عدیده‌ای مانند فقر دست و پنجه نرم می‌کنند.
آنها برای حرکت به‌سمت توسعه و ایجاد زیرساخت‌های ضروری، هنوز در حال درجازدن هستند. تا زمانی که این وضعیت ادامه یابد، در کشورهای کمترتوسعه‌یافته، طبیعت با شدت بیشتری تخریب خواهد شد؛ زیرا مردم برای تامین نیازهای اساسی خود مانند غذا و شغل، ناگزیر به بهره‌برداری شدید از منابع‌طبیعی روی می‌آورند.
*از نظر شما مشارکت فعال و جامع ظرفیت‌های کشور در اجلاس‌های بین‌المللی مانند کاپ ۳۰ تغییر اقلیم ضرورت دارد؟
اجلاس کاپ ۳۰ COPکه قرار است در برزیل برگزار شود، در ارتباط با کنوانسیون تغییر اقلیم، از اهمیت حیاتی برخوردار است. این رویداد، فرصتی مغتنم برای کشورهای عضو است تا نقش خود را در مواجهه با این چالش جهانی ایفا کنند. همواره این اعتقاد وجود داشته است که باید ظرفیت‌های ملی را در صحنه‌های بین‌المللی به‌کار گرفت.
واقعیت این است که در سطح ملی نیز، دولت به‌تنهایی قادر به حل تمامی مسائل اساسی نیست. این اصل در صحنه بین‌المللی نیز صادق است. بنابراین، ما باید ظرفیت‌های ملی خود را شامل توانمندی‌های علمی، منابع انسانی متخصص، شرکت‌های نوآور و استارت‌آپ‌ها، در این کنفرانس‌ها، به‌ویژه در کنفرانس تغییر اقلیم، مشارکت دهیم. به‌عبارت‌دیگر، سهم این مجموعه‌ها باید از سهم صرفا نیروهای دولتی که برای مذاکره می‌رود، بیشتر باشد. اجلاس‌های کاپ تنها به مذاکره محدود نمی‌شود؛ آنها شامل مبادله تجربه، کسب الگوهای موفق، ارتباطات تجاری میان شرکت‌ها در حوزه اقتصاد سبز، انتقال تکنولوژی و یافتن شرکا برای موضوعاتی مانند بازار کربن و موارد مشابه نیز هستند.
**پیامد کنار کشیدن امریکا به‌عنوان یکی از عاملان اصلی گرمایش زمین چه خواهد بود؟
این یک واقعیت غیرقابل‌انکار است که وقتی یکی از مسببان اصلی انتشار گازهای گلخانه‌ای از تعهدات خود شانه خالی می‌کند، صندوق‌های متعلق به کنوانسیون‌ها، مانند صندوق اقلیم سبز و صندوق سازگاری، آسیب جدی می‌بیند. علاوه بر این، تعهدات مربوط به عدم‌استفاده از سوخت‌های فسیلی که اخیرا در خاک امریکا مطرح شده بود، نیز ممکن است، تحت‌الشعاع قرار گیرد و روند پیشرفت در این زمینه کند شود.در چنین شرایطی، نقش کشورهایی چون برزیل، چین و هند که در دهه‌های اخیر به‌عنوان کنشگران بسیار مهم در حوزه تغییر اقلیمی ظاهر شده‌اند، اهمیت فوق‌العاده‌ای پیدا می‌کند.
ضروری است که ما نیز به‌طورفعال در این اجلاس شرکت کنیم و بریکس بتواند نقش محوری و رهبری‌کننده را ایفا کند. در ادوار گذشته، همکاری و توافق میان چین و امریکا، اغلب مسیر مذاکرات را تعیین می‌کرد، چراکه این 2 کشور مسئول ۵۰ تا ۶۰ درصد کل انتشار گازهای گلخانه‌ای بودند و سایر کشورها نیز عمدتا از آنها تبعیت می‌کردند. اما اکنون که اجلاس در برزیل برگزار می‌شود و امریکا حضور فعال ندارد، نباید این غیاب به مسئله تغییر اقلیم، لطمه‌ای وارد کند. کشورهای جنوب و به‌ویژه کشورهای عضو بریکس باید با حضور فعال خود، این خلأ را پر کرده و پیشبرد اهداف اقلیمی را تضمین کنند.
**صندوق‌های کلیدی کنوانسیون تغییر اقلیم، مانند صندوق اقلیم سبز و صندوق سازگاری چه نقشی در مقابله با تغییرات اقلیمی ایفا می‌کنند و کناره‌گیری و عدم‌تعهدات مالی کشورهای اصلی مانند امریکا چه پیامدهای منفی بر عملکرد این صندوق‌ها و فعالیت‌های جهانی کنوانسیون دارد؟
همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، با کنار کشیدن امریکا، صندوق‌های وابسته به کنوانسیون‌ها آسیب می‌بینند. صندوق اقلیم سبز یک نهاد مالی مهم است که هم در حوزه کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و هم در حوزه سازگاری با تغییرات اقلیمی، منابع مالی را تامین می‌کند. کارکرد اصلی آن کمک به کشورها در بحث‌های سازگاری و تاب‌آوری در برابر اثرات تغییر اقلیم است. این صندوق نقشی حیاتی در حمایت از پروژه‌هایی دارد که به کاهش آسیب‌پذیری و افزایش مقاومت در برابر پدیده‌های اقلیمی کمک می‌کنند. صندوق سازگاری نیز یکی دیگر از صندوق‌های وابسته به کنوانسیون تغییر اقلیم است که به‌طورخاص بر پروژه‌ها و برنامه‌های سازگاری تمرکز دارد. هدف آن کمک به کشورهای در حال توسعه است تا با اثرات منفی تغییر اقلیم سازگار شوند و آسیب‌پذیری خود را کاهش دهند. آسیب اصلی ناشی از عدم‌تعهدات و کناره‌گیری کشوری مانند امریکا، کاهش چشمگیر سهم مالی این صندوق‌ها است. این کاهش منابع نه‌تنها بر پروژه‌های مستقیم این دو صندوق اثر می‌گذارد، بلکه به‌طورکلی فعالیت‌های کنوانسیون‌ها و دبیرخانه آنها را نیز تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. جلسات، برنامه‌ها و ابتکاراتی که برای فعال نگه داشتن روند جهانی مقابله با تغییر اقلیم ضروری است، تا حد زیادی با کمبود منابع مالی مواجه خواهد شد. اگرچه هر کنوانسیون صندوق خاص خود را دارد، اما در بحث تغییر اقلیم، صندوق اقلیم سبز برای کشور ما اهمیت ویژه‌ای دارد. در حال حاضر، طرح‌های متعددی در کشور تعریف شده و در دست اقدام هستند تا بتوانند از این صندوق سرمایه جذب کنند، اما سرنوشت آنها به میزان تعهدات جهانی به این صندوق‌ها بستگی خواهد داشت.
**آیا در چارچوب کنوانسیون‌های محیط‌زیستی سازمان ملل، مکانیزم‌های حقوقی الزام‌آور یا ابزارهای بازدارنده‌ای برای شکایت و مجبور کردن کشورهایی مانند امریکا به رعایت تعهدات خود در زمینه کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و تامین مالی وجود دارد؟
درباره وجود ابزارهایی برای بازدارندگی از کنار کشیدن تعهدات کشورها و امکان شکایت در دادگاه‌های بین‌المللی مانند لاهه علیه کشوری چون امریکا باید گفت؛ اگرچه از منظر حقوق بین‌الملل، اگر اقدام یک کشور باعث ایجاد مخاطرات و تهدید جدی برای استقلال یا اقتصاد کشور دیگری شود، ممکن است امکان پیگیری حقوقی وجود داشته باشد، اما در چارچوب کنوانسیون‌های محیط‌زیستی، چنین ترتیباتی پیش‌بینی نشده است. این نکته دقیقا همان انتقادی است که بسیاری از نهادهای مدنی و رسانه‌ها مطرح می‌کنند. آنها استدلال می‌کنند که باوجود نگارش صدها سند و برگزاری سالانه رویدادهای عظیمی مانند کاپ‌ها (که در کاپ ۳۰، 30 سال متوالی است که سالانه ده‌ها هزار نفر در این اجتماعات شرکت می‌کنند و سند تولید می‌شود)، خروجی‌های ملموس و قابل‌توجهی به‌چشم نمی‌آید. ساختار فعلی کنوانسیون‌ها بیشتر بر همکاری داوطلبانه و ترغیب متکی است تا الزام قانونی از طریق دادگاه‌های بین‌المللی.
** برگردیم به حضور ایران در این کنوانسیون‌ها و معاهدات. باوجود عضویت ایران در کنوانسیون‌های مهم بین‌المللی محیط‌زیستی، چه ضرورت‌ها و رویکردهایی برای مشارکت فعال‌تر و موثرتر ایران در این مجامع وجود دارد تا کشور بتواند از فرصت‌های بین‌المللی نهایت بهره را ببرد و نقش پررنگ‌تری ایفا کند؟
خوشبختانه ایران عضو تمامی کنوانسیون‌های مهم محیط‌زیستی است. این عضویت شامل کنوانسیون‌های مرتبط با مواد شیمیایی مانند کنوانسیون استکهلم (درباره آلاینده‌های آلی پایدار)، کنوانسیون میناماتا (درباره جیوه) و همچنین کنوانسیون بازل (درباره کنترل جابه‌جایی برون‌مرزی پسماندهای خطرناک و دفع آنها) می‌شود. ایران به‌واسطه مصوبه مجلس شورای اسلامی، عضو اصلی و رسمی هر 3 کنوانسیون مذکور و بسیاری دیگر از معاهدات بین‌المللی است. در سطح داخلی، ما به انسجامی کامل و یک نقشه‌راه ملی دقیق برای بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های بین‌المللی نیاز داریم. اگرچه بحث‌های مربوط به عدم‌پایبندی و الزام‌آور نبودن برخی معاهدات جنبه منفی قضیه را تشکیل می‌دهند، اما وجوه مثبت بسیاری نیز در این همکاری‌های بین‌المللی وجود دارد. ما می‌توانیم شکاف‌های دانشی موجود را از طریق حضور فعال در صحنه بین‌الملل پر کنیم. فاصله گرفتن از این صحنه، قطعا برای کشور ما مشکل‌ساز خواهد بود. بنابراین، به‌نظر من، ما باید در فعالیت‌های محیط‌زیستی بین‌المللی فعالانه و پویا ظاهر شویم. داشتن یک راهبرد ملی مشخص و مدون در زمینه تغییر اقلیم بسیار حیاتی است. در حال حاضر، استراتژی تغییر اقلیمی ما گسسته و پراکنده است.
زمانی که وارد فضای بین‌الملل می‌شویم، باید کاملا بدانیم که نیازهای‌مان چیست، ضرورت‌های‌مان کدامند، اولویت‌های‌مان چیست و چه کسانی می‌توانند در این مسیر به ما کمک کنند. همین‌طور که دیگران می‌توانند به ما کمک کنند، ما نیز ظرفیت‌هایی داریم که می‌توانیم در حوزه‌های مختلف، به دیگران ارائه دهیم. در هر حوزه، باید برنامه‌ای مدون و راهبردی ملی داشت و براساس آن با فضای بین‌الملل وارد مذاکره شد. درس‌های آموخته از تجربیات دیگر کشورها و الگوهای موفق آنها، تنها با حضور فعال در این صحنه‌ها امکان‌پذیر است. بار دیگر تاکید می‌کنم حضور فعالانه در این مجامع، مستلزم بهره‌گیری از تمامی ظرفیت‌های ملی است و به‌هیچ‌عنوان نباید صرفا به کادر دولتی اکتفا شود.
سخن پایانی
در مجموع مهم‌ترین چالش معاهدات محیط‌زیستی و به‌طورمشخص نشست‌های اقلیمی، فقدان ضمانت اجرایی برای تعهدات کشورها، به‌ویژه در زمینه تامین مالی توسط کشورهای توسعه‌یافته است که به تضعیف صندوق‌های حیاتی مانند صندوق اقلیم سبز و صندوق سازگاری منجر شده و پیشرفت در اهداف اقلیمی را کند کرده است.
