مالیات‌ها معمول‌ترین و مهم‌ترین منبع مالی برای تامین درآمدهای عمومی و یکی از موثرترین ابزارهای سیاست‌های مالی دولت به‌شمار می‌روند. دولت می‌تواند به‌واسطه آن بسیاری از خدمات اجتماعی و رفاهی را در خدمت مردم قرار دهد و به بسیاری از فعالیت‌ها و جریانات اقتصادی و اجتماعی سمت‌وسوی لازم را ببخشد. بالا بودن سهم منابع حاصل از فروش نفت و پایین بودن سهم وصولی‌های مالیاتی در ترکیب منابع بودجه عمومی دولت، علاوه بر آنکه عوارض ناگواری را همچون وابستگی درآمد کشور به صدور یک کالا در بردارد، اقتصاد کشور را از امکان استفاده موثرتر از مالیات‌ها برای اعمال سیاست مالی محروم کرده است.

امروزه در نظام برنامه‌ریزی از درآمدهای مالیاتی به‌عنوان درآمدهای پایداری نام برده می‌شود که دولت‌ها باید برای تامین هزینه‌های جاری خود، با هدف ارتقای نظام مالیاتی از آن استفاده کنند.

در ایران به‌دلیل درآمدهای حاصل از فروش نفت، نظام مالیاتی آن‌طور که شایسته بود تکامل نیافت و اگر تحریم‌های دهه ۹۰ نبود شاید اکنون عقب‌تر از چیزی که امروز هست، قرار داشت. گفته می‌شود با وجود افزایش چشمگیر سهم مالیات از کل درآمدهای قوه مجریه، اگر معافیت‌های مالیاتی و فرارهای بزرگ نبود، درآمدهای مالیاتی می‌توانست دو برابر باشد. به همین دلیل به بررسی نهادهای کنترلی فرار و اجتناب مالیاتی در کشورهای مختلف پرداخته شد تا برای مشکلات کلان کشور راهکارهای تجربه‌شده‌ای مطرح شوند. امروز در گفتمان اداری و حتی سیاسی سازمان‌های مالیاتی مدرن و مودی‌مدار به‌جای «فرار مالیاتی» از «عدم تمکین» که همزمان دو مشکل اساسی تمام نظام‌های مالیاتی (فرار و اجتناب مالیاتی) را پوشش می‌دهد، استفاده می‌شود. فرار و اجتناب مالیاتی چالش مشترک همه نظام‌های مالیاتی در جهان است و تفاوت بین این کشورها تنها در اندازه فرار و اجتناب به‌عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی است. گرچه حذف کامل پدیده فرار و اجتناب ناممکن است، اما در بسیاری از کشورها با طراحی و اجرای برنامه‌های مختلف درصد مدیریت ریسک‌های تمکین و کاهش فرار مالیاتی برآمدند. برنامه مدیریت ریسک تمکین، به‌عنوان یک رویکرد نوین مدیریت مالیاتی امروز در کشورهای توسعه‌یافته برای کاهش فرار مالیاتی اجرا می‌شود. در این زمینه، شناسایی ریسک‌های مهم تمکین، ارزیابی و اولویت‌بندی این ریسک‌ها، تحلیل رفتار تمکین مودیان و پیاده‌سازی استراتژی‌های برخورد با این ریسک‌ها از ارکان اصلی برنامه مدیریت ریسک تمکین است.

شکاف و اجتناب مالیاتی چگونه کسری بودجه را افزایش می‌دهند؟

ظرفیت بالقوه مالیاتی حداکثر میزان مالیاتی است که باید در یک دوره مشخص و در چارچوب قوانین و مقررات مالیاتی و با فرض کارآیی کامل دستگاه وصول‌کننده مالیات، دریافت شود. بر این اساس، میزان کل مالیات بالقوه یک کشور در یک دوره شامل مالیات وصول شده و مالیات وصول نشده یا شکاف مالیاتی می‌شود.

بخشی از ظرفیت مالیاتی از سوی دستگاه مالیاتی اخذ می‌شود و بخشی دیگر به دلایل گوناگون وصول نمی‌شود که این بخش وصول نشده، مجموع فرار و اجتناب مالیاتی را تشکیل می‌دهد و شاخص سنجش آن «شکاف تمکین» است. شکاف مالیاتی خود از دو بخش شکاف سیاستی و شکاف ناشی از عدم‌تمکین مودیان مالیاتی تشکیل می‌شود. شکاف سیاستی ناشی از اعطای معافیت‌های قانونی و شکاف عدم تمکین نیز از عملکرد مودیان به وجود آمده است. گفته می‌شود شکاف و اجتناب مالیاتی محصول دو علت مهم است. از یک سو فعالیت‌های بخش غیررسمی اقتصاد که نتیجه آن عدم‌ثبت شدن وضعیت فعالیت‌های اقتصادی در نظام مالیاتی است. از سوی دیگر، عدم‌تمکین مودیانی که در بخش رسمی فعال هستند به اجتناب مالیاتی منجر می‌شود.

پرواضح است که گسترش اقتصاد زیرزمینی به شکاف مالیاتی در کشور هم منجر می‌شود. این شکاف ناشی از رشد اقتصادی در اقتصادهایی مانند ایران سهمی مهمی دارند به نحوی که برآوردها از حجم ۱۸ تا ۲۵ درصدی بخش زیرزمینی اقتصاد در ایران خبر می‌دهند. چنانچه حجم اقتصاد غیررسمی را معادل ۲۵ درصد تولید ناخالص داخلی در نظر بگیریم و با فرض اعمال نرخ متوسط ۷ درصد مالیات در این بخش، نسبت فرار مالیاتی این بخش به کل تولید ناخالص داخلی به ۱.۷۵ درصد می‌رسد. در بخش عدم تمکین مودیان نیز همه سازمان‌های مالیاتی آرزو دارند که فعالان اقتصادی به شکل داوطلبانه وظایف قانونی خود را انجام دهد. با این حال در عمل بخشی از مودیان از عمل به تکالیف خود امتناع می‌کنند.

سازمانی برای شناخت رفتار مودیان

مدیریت ریسک تمکین مالیاتی، رویکرد رایج و نوین مدیریت مالیاتی در کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه است و در بیش از یک سوم از این کشورها، ریسک تمکین مالیاتی به‌طور عمومی اعلام می‌شود. از این مدل می‌توان به ماهیت چرخه‌ای فرآیند تدوین برنامه مدیریت تمکین پی برد که به نوبه خود نشان می‌دهد این سیستم یک سیستم یادگیری از روی خطاست. بیشتر سازمان‌های مالیاتی یک واحد اداری برای مدیریت تمکین کسب‌وکارهای بزرگ ایجاد کرده یا برنامه مشابهی برای آن دارند. در این واحدها امور مربوط به انواع مالیات‌ها مدیریت می‌شود. استفاده از برنامه‌های تمکین مشارکتی یا همیارانه برای مدیریت تمکین کسب‌وکارهای بزرگ در حال رشد است. برنامه‌های تمکین مودی یک برنامه سطح بالاست که در آن ریسک‌های مهم تمکین مالیاتی در یک کشور شناسایی و نحوه واکنش دستگاه مالیاتی نسبت به این ریسک‌ها تشریح می‌شود. این برنامه به‌دنبال پوشش دادن فعالیت‌های عملیاتی نیست و در این برنامه‌ها، اغلب ریسک‌های تمکین گروه‌های اصلی مودیان بررسی می‌شود.

این فرآیند، یک رویه مستمر چندمرحله‌ای از بالا به پایین است و هدف از آن شناسایی و رفع ریسک‌های سطوح مختلف و شناسایی و برخورد با مودیان پرریسکی است که حاضر به تمکین نیستند. پس از آماده‌سازی و ایجاد بسترهای لازم در سازمان مالیاتی یا به عبارت دیگر برطرف کردن پیش‌نیازها، نخستین مرحله شناسایی ریسک‌های تمکین است. ریسک‌های تمکین مالیاتی در چند پراکنده‌اند و در گام نخست باید به شناسایی و رفع ریسک‌های سطح بالا یا کلان اقدام کرد. پس از رفع ریسک‌های کلان سازمان باید سراغ ریسک‌های موجود در سطوح پایین‌تر برود. در این مرحله باید به‌طور مستمر نسبت به شناسایی و تحلیل ریسک‌های مختلف اقدام شود. آخرین مرحله شناسایی ریسک‌های تمکین در سطح مودی یا پرونده است. در این مرحله، شاخص‌های رفتاری تک‌تک مودیان در موتور ریسک تحلیل، ارزیابی و در نهایت ریسک هر مودی محاسبه و براساس آن نسبت به انتخاب پرونده‌ها برای حسابرسی، کارهای لازم در دستور قرار می‌گیرد.

ریسک‌های سطح مودی را نباید تنها با اتکا به شاخص‌های مالی بررسی و محاسبه کرد. مدیریت تمکین، یک فرآیند چندمرحله‌ای مستمر شامل شناسایی، تحلیل، ارزیابی و رفع تمام ریسک‌های تمکین است و رعایت این توالی، لازمه اجرای موفق این برنامه و ارتقای تمکین است. فراموش نشود که سازمان‌ها با انسان و رفتارهای انسانی سروکار دارد و تمکین یک مقوله رفتاری انسان محور است و نگاه مکانیکی به این معضل منجر بهبود شاخص تمکین نخواهد شد. به بیان ساده‌تر با فشردن چند دکمه یا کلیک امکان مدیریت و کاهش ریسک تمکین مالیاتی وجود ندارد. این سیستم‌ها پشتیبان تصمیم‌گیران هستند و نیروی انسانی متخصص در بخش علوم داده، تحلیل ریسک، اقتصادی رفتاری، آمار و حسابرسی و حتی روانشناسی، مهم‌ترین مولفه‌های یک سیستم کارآمد مدیریت ریسک است.

چگونه ریسک مالیاتی در اروپا کاهش یافت؟

اصطلاح «مدیریت ریسک تمکین مالیالتی» نخستین بار در گزارش مجمع سازمان‌های مالیاتی مطرح شد. در گزارشی که در این نشست منتشر شد، تجارب سازمان‌های مالیاتی در استفاده از روش‌های نوین مدیریت ریسک تمکین برای کاهش ریسک‌های مالیاتی بررسی‌شده است. مدیریت ریسک تمکین مالیاتی یک فرآیند تکرار شوند. در بخش شناسایی، ارزیابی و کاهش ریسک‌های تمکین مالیاتی در طول زمان است. مدیریت ریسک تمکین بخشی از ساختار سازمانی کشورهاست، اما سازمان‌های مالیاتی در مراحل متفاوت از توسعه قرار دارند. برای سازماندهی مدیریت ریسک تمکین مدل یکسانی وجود ندارد و ساختار سازمانی مدیریت ریسک در میان سازمان‌های مالیاتی از تنوع فراوانی برخوردار است.

در اتریش مدیریت ریسک بخش مهمی از مبارزه همیشگی علیه تقلب است. مدیریت ریسک و تمکین در وزارت دارایی این کشور متمرکز است و مسئولیت هدایت، سازماندهی و مقابله با تقلب‌های مالیاتی در بخش گمرک و مالیات را برعهده دارد. هدف اصلی آن توسعه راهبردها برای تحت‌تاثیر قرار دادن رفتارهای مودیان و کاهش موارد اجتناب مالیاتی است.

در آلمان، راهبردهای مدیریت ریسک در سطح فدرال درک می‌شوند. پیاده‌سازی فنی این سیاست‌ها به‌شکل یکپارچه برای همه ایالات این کشور انجام می‌شود. عملیات سیستم‌های مدیریت ریسک در سطح منطقه‌ای یا ایالتی، که بالاترین مسئول ارزیابی طرح‌هاست، هماهنگ می‌شوند. نتایج ارزیابی به‌عنوان ورودی برای بررسی، بازبینی و توسعه سیستم‌های مدیریت ریسک در سطح فدرال به‌کار گرفته می‌شود. سازمان امور مالیاتی و گمرک هلند با جدیت موضوع نظارت را بررسی می‌کنند. هدف این سازمان ارتقای تاثیر اقدامات ماخوذه و در عین حال کاهش بار اداری مربوط به فعالیت‌های نظارت است. این سازمان برای تحقق اهدافش جریانات ایجاد شده در کابینه و رویکرد تنظیم چارچوب نظارت را پیگیری می‌کند. چالش پیش‌روی این سازمان انجام نظارت‌های گزینش‌تر است. مبنای این اقدامات اعتماد است و در صورت وجود اعتماد مودیان اقدامات خود را تا حد ممکن درست انجام می‌دهد.

در کشور سوئد مدیریت ریسک به صورت متمرکز کنترل می‌شود، اما در سطح منطقه‌ای نیز شدت خاص خود را دارد. برای هر منطقه نسبت به حوزه‌های ریسک مشخص، مسئولیت‌هایی در سطح کشور تعریف شده و نمایندگان هنگام اولویت‌بندی و تخصیص منابع در گروه‌های مرجع شرکت می‌کنند. هدف این است که ارزیابی ریسک به یک نگرش کل‌نگرانه در کشور تبدیل شود.