مسئولیت پس از تولید

در شرایطی که مدیریت حجم عظیم پسماندهای شهری و صنعتی کشور به چالشی محیط‌زیستی و اقتصادی برای شهرداری‌ها و سازمان‌های دولتی تبدیل شده است، بحث اجرای کامل قانون «امتداد مسئولیت تولیدکننده» بیش از هر زمان دیگری اهمیت پیدا می‌کند. قانون امتداد مسئولیت تولیدکننده یک سیاست محیط‌زیستی است که به‌طورخلاصه بیان می‌دارد که تولیدکنندگان کالاها باید مسئولیت مدیریت کامل چرخه عمر محصولات خود را، به‌ویژه در مرحله پس از مصرف و تبدیل به پسماند، برعهده بگیرند. هدف اصلی این قانون، درونی‌سازی هزینه‌های محیط‌زیستی است که پیش‌تر بر دوش جامعه، شهرداری‌ها و مالیات‌دهندگان بود، به تولیدکننده منتقل شود تا این شرکت‌ها محصولات خود را به‌گونه‌ای طراحی کنند که قابلیت بازیافت یا استفاده مجدد بیشتری داشته باشد. این مسئولیت می‌تواند به‌صورت مالی به شکل پرداخت عوارض بازیافت به نهادهای دولتی یا خصوصی باشد یا به‌صورت فیزیکی به شکل بازپس‌گیری و مدیریت مستقیم پسماندها اعمال شود.

در ایران، چارچوب قانونی این موضوع از سال ۱۳۸۳ و با تصویب قانون مدیریت پسماند تعریف شد، اما نزدیک به 2 دهه است که اجرای اثربخش آن با موانع و چالش‌های متعددی روبه‌رو است. عدم‌همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت و دیگر نهادهای حاکمیتی و همچنین عدم‌مسئولیت‌پذیری شرکت‌ها و تولیدکننده‌ها به‌واسطه ضعف قدرت تشکل‌های محیط‌زیستی و نبود شوراهای قدرتمند اجتماعی در حوزه مصرف‌کنندگان، تحقق این قانون را به‌تعویق انداخته است.

ابزار تحول یا «مجوز آلودگی» قانونی

منتقدان می‌گویند؛ سازکار امتداد مسئولیت تولیدکننده، در میدان عمل نتوانسته است به ابزاری برای تحول بنیادین تبدیل شود. این سیاست در بسیاری از موارد به سرپوشی قانونی بدل شده که نه‌تنها تولیدکننده را تبرئه می‌کند، بلکه ساختار معیوب تولید انبوه را نیز حفظ می‌نماید. واقعیت این است که در عمل، این سیاست، تولیدکنندگان را تحت‌فشار جدی برای توقف ساخت کالاهای غیرقابل‌بازیافت قرار نمی‌دهد. بلکه، با اخذ عوارض مالی، صرفا «مجوز آلودگی» یا مجوز تولید پسماندی به آنها اعطا می‌شود که قابلیت بازیافت آن دشوار است. این سیاست می‌تواند به‌نوعی به تولیدکنندگان اجازه دهد با پرداخت هزینه، از مسئولیت واقعی خود شانه خالی کنند. قوانین این حوزه اغلب بسیار پراکنده و جزئی است. این پراکندگی، مانع از شکل‌گیری یک چشم‌انداز جامع نسبت به جریان‌های پسماند می‌شود و راه را برای فرار شرکت‌ها باز می‌گذارد. تولیدکنندگان می‌توانند با متنوع‌سازی محصولات یا انتقال عملیات تولید به قلمروها و کشورهایی با قوانین سست‌تر، به‌راحتی از دام این تعهدات بگریزند.

این سازکار درونی‌سازی هزینه‌های واقعی محیط‌زیستی را به‌طورناقص انجام می‌دهد و در نهایت، برتری سودآوری تولید مواد اولیه بر بازیافت را حفظ کرده است. در واقع تا زمانی که هزینه تولید پلاستیک خام و سایر مواد اولیه ارزان‌تر از فرآیند پرزحمت بازیافت باقی بماند، هرگونه انگیزه برای استفاده از مواد بازیافتی ضعیف خواهد بود. عوارض و تعرفه‌های کنونی دریافتی، عموما آنقدر ناچیز است که توانایی تغییر جهت‌گیری بازار را ندارد.

باید دید که این سیاست به خودی خود منجر به اقتصاد چرخشی نخواهد شد، چراکه این نوع اقتصاد نیازمند آن است که تولیدکنندگان مسئولیت فیزیکی محصولات خود را بپذیرند و آن را پس بگیرند، نه اینکه صرفا یک هزینه مالی پرداخت کنند. این بازپس‌گیری، تنها راهی است که آنها را تحت‌فشار قرار می‌دهد تا محصولات‌شان را با قابلیت ‌استفاده مجدد و بادوام طراحی کنند. گرچه در برخی از کشورها چنین اتفاقی می‌افتد و مسئولیت تولیدکننده تنها به پرداخت عوارض ختم نمی‌شود، اما در ایران، حتی همین جریمه‌ها و عوارض نیز، تاکنون به مرحله اجرا نرسیده است.

بحران پسماند منتظر تغییرات بنیادین نمی‌ماند

باوجود این انتقادها، بحران پسماند منتظر تغییرات بنیادین محیط‌زیستی نمی‌ماند. شرایط فعلی مدیریت پسماند در ایران حتی به مرحله اجرای ناقص EPR نیز نرسیده است. در حال ‌حاضر مسئله پسماند در ایران درگیر تضاد قانونی، ناهماهنگی نهادی، انحراف منابع مالی و عدم‌پاسخگویی نهادی سرمایه و قدرت است که اجرای همان ابزار ناقص را نیز از کار انداخته است.

اگر تولیدکنندگان مسئولیت بازیافت کالاهای خود را نپذیرند، هزینه‌های نجومی جمع‌آوری، دفع و مدیریت پسماندهای سخت مانند پلاستیک‌های پیچیده یا باتری‌ها همچنان برون‌زایی شده و مستقیما از محل بودجه شهرداری‌ها و مالیات عمومی پرداخت می‌شود. این امر به‌معنای خصوصی‌سازی سود و عمومی‌سازی زیان در ابعاد گسترده‌تر است.

عدم‌نظارت بر عوارض EPR منجر به بی‌توجهی کامل به «طراحی سبز» کالاها می‌شود. تولیدکنندگان هیچ انگیزه‌ای برای کاهش مواد اولیه، افزایش قابلیت بازیافت یا حذف پلاستیک‌های یک‌بار مصرف نخواهند داشت. نتیجه این امر، افزایش تصاعدی آلودگی آب، خاک و هوا، به‌ویژه در مناطق حاشیه‌ای و وخامت وضعیت مراکز دفن زباله است.

برخی از فعالان محیط‌زیست معتقد هستند؛ با دو استراتژی همزمان می‌توان این امر را پیش برد؛ در کوتاه‌مدت، اجرای قاطعانه EPR  موجود برای مهار حداقلی بحران و در بلندمدت، تلاش برای تغییرات بنیادین اقتصادی که از تولید انبوه و بهره‌کشی ناپایدار منابع دست بکشد و ریشه‌های مصرف‌گرایی را موردهدف قرار دهد.

کارزاری برای مسئولیت‌پذیری

بهمن ماه سال گذشته کارزاری عمومی با هشتگ #امتداد ـ مسئولیت ـ تولید ـ‌کننده ـ برای ـ بطری ـ ‌های ـ شیشه ـ ای، توجه افکار عمومی و نهادهای سیاست‌گذار را به خود جلب کرد. این کارزار که توسط سعید مرادی‌کیا، کارشناس مدیریت پسماندهای شهری آغاز شد، یک مطالبه مشخص و متمرکز را هدف قرار داد؛ الزام صنایع تولیدکننده بسته‌بندی‌های شیشه‌ای به پذیرش کامل مسئولیت پسماند محصولات‌شان.

انتخاب بطری‌های شیشه‌ای به‌عنوان محور اصلی این مطالبه، مهم به‌نظر می‌رسد. شیشه به‌دلیل ماهیت خود که تجزیه‌پذیری آن بسیار بلندمدت است، یکی از پسماندهای دردسرساز محسوب می‌شود. در عین حال، شیشه یک ماده صد در صد قابل بازیافت است که می‌تواند بارها و بارها وارد چرخه تولید شود. این کارزار بااشاره به «مشکلات محیط‌زیستی، بهداشتی و اقتصادی متعدد ناشی از رهاسازی و عدم‌تفکیک پسماندهای بطری شیشه‌ای»، به‌صراحت از 4 نهاد عالی‌رتبه کشور درخواست پیگیری این موضوع را داشت؛ وزیر صمت به‌عنوان مسئول تولید و صنعت، وزیر کشور به‌عنوان مسئول مدیریت پسماند شهری و روستایی، وزیر بهداشت به‌عنوان مسئول سلامت عمومی و بهداشت محیط و رئیس سازمان حفاظت محیط‌زیست به‌عنوان ناظر و مجری قانون EPR. براساس این کارزار، امضاکنندگان، خواستار پیاده‌سازی کامل قانون EPR با رویکرد پذیرش «مسئولیت همکاری مالی، اجرایی، آموزشی و فرهنگ‌سازی درباره تفکیک، جمع‌آوری و بازیافت» پسماند شیشه توسط خود صنایع شدند. باتوجه به اینکه این کارزار از تاریخ ۱۴ بهمن ۱۴۰۳ آغاز شد و در ۳۱ شهریور امسال پایان یافت، سوال اصلی اینجا است که آیا این دست تلاش‌های مردمی، توانسته است اراده سیاسی لازم را برای الزام تولیدکنندگان به ایفای کامل تعهدات قانونی خود، ایجاد کند؟ اهمیت چنین کارزاری در آن است که اجرای کامل EPR برای شیشه می‌تواند به‌مثابه یک پایلوت موفق برای تعمیم این قانون به سایر پسماندهای مهم، به‌ویژه پلاستیک‌ها، عمل کند و بخش تولید را به‌سوی طراحی بسته‌بندی‌های محیط‌زیستی‌تر هدایت کند. ناکامی در پاسخ به این مطالبه، بیش از پیش شکاف میان قانون و عمل را در حوزه مدیریت پسماند ایران عمیق‌تر خواهد کرد.

چالش‌های ساختاری و موانع اجرایی

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش خود با عنوان «اثر قوانین امتداد مسئولیت تولیدکنندگان بر مسئله نوپدید پسماندها» که در مهر ۱۴۰۱ منتشر شده است، با هدف آسیب‌شناسی و ارائه راهکار، ریشه اصلی چالش‌ها را در تشتت و ناهماهنگی‌های قانونی و ساختاری در حاکمیت مدیریت پسماند ایران می‌داند.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، اصلی‌ترین مانع در اجرای موفق EPR عدم‌ثبات و تغییرات مکرر در قوانین و مقررات مربوط به آن است. از زمان تصویب ماده (۴) قانون مدیریت پسماندها در سال ۱۳۸۳ تا قوانین بودجه سنواتی سال‌های اخیر (۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱)، سیاست‌ها به‌طور مداوم دچار نوسان شده است. به‌باور نویسندگان این مقاله، این امر، عدم‌امکان برنامه‌ریزی بلندمدت و ایجاد بی‌اعتمادی در میان تولیدکنندگان را در پی داشته است. مهم‌ترین مصادیق این تشتت، سردرگمی در متولی دریافت و مصرف عوارض (تغییر نهاد حاکمیتی) و همین‌طور تغییر در اقلام مشمول عوارض و میزان آن ذکر شده است.

قوانین متعدد، محل دریافت عوارض را به‌طورمکرر تغییر داده و متولی اصلی EPR را نامشخص ساخته است. در ابتدا و طبق آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها در سال ۱۳۸۴ صندوق ملی محیط‌زیست به‌عنوان محل دریافت عوارض تعیین شده بود. اما در قوانین بودجه سنواتی و به‌ویژه با تصویب ماده (۶) قانون کمک به ساماندهی پسماندهای عادی در سال ۱۳۹۹ محل دریافت عوارض به وزارت کشور منتقل شد. این تغییرات، از «صندوق ملی محیط‌زیست» که یک نهاد تخصصی در حوزه محیط‌زیست است به «وزارت کشور» که متولی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها است، انتقال مدیریت این وجوه را به خارج از سازمان تخصصی ناظر بر محیط‌زیست سوق داد.

همچنین دامنه اقلامی که مشمول عوارض است، در طول سالیان تغییر کرده است. در آیین‌نامه اجرایی سال ۱۳۸۴، تعداد اقلام مشمول ۸ قلم کالا مانند مواد پلیمری، کالاهای شیشه‌ای و... بود. اما در قوانین بودجه بعدی، تعریف این اقلام دچار ابهام و تغییر ماهیت شد. در قانون بودجه سال ۱۳۹۹، تمرکز بر «پسماندهای مخرب محیط زیست» بود. در قوانین بودجه ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، این تعریف به «مواد اولیه، قطعات و کالاهایی که «تمام یا قسمتی از آنها قابل‌‎بازیافت است»، تغییر یافت. همچنین، میزان عوارض نیز دچار نوسان بود؛ از «نیم در هزار» ارزش کالا در سال ۱۳۸۴ به «یک در هزار» در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۱ افزایش یافت.

از ابهام در هزینه‌کرد تا عدم‌مشاهده تاثیر

علاوه بر تضادهای قانونی، این گزارش به چالش‌های اساسی در نحوه اجرای طرح و مدیریت مالی آن اشاره می‌کند؛ یعنی تضاد در موضوع هزینه‌کرد و قطع ارتباط با «طراحی سبز» و همین‌طور عدم‌شفافیت مالی و عوارض یکسان.

تضاد در موضوع هزینه‌کرد و قطع ارتباط با «طراحی سبز» مهم‌ترین انحراف، در مقصد هزینه‌کرد وجوه دریافتی است. هدف اولیه EPR تشویق تولیدکنندگان به «طراحی سبز» (Design for Environment)  و پذیرش مسئولیت محصول در پایان عمر آن است. در هدف اولیه، آیین‌نامه اجرایی سال ۱۳۸۴ تصریح کرده بود که مبالغ دریافتی باید صرف «بازیافت پسماند حاصل از همان قلم کالا» و در اختیار «واحدهای بازیافت‌کننده آن قلم پسماند» قرار گیرد. این امر مستقیما تولیدکننده را به چرخه بازیافت محصول خود مرتبط می‌ساخت. اما در هدف ثانویه، یعنی از سال ۱۳۹۹ به بعد و در قوانین بودجه اخیر، هدف هزینه‌کرد به «ایجاد تاسیسات منطقه‌ای تبدیل پسماند به مواد و انرژی» تغییر یافت. این تغییر، پیوند مالی میان تولیدکننده و سرنوشت پسماند محصول خود را قطع می‌کند. در نتیجه، انگیزه تولیدکننده برای اصلاح طراحی محصول و استفاده از مواد بازیافتی (معافیت تبصره یک ماده ۱۲ آیین‌نامه) از بین می‌رود و تنها به پرداخت عوارض بسنده می‌کند.

درباره عدم‌شفافیت مالی و عوارض یکسان نیز باید به عوارض یکسان برای کلیه اقلام مشمول و نبود شفافیت در نحوه هزینه‌کرد اشاره کرد. اخذ عوارض به‌صورت یکسان برای همه اقلام، بدون در نظر گرفتن قابلیت بازیافت، سختی جمع‌آوری یا میزان مخرب بودن محصول برای محیط‌‎زیست، انگیزه برای بهبود طراحی محصول را از بین می‌برد. این امر در تضاد با ماهیت سیاست EPR است که به‌دنبال تفکیک هزینه‌ها براساس ریسک محیط‌زیستی است. همچنین عدم‌شفافیت درباره نحوه هزینه شدن وجوه دریافتی از تولیدکنندگان، موجب می‌شود که اهداف اصلی قانون محقق نشود و تولیدکنندگان نتوانند تاثیر پرداخت‌های خود را در چرخه مدیریت پسماند مشاهده کنند. این پژوهش نتیجه می‌گیرد که چالش‌های ساختاری مذکور، عدم‌ایفای صحیح مسئولیت توسعه‌یافته تولیدکننده را در پی داشته است.بنابراین راهکارهایی در 3 افق کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت ارائه می‌دهد. در راهکار کوتاه‌مدت به اصلاح ساختار حکمرانی مدیریت پسماند در کشور و تدوین شفاف ضوابط و دستورالعمل‌های تخصیص تسهیلات اشاره می‌شود. در میان‌مدت نیز بحث ایجاد و استقرار «شرکت‌های مجری امتداد مسئولیت تولیدکننده (PROs) در کشور برای تسهیل فرآیند اجرایی مطرح می‌شود.

هدف غایی در افق بلندمدت نیز، بازنگری و تدوین یک قانون جامع و منسجم برای مدیریت پسماندها در کشور است که در آن، تضادها و تعارض‌های موجود بین نهادها و قوانین سنواتی مانند تداخل وظایف بین سازمان حفاظت محیط‌زیست، وزارت کشور و قوانین بودجه به‌طورکامل رفع شود. به‌عقیده نویسندگان، این بازنگری باید اصول مسئولیت توسعه‌یافته تولیدکننده (EPR) را به‌صورت شفاف، پایدار و با در نظر گرفتن تمامی حلقه‌های زنجیره ارزش (از طراحی محصول تا پایان عمر آن) در قانون بگنجاند تا (EPR) به یک سیاست مستحکم و غیرقابل‌خدشه در کشور تبدیل شود و صرفا وابسته به عوارض مقطعی یا تغییرات بودجه‌ای نباشد.

ضعف‌های قانونی

پژوهش دیگری نیز با عنوان «بررسی راهبردهای مدیریت پسماندها در امتداد مسئولیت تولیدکننده در ایران» که توسط حسن پسندیده تشکری، پروین فرشچی، داریوش کریمی و سیدمسعود منوری نگاشته و در زمستان ۱۳۹۹ منتشر شده، به بررسی راهبردهای اجرایی و حل چالش‌های قانونی این موضوع پرداخته است.

در این پژوهش، با استفاده از پرسشنامه و کسب نظر از ۶۰ نفر از متخصصان و کارشناسان خبره در زمینه مدیریت پسماند، عوامل محیطی و داخلی مورد بررسی قرار گرفته و نقاط قوت، ضعف، فرصت‌ها و تهدیدهای موجود تحلیل شده تا مناسب‌ترین راهبردها برای اجرای موفق این سیاست حیاتی در کشور استخراج شود.

یافته‌های این تحلیل نشان می‌دهد که مهم‌ترین مشکل در اجرایی نشدن کامل و موثر مسئولیت گسترش‌یافته تولیدکننده، به ضعف‌های ساختاری و قانونی بازمی‌گردد. در صدر این مشکلات، نبود یک سازکار قانونی موثر و کارآمد برای الزام به همکاری و هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف برای دریافت عوارض از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاهای مخرب محیط‌زیست قرار دارد. علاوه بر این، تاسیس دیرهنگام و ناکارآمد صندوق ملی محیط‌زیست، فراگیر بودن بیش از حد فهرست کالاهای مشمول قانون و همچنین تخصیص یکسان عوارض برای اقلام مختلف که انگیزه‌ای برای طراحی بهتر و کم‌پسماند محصولات باقی نمی‌گذارد، از دیگر دلایل اصلی ناکارآمدی مقررات موجود بوده است. همچنین، عدم‌تدوین به‌موقع ضوابط اجرایی، شیوه‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های موردنیاز، فقدان ضمانت‌های حقوقی کافی و بازدارندگی پایین جریمه‌ها، اجرای وظایف تعیین‌شده در قانون را با مشکل مواجه کرده است.

به‌باور نویسندگان، اجرای موفقیت‌آمیز این سیاست، مزایای اقتصادی و محیط‌زیستی قابل‌توجهی را به‌دنبال خواهد داشت. حمایت از صنایع و فناوری‌های بازیافت، منجر به حفظ محیط‌زیست و مدیریت اصولی پسماندها می‌شود. از نظر اقتصادی، این امر موجب رونق کسب‌وکار، ایجاد اشتغال و درآمد پایدار شده و چرخه اقتصادی حاصل از بازیافت و تبدیل مواد زائد به انرژی و محصولات جدید را به‌حرکت درمی‌آورد. همچنین، به‌دلیل تامین مواد اولیه از طریق بازیافت، خودکفایی افزایش یافته و وابستگی به خارج برای تامین مواد اولیه کاهش می‌یابد که در نهایت از خروج ارز جلوگیری می‌کند. بر این اساس، ۹ راهبرد به‌عنوان اولویت‌های اجرایی تعیین شده است. در میان این راهبردها، 3 مورد از بالاترین اهمیت برخوردار است؛ در اولویت نخست، ایجاد سازکار قانونی مناسب برای الزام به همکاری و هماهنگی بین تمام دستگاه‌های مسئول برای دریافت عوارض از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاهای زیان‌آورمطرح شده است. در اولویت دوم، به ایجاد سازکار قانونی برای تاسیس سازمان‌ها و شرکت‌های تخصصی مسئولیت تولیدکننده که مستقیما عوارض را دریافت کرده و مدیریت پسماندهای مربوطه را برعهده بگیرند، اشاره شده است. این الگو می‌تواند از تجارب موفق کشورهای پیشگام که تولیدکنندگان با پرداخت هزینه به این شرکت‌های تخصصی، مسئولیت بازیافت پسماندهای خود را محول می‌کنند، الگوبرداری کند. در اولویت سوم نیز، استفاده از ظرفیت تخصصی مراکز علمی و پژوهشی کشور برای تدوین استانداردهای فنی موردنیاز برای ماشین‌آلات و محصولات بازیافتی موردتاکید قرار گرفته است.

این مطالعه بر اهمیت پذیرش مسئولیت قانونی و اقتصادی از سوی تولیدکنندگان در مرحله طراحی محصول تاکید می‌کند. بر این اساس، تولیدکنندگان باید هنگام طراحی، اصل به‌حداقل رساندن آثار محیط‌زیستی محصول در طول عمر آن را موردنظر قرار دهند و برای کاهش اثرات مخرب کالاها و مدیریت پسماندهای حاصل از مصرف، اقدامات لازم را انجام دهند تا از این طریق، به‌سمت پایداری محیط‌زیست و یکپارچگی زیست‌بوم گام برداشته شود.

سخن پایانی

امتداد مسئولیت تولیدکننده باوجود نقدهای جدی مبنی بر امکان تبدیل شدن آن صرفا به اعطاکننده «مجوز آلودگی»، همچنان یکی از راهکارهای برون‌رفت ایران از بحران پسماند و خصوصی‌سازی سود در مقابل عمومی‌سازی زیان است. چالش اصلی این روش در ایران در تشتت، ناهماهنگی و عدم‌ثبات قانون‌گذاری نهفته است که از تغییر مکرر متولیان دریافت عوارض (از صندوق محیط‌زیست به وزارت کشور) تا قطع پیوند مالی با «طراحی سبز» را در بر می‌گیرد و انگیزه تولیدکنندگان برای اصلاح محصول را از بین برده است. اجرای EPR در شرایط کنونی، حتی به شکل ناقص جهانی آن، ضروری است تا هزینه‌های نجومی اقتصادی و محیط‌زیستی مدیریت پسماند از دوش جامعه برداشته شود. براساس یافته‌های پژوهشی حاکمیتی، راهکار اصلی در بازنگری قانون جامع در بلندمدت، اصلاح ساختار حکمرانی در کوتاه‌مدت و تاسیس شرکت‌های تخصصی مجری (PROs) در میان‌مدت خلاصه می‌شود؛ اقداماتی که پایبندی تولیدکننده را از صرف پرداخت عوارض به مسئولیت فیزیکی و طراحی پایدار ارتقا می‌دهند و زمینه را برای یک سیاست مستحکم، غیرقابل‌خدشه و دارای مزایای اقتصادی پایدار فراهم خواهند کرد.