افزایش اختیارات یا اصلاح ساختار بودجه‌ریزی؟
بودجه‌ریزی کشور و مسائل مربوط به آن بار دیگر در صدر اخبار و محل بحث کارشناسان قرار گرفت؛ اما این بار با موضوع تغییر روند ارائه و تصویب آن، زیرا روز گذشته نمایندگان مجلس شورای اسلامی کلیات طرح اصلاح مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس را به تصویب رساندند که با این مصوبه، بودجه سنواتی کشور از این پس طی یک‌مرحله به مجلس ارائه و احکام آن نیز حذف خواهد شد. جدا از اینکه چرا بودجه یک‌مرحله‌ای سال‌های گذشته در مجلس یازدهم دومرحله‌ای شد که حالا با تشخیص اشتباه بودن این روند، دوباره وقت مجلس به‌جای صرف در اموری دیگر، مصروف اصلاح روندی که به‌تازگی شکل گرفته، شود، موضوع مهم هدف مجلس از این اقدام است؛ ابهامی که اکثر نمایندگان در پاسخ به آن بر اصلاح ساختار بودجه تاکید می‌کنند، اما همزمان می‌توان از اظهارنظرهای‌شان این‌گونه برداشت کرد که نمایندگان در واقع در پی بازپس‌گیری اختیاراتی هستند که با دومرحله‌ای شدن ارائه بودجه از آنها سلب شده بود. صمت در گزارش پیش رو با نگاهی به اظهارنظرهای نمایندگان به بررسی اهداف مجلس از تصویب این طرح پرداخته است.
دولت دیگر نمی‌تواند احکام دائمی را تغییر دهد
نمایندگان مجلس با طرح تغییر روند بررسی لوایح بودجه سنواتی موافقت کردند که در صورت تصویب نهایی، لوایح بودجه سنواتی در یک مرحله به مجلس تقدیم می‌شود. در جلسه علنی روز گذشته مجلس شورای اسلامی، کلیات طرح اصلاح مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس با ۲۰۰ رای موافق، ۳۶ رای مخالف و ۶ رای ممتنع از مجموع ۲۴۲ نماینده حاضر در مجلس به تصویب رسید. محسن زنگنه، سخنگوی کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس در توضیح این طرح گفت: در این طرح اصلاحاتی در آیین‌نامه داخلی مجلس برای تغییر در فرآیند بررسی بودجه پیش‌بینی شده که به‌موجب آن، دولت باید تمام بخش‌های بودجه را در یک مرحله به مجلس تقدیم کند. وی افزود: همچنین دولت مکلف می‌شود جداول را در همان زمان به مجلس تقدیم کند؛ یعنی دولت باید برای احکام برنامه هفتم، اعداد و ارقامی در جداول بودجه تعیین کند. این نماینده مجلس اضافه کرد: با این اصلاحیه تمام اختیارات مجلس افزایش پیدا می‌کند؛ به‌گونه‌ای که نمایندگان مجلس می‌توانند ردیفی برای اجرای قانون برنامه و سایر احکام قانونی در بودجه تعریف کنند. زنگنه با بیان اینکه بودجه دو جدول ارقام و اعداد و الزامات دارد، گفت: در جدول الزامات تمامی احکام مبتنی بر قوانین و قانون برنامه هفتم دارای اعداد و ارقام می‌شود. وی این طرح را گامی در جهت اصلاح ساختار بودجه دانست و افزود: با این اصلاحیه دیگر دولت نمی‌تواند احکام و قوانین دائمی را تغییر دهد و در مقابل احکام، ارقام اضافه می‌شود. براساس این مصوبه زمان رسیدگی بودجه نیز تغییر کرد و دولت باید لایحه بودجه را تا ابتدای دی به مجلس تقدیم کند. از طرفی مانند گذشته احکام بودجه به مجلس ارسال نمی‌شود و عمده متن ارسالی به مجلس را اعداد و ارقام در بر خواهند گرفت.
طرحی با قوه تسهیلگری و تحدید همزمان!
درباره مزایا و معایب اصلاحات صورت‌گرفته در ساختار بودجه‌ریزی کشور نایب رئیس کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی بر این باور است که بخشی از این اصلاحات مطلوب و بخشی نیز نامطلوب و دربردارنده محدودیت‌هایی
است. مهرداد بائوج لاهوتی، نایب رئیس کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس در گفت‌وگو با صمت در تشریح مزایا و معایب طرح تغییر روند بررسی لوایح بودجه سنواتی اظهار کرد: تا همین چند سال پیش هم بودجه در یک مرحله ازسوی دولت ارائه و در مجلس بررسی می‌شد، اما در مجلس یازدهم با ایجاد تغییراتی روند دومرحله‌ای شدن بودجه شکل گرفت. در روند دومرحله‌ای ابتدا تبصره‌ها و سقف بودجه ارائه می‌شد، اما جداول ارائه نمی‌شد و با بررسی و تصویب سقف ازسوی مجلس، دولت جداول بودجه را برمبنای آن تنظیم و به مجلس ارائه می‌کرد. نکته چالشی این روند این بود که با ارائه جداول، دیگر مجلس اجازه ورود به ماهیت آن را نداشت و فقط می‌توانست ردیف‌ها را جابه‌جا کند و کم و زیاد کردن بودجه‌ها در این مرحله ممکن نبود که این مسئله به‌اعتقاد من محدودیتی را برای مجلس به‌دنبال داشت. بر این مبنا می‌توان اصلاح ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس را به فال نیک گرفت. نماینده مردم لنگرود کوتاه شدن فرآیند رسیدگی را دیگر مزیت یک مرحله‌ای شدن بودجه دانست و در ادامه در اشاره به معایب اصلاحات انجام‌شده در ماده ۱۸۲ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس بیان کرد: در بودجه علاوه بر جداول و ردیف‌ها، تبصره وجود دارد که در سال‌های گذشته اگر هر کدام از این تبصره‌ها خلاف قوانین برنامه‌های بالادستی یا قوانین دائمی بود، به‌واسطه اعمال نظر شورای نگهبان و مجلس حذف می‌شد، اما با اصلاح صورت‌گرفته دیگر احکام در بودجه درج نخواهند شد. این در حالی است که گاهی درج حکم و احکامی برای نهادهایی خاص ضرورت دارد و این تغییر در واقع محدودیتی را برای دولت رقم می‌زند.
بودجه یک‌مرحله‌ای تشخیص مصلحت را آسان‌تر می‌کند
یک کارشناس اقتصاد یک‌مرحله‌ای شدن روند ارائه و بررسی بودجه را اقدامی مطلوب و ضروری دانسته و در این باره گفت: بودجه یک‌مرحله‌ای امکان ایجاد مشکلات در روند بودجه‌ریزی را محدود می‌کند.
مرتضی عزتی، کارشناس اقتصاد در گفت‌وگو با صمت با تاکید بر مطلوبیت بودجه یک‌مرحله‌ای اظهار کرد: با یک مرحله‌ای‌شدن روند تصویب بودجه، شفافیت آن افزایش پیدا می‌کند و هماهنگی مجلس و دولت بیشتر خواهد شد. این کارشناس اقتصاد کاهش اتلاف وقت مجلس در روند بررسی بودجه را از مزایای یک‌مرحله‌ای شدن آن دانست و در توضیح دیگر مزیت‌های این روند بیان کرد: وقتی جداول و تبصره‌ها در یک سند به مجلس ارائه می‌شود، بررسی احکام و تبصره‌ها متناسب با ارقام و اعداد پیوست آن صورت می‌گیرد که همین امر تشخیص درست و غلط بودن برنامه‌ها و در مجموع به‌صلاح بودن یا نبودن آن را آسان‌تر می‌کند. عزتی در ادامه با اشاره به معایب بودجه دومرحله‌ای گفت: سال گذشته دولت مرحله دوم بودجه را که پیوست‌ها و اعداد و ارقام بود بدون اینکه در معرض نظر عمومی قرار دهد برای تصویب به مجلس ارائه کرد که این امر امکان نقد و ارزیابی بودجه را از بین برد. بر همین مبنا من معتقدم بهتر است مانند رویه‌ای که پیش از بررسی بودجه‌ها در دو سال گذشته جریان داشت، بودجه سنواتی کشور در یک مرحله ارائه و بررسی شود.
وقت زیادی از مجلس صرف بررسی احکام می‌شد
نایب رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس درباره تغییر روند بررسی بودجه سالانه که مجلس به‌تازگی آن را تصویب کرده گفت: یکی از دلایل این تصمیم مجلس این است که وقت زیادی از مجلس صرف بررسی احکام می‌شد. در خود احکام هم هر روز چیزهای جدیدی می‌آوردند، دستگاه‌ها می‌آمدند و حکم‌هایی اضافه می‌شد که مشخص نبود بر چه اساسی آورده شده‌اند.
حسین طغیانی، نایب رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس در پاسخ به این سوال که مگر احکام، چارچوب‌ها و ساختار بودجه را مشخص نمی‌کنند، افزود: نه لزوما، فرض کنید درباره افزایش حقوق، به‌جای اینکه ابتدا حکم آن را بررسی کنیم و بعد جدول آن بیاید، مستقیما جدول آن را بررسی می‌کنیم.
وی تاکید کرد: اساسا باید هر حکمی در جداول خود را نشان می‌داد، اما در بسیاری از زمان‌ها چنین اتفاقی رخ نمی‌داد. مواردی بود که حکم آن وجود داشت، اما در جداول عددی برای آن در نظر گرفته نشده بود؛ بنابراین این صحبت خیلی مطرح می‌شد که به قانون عمل نمی‌شود، در حالی که آن چیزی که توقع می‌رود در بودجه وجود داشته باشد، عدد و رقم است.
این نماینده مجلس در پاسخ به این سوال که پس به نظر شما روند جدیدی که در مجلس تصویب شده موجب شفاف‌تر شدن بودجه سالانه کشور می‌شود، گفت: قطعا به شفافیت بیشتر بودجه کمک می‌کند.
وی در پاسخ به سوال دیگری مبنی بر اینکه آیا این روند موجب نمی‌شود که دخل و تصرفات در جریان بررسی و تصویب بودجه راحت‌تر شود، عنوان کرد: خیر؛ این روند قبلا هم وجود داشته است. در گذشته هم جدول وجود داشته، اما احکام و جداول در دو نوبت برای مجلس ارسال می‌شد. موضوع این است که بررسی احکام در مجلس نمایندگان را از بررسی جداول باز می‌داشت و عملا بودجه می‌شد رسیدگی به احکام.
نایب رئیس کمیسیون اقتصادی گفت: روند جدید بودجه را هدفمندتر می‌کند. اصلا بودجه یعنی عدد و رقم، یعنی دخل و خرج، احکام کجای دخل و خرج است. شما اگر به حکمی احتیاج دارید در قوانین دیگر مانند برنامه هفتم توسعه و قوانین عادی پر از حکم است. ما باید حکم‌های عادی را وارد بودجه کنیم و آنها را عدددار کنیم. یعنی به عنوان مثال بگوییم این عدد مربوط به جرائم راهنمایی و رانندگی است و اینجا هم توضیحات آن وجود دارد.
طغیانی در پایان تاکید کرد: قوانین به اندازه کافی وجود دارد. یکی از موضوعات اصلی این است که اتفاقا در احکام بودجه قوانین دائمی خود را تعطیل می‌کردیم. در حالی که اگر مشکلی هم وجود دارد باید قوانین دائمی اصلاح شوند؛ نه اینکه آن قوانین دائمی را در بودجه کنار بزنیم.
سخن پایانی
در هر حال اکنون با اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس، مقرر شد هیچ تبصره‌ای در لایحه بودجه وجود نداشته باشد و تنها جدول‌ها و ماده واحده ارائه شود. به این ترتیب دیگر حکمی در بودجه نخواهیم داشت. نمایندگان مجلس این تغییر را یک تمرین مهم برای اصلاح ساختار بودجه و راهی برای جلوگیری از تغییر مکرر قوانین دائمی از طریق بودجه‌های سالانه محسوب می‌کنند، این در حالی است که برخی از کارشناسان معتقدند عدم امکان درج احکام در بودجه دست دولت را برای برخی اقدامات می‌بندد.
براساس اعداد و ارقام جداول باید مستقیما از اسناد بالادستی استخراج شود؛ از جمله قانون برنامه هفتم توسعه، قانون مالیات‌های مستقیم، مالیات بر ارزش افزوده، قوانین حمایت از تولید و سایر قوانین دائمی که در آنها احکام ریالی پیش‌بینی شده که روندی قابل‌قبول است، اما وقتی از زاویه‌ای دیگر به موضوع نگاه می‌کنیم می‌توانیم این اقدام را باز کردن مسیری برای افزایش اختیارات مجلس برای دخل‌و تصرف در بودجه قلمداد کنیم؛ مسئله‌ای که پیش از این برخی از مسئولان اجرایی کشور آن را عامل بی‌نظمی در بودجه می‌دانستند.
