بودجه دومرحلهای مزیت یا چالش
در سال‌های گذشته کل لایحه بودجه سالانه کشور در نیمه دوم سال در قالب سندی واحد از سوی دولت به‌منظور بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شد که این روند دارای ایرادهایی بود؛ از جمله اینکه اگر نگاه منطقه‌ای مبنای تصمیم‌گیری نمایندگان قرار می‌گرفت، امکان دستکاری بودجه با هدف برخورداری بیشتر حوزه انتخابیه متبوع نمایندگان وجود داشت که همین امر یکی از دلایل رشد رقم کسری بودجه می‌شد. بر همین اساس و البته با لحاظ چالش‌هایی دیگر مجلس و دولت طی توافقی تصمیم به تغییر روند ارائه و بررسی لایحه بودجه گرفتند که در نهایت ایده دومرحلهای شدن این کار در قالب طرح در مجلس بررسی و مصوب شد. دولت از سال ۱۴۰۳ ابتدا کلیات لایحه بودجه سالانه را به مجلس ارائه کند و در ادامه با تصویب آن در مجلس جداول و جزئیات برای بررسی و تصویب، تقدیم مجلس شورای اسلامی شود. اما این روند چه تاثیری در ساختار بودجه‌ریزی و نظام درآمد و هزینه کشور دارد؟ این روند مزیت به‌شمار می‌رود یا خود خالق چالش‌هایی دیگری است. اینها سوالاتی است که صمت در گزارش پیش رو در گفت‌وگو با صاحبنظران آن را بررسی کرده است.
مجلس در حال بررسی بخش دوم بودجه ۱۴۰۴
بخش دوم لایحه بودجه سال آینده در حال بررسی در کمیسیون تلفیق و کمیسیون‌های تخصصی مجلس است و از هفته آینده، در صحن مجلس بررسی خواهد شد.
به گزارش مهر، از سال گذشته روند بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی تغییر یافت؛ به این شکل که لایحه بودجه در دو مرحله مورد بررسی قرار می‌گیرد.در واقع، لایحه بودجه در دو بخش ماده واحده مشتمل بر احکام موردنیاز برای اجرای بودجه کل کشور و سقف منابع بودجه عمومی دولت به تفکیک درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و اجزای اصلی آنها و جداول تفصیلی شامل ارقام بودجه به مجلس تقدیم می‌شود.در اجرای روند تازه تدوین و بررسی لایحه بودجه، بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور ۱۳ بهمن توسط محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس به مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور ابلاغ شد و دو روز بعد یعنی ۱۵ بهمن، رئیس‌جمهور بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور را برای اجرا به سازمان برنامه و بودجه کشور ابلاغ کرد.
بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۴ شامل جداول تفصیلی به همراه نسخه الکترونیک و همچنین کتاب «تطبیق لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ با قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران»، با امضای رئیس‌جمهور روز دوشنبه (۱۵ بهمن) تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.
طبق ماده ۱۸۲ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، از زمان تقدیم بخش دوم بودجه، نمایندگان ۵ روز فرصت ثبت پیشنهادات خود در سامانه را دارند و پیشنهادات آنها در کمیسیون‌ها، کمیسیون تلفیق و صحن مجلس با اولویت رسیدگی به جداول مربوط به منابع بودجه عمومی دولت و منابع و مصارف دستگاه‌ها و نهادهای مذکور، به تفکیک برنامه‌های عملیاتی آنها مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. در این بخش، فقط به ارقام و اعداد جداول بدون تفکیک کلیات و جزئیات رسیدگی می‌شود و هیچ حکمی در این مرحله قابل بررسی و تصویب نیست و پیشنهادها نیز نباید مغایر قوانین جاری و مصوبه بخش اول باشد.
جزئیات بخش دوم لایحه بودجه
طبق گفته عباس گودرزی، سخنگوی هیات رئیسه مجلس، در بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، رشد اعتبارات هزینه‌ای ۷۸ درصد، اعتبارات عمرانی ۵۰ درصد و تملک مالی ۲۵۳ درصد در نظر گرفته شده است.
وی رشد اعتبارات مربوط به بازنشستگی را یکی از دلایل اصلی رشد مصارف دولت در لایحه ۱۴۰۴ دانست و افزود: در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ در مجموع حدود ۷۷۷ هزار میلیارد تومان اعتبار جهت حمایت از صندوق‌های بازنشستگی و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در نظر گرفته شده که این مقدار نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳ بیش از ۷۱ درصد رشد داشته است.
این نماینده مردم در مجلس، افزایش سهم اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه به‌ویژه تخصیص ۱۸ هزار میلیارد تومان اعتبار جهت رفع محرومیت روستایی و مقابله با فقر چندبعدی را یکی از اقدامات مثبت لایحه در این راستا دانست.
طبق گفته سخنگوی هیات رئیسه مجلس، بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه ۱۴۰۴، رشد ۷۰ درصدی را تجربه کرده و همچنین مجموع اعتبارات استان‌ها نسبت به سال جاری ۳۰ درصد رشد یافته است. جلسات کمیسیون تلفیق برای بررسی جداول بودجه از روز دوشنبه، ۲۹ بهمن تشکیل می‌شود و احتمالا بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال آتی تا پایان هفته جاری در کمیسیون تلفیق به پایان می‌رسد و بخش دوم لایحه بودجه از هفته آینده در دستورکار صحن علنی مجلس قرار می‌گیرد.پس از پایان بررسی بخش دوم لایحه بودجه، مصوبات مجلس برای اعلام نظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود و در صورتی که ایراداتی به مصوبات مجلس وارد شود، برای رفع ایراد به مجلس ارجاع می‌شود و در نهایت بعد از تایید مصوبات مجلس، بخش دوم لایحه بودجه برای اجرا، ابلاغ خواهد شد.
عدم امکان دستکاری در بودجه با نگاه منطقه‌ای
یک عضو کمیسیون تلفیق بودجه مجلس شورای اسلامی درباره روند بررسی بودجه در سال جاری با دومرحلهای شدن این کار بیان کرد: سال‌ها بود که دولت لایحه بودجه را در یک مرحله به مجلس ارائه می‌کرد و نمایندگان نیز کل بودجه چه احکام و چه جداول را در یک مرحله بررسی می‌کردند که همین امر چالش‌هایی را ایجاد می‌کرد؛ بر همین مبنا براساس مصوبه مجلس دولت ملزم به ارائه لایحه بودجه در دو مرحله شد که به‌نظر نمی‌رسد مشکلی ایجاد کرده باشد.فرهاد شهرکی، عضو کمیسیون تلفیق بودجه مجلس شورای اسلامی در گفت‌وگو با صمت با اشاره به تغییرات صورت‌گرفته در روند ارائه لایحه بودجه گفت: در سال‌های گذشته لایحه بودجه سالانه در یک مرحله به مجلس ارائه می‌شد و باتوجه به اینکه نمایندگان در آن روند نیم‌نگاهی به جداول هم داشتند و ممکن بود با نگاه منطقه‌ای بودجه را مورد ارزیابی قرار دهند، طبیعتا چالش‌هایی ایجاد می‌شد.
نماینده مردم زابل در مجلس شورای اسلامی در اشاره به مزایای روش فعلی اظهار کرد: با دومرحلهای شدن ارائه و بررسی لایحه بودجه از آنجایی که در مرحله اول نمایندگان فقط کلیات بودجه و احکام را در دست دارند و از جداول آگاه نیستند، تصمیمات عادلانه‌تری اخذ می‌شود؛ به‌عبارتی احکام برمبنای نگاه نمایندگان و اولویت‌بخشی آنها به حوزه‌های گوناگون مورد چکش‌کاری قرار می‌گیرد، نه نگاه منطقه‌ای.
سقف ردیف بسته است
شهرکی در ادامه با توضیح روند کار در مرحله دوم بیان کرد: بعد از اینکه کلیات و احکام بودجه مصوب شد، دولت در مرحله جزئیات و جداول را ارائه می‌کند که در این مرحله ممکن است برخی نمایندگان با نگاه منطقه‌ای مخالف بودجه تخصیص‌یافته باشند، اما از آنجایی که سقف ردیف‌های بودجه‌ای بسته است، امکان دستکاری در آن با نگاه منطقه‌ای کمتر است.
این نماینده مجلس شورای اسلامی در پایان با اشاره به نگاه کلی نمایندگان به‌ویژه در کمیسیون تلفیق بودجه درباره روند فعلی گفت: بیشتر نمایندگان، به‌ویژه آنهایی که در تقسیم بودجه نگاه ملی‌‌تری دارند این روند را مطلوب می‌دانند، اما واقعیت این است که اعتراضاتی هم وجود دارد، زیرا ممکن است با مشاهده جداول این‌گونه برداشت شود که اجحافی در حق منطقه‌ای صورت گرفته که در این زمینه به‌اعتقاد من باید به سازمان برنامه و بودجه اعتماد کنیم و این نهاد هم با نگاه عادلانه و بحق در تقسیم بودجه محرومیت‌ها و برخورداری‌ها را مد نظر قرار دهد. در هر حال ممکن است هر طرحی دارای ایرادهایی باشد که باید مدتی از اجرای آن بگذرد تا این ایرادها خود را نشان دهد و در راستای رفع آنها اقدام شود. دومرحله‌شدن ارائه لایحه بودجه هم قانونی است که از سال گذشته در دستور کار قرار گرفته و باید دست‌کم چند سال اجرا شود تا بتوانیم به‌طور دقیق درباره آن اظهارنظر کنیم.
روند جدید می‌تواند کسری بودجه را کاهش دهد
یک کارشناس بودجه درباره قانونی بودجه عمل ارائه لایحه بودجه در دو مرحله اظهار کرد: اینکه لایحه بودجه در دو مرحله ارائه شود اقدامی کاملا قانونی است و مطابق قانون آیین‌نامه داخلی که سال ۱۴۰۲ تصویب و ابلاغ شد، این تکلیف برعهده دولت قرار گرفت که از سال ۱۴۰۳ لایحه بودجه را در دو مرحله به مجلس ارائه کند.
حسن چنارانی که سابقه ریاست امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه را در کارنامه کاری خود دارد، در گفت‌وگو با صمت در تشریح چرایی ارائه لایحه بودجه در دو بخش اظهار کرد: بعد از سال ۱۳۹۷ پیرو مطالبات رهبر معظم انقلاب در راستای اصلاح ساختار بودجه، در بررسی‌های کارشناسانه مشخص شد یکی از وجوه اصلاح ساختار بودجه می‌تواند ارائه آن در دو بخش باشد؛ روندی که در برخی از کشورها هم جاری است.
وی در ادامه با اشاره به مبنای تقسیم لایحه بودجه به دو بخش بیان کرد: در بخش اول سقف منابع و مصارف (کل عدد) بودجه بسته می‌شود و در مرحله دوم دولت این منابع را در بخش‌های گوناگون توزیع می‌کند. به‌عبارت شفاف‌تر اگر مرحله اول بودجه، یعنی احکام و سقف منابع و مصارف در مجلس تصویب شود، دولت مرحله دوم بودجه را برمبنای همان سقف و احکام مصوب تدوین می‌کند که این روند دارای مزایا و معایبی است.
انسجام بودجه آسیب نمی‌بیند
چنارانی در پاسخ به سوال صمت مبنی بر اینکه آیا ارائه لایحه بودجه در دو بخش به انتظام و انسجام بودجه آسیبی وارد نمی‌کند، تاکید کرد: برای ارائه لایحه بودجه در دو بخش نه‌تنها نمی‌توان آسیبی در نظر داشت، بلکه منفعت‌هایی در این اقدام وجود دارد. البته در بخش تنظیم قطعا وقت بیشتری صرف خواهد شد، اما در بخش بررسی چه ازسوی مجلس، چه شورای نگهبان و چه مجمع تشخیص روند تغییر چندانی نمی‌کند. چالش‌هایی که در هر کدام از این نهادها ممکن است در ازتباط با بودجه پیش بیایید عمدتا مربوط به شاکله بودجه نیست و عموما نشأت‌گرفته از فشارها و لابی‌هایی است که در نهایت ناترازی‌ها را بیشتر می‌کند و این مسئله هم ارتباطی به تعداد مراحل ارائه لایحه بودجه ندارد.
این کارشناس حوزه بودجه در پایان با تاکید بر اینکه ما برای دومرحلهای شدن روند ارائه لایحه بودجه مزایای زیادی در ذهن داشتیم، در اشاره به این مزایا بیان کرد: از جمله مزایای متصور بر تغییر ایجادشده در روند ارائه لایحه بودجه می‌توان به کاهش کسری بودجه اشاره کرد، اما متاسفانه با روش‌های حسابداری-حقوقی که در نظام بودجه‌ریزی ما وجود دارد، در مرحله دوم هم افزایش هزینه‌های خارج از سقف و متعاقبا کسری بودجه بعید نیست که این خود در تعارض با هدف یادشده است.
سخن پایانی
براساس آنچه کارشناسان و صاحبنظران می‌گویند امکان دستکاری و متعاقبا افزایش هزینه‌های بودجه که در زمان ارائه و بررسی لایحه بودجه طی یک مرحله فراهم بود، با دومرحلهای شدن این روند دست‌کم در مرحله دوم وجود ندارد؛ با این حال ممکن است برخی از نمایندگان مجلس با نگاهی منطقه‌ای سعی در کسب سهم بیشتر، با نظام حسابداری حاکم بر بودجه ما داشته باشند؛ بر همین مبنا به‌نظر می‌رسد مطلوب این است که سازمان برنامه و بودجه در تخصیص منابع، نگاهی عادلانه و لحاظ اصل توسعه متوازن داشته باشد، در این صورت است که می‌توان با دفاع از عملکرد این نهاد جلوی افزایش کسری بودجه را گرفت.
