پیمان‌سپاری، انحصار یا اعتدال!
سیاست‌های ارزی در کشور ما متنوع و متفاوت است.
کارگروه‌های اقتصادی و کلان در هر دوره‌ای و در هر بخشی از فعالیت‌های اقتصادی در حال تعریف قانونی جدید برای کنترل حجم و میزان ارز در کشور هستند. یکی از مهم‌ترین موازنه‌های تعادل در نظام پولی و بانکی و اقتصادی کشور بر اهرم ارز قرار گرفته و چه بخواهیم و چه نخواهیم بسیاری از ترازهای تجاری ما را تحت‌تاثیر قرار داده است. از این میان، قانون پیمان‌سپاری ارزی به‌عنوان یکی از ابزارهای کنترل ارز در بخش گمرکی کشور قابل‌اشاره است. سیاستی که صادرکنندگان را وادار می‌کند ارز حاصل از صادرات خود را به کشور بازگردانند و آن را به بانک‌های مشخصی که از سوی بانک مرکزی تعیین می‌شوند، بفروشند.
عده‌ای معتقدند سیاست کنترل نرخ ارز به‌معنای انحصار دولت در خریدوفروش ارز و برای به‌تعادل رساندن تراز تجاری بدون توجه به نیروهای بازار است. این روند به باور فعالان اقتصادی منجر به فرار سرمایه می‌شود. در این بین اعمال سیاست‌های پیمان‌سپاری و رفع تعهد ارزی به‌عنوان ابزارهای کنترلی نرخ ارز در دستور کار دولت‌ها قرار دارد.
اما جایگاه پیمان‌سپاری ارزی در ادبیات اقتصادی چیست و در چه شرایطی دولت‌ها چنین سیاستی را اتخاذ می‌کنند؟ تجربه سایر کشورها در این بخش چیست و اجرای این سیاست چه پیامدهای مثبت و منفی داشته است؟صمت در گفت‌وگو با کارشناسان پولی و ارزی به بررسی ابعاد این سیاست ارزی پرداخته است.
لازمه تحول اقتصادی، توافق دائمی در تعاملات است
کامران ندری، کارشناس اقتصادی: کمبود ذخیره ارزی را می‌توان به کاهش تعاملات تجاری ارتباط داد و بعد بگوییم با بهبود روابط تجاری با جهان و حل مسائلی همچون خروج ایران از لیست سیاه FATF یا احیای برجام می‌توان تاحدودی مبادی ورودی ارز به کشور مانند صادرات را تقویت کرد، اما کاهش ارز در کشور ربطی به مسئله پیمان‌سپاری ارزی ندارد. پیمان‌سپاری قانونی است که دولت اتخاذ کرده تا مطمئن شود صادرکننده‌ها ارز حاصل از تجارت را به داخل کشور بازمی‌گردانند. صادرکنندگان وقتی نمی‌توانند به تعهد خود عمل کنند، این واقعیت را مطرح می‌کنند که به‌دلیل تحریم‌ها و به‌علت اینکه در لیست سیاه FATF هستیم، امکان استفاده از ارز حاصل از صادرات برای واردکننده وجود ندارد. حتی اگر تاجری متعهد به قانون پیمان‌سپاری ارزی هم نشده باشد، وقتی با تحریم مواجه است، نمی‌تواند ارز خود را به فردی که آن ارز را نیاز دارد، منتقل کند. از این‌رو مسئله پیمان‌سپاری ارزی یک بحث جدا است و اینکه نمی‌توانیم ارز حاصل از صادرات را به‌دلیل تحریم‌ها به متقاضی آن ارز انتقال دهیم، یک مسئله دیگر است. ۲ هدف متفاوت را باید در اینجا در نظر گرفت؛ یک هدف این است که ممکن است از لیست FATF خارج شوید و تحریم‌ها هم برداشته شود، اما صادرکننده همچنان تمایلی به اینکه بخواهد ارز را به داخل کشور بیاورد و به نرخ بازار نیما بفروشد، ندارد. ممکن است مسئله اصلا نرخ ارز نباشد. ممکن است صادرکننده بگوید می‌خواهد ارز خود را در خارج از کشور بفروشد؛ یعنی اگر حتی مسئله FATF حل شود، صادرکننده ممکن است تمایلی به وارد کردن دارایی خود به اقتصاد کشور نداشته باشد. ممکن است ریسک سرمایه‌گذاری در ایران را نپذیرد و ارز حاصل از صادرات را در خارج از کشور سرمایه‌گذاری کند.
در این وضعیت با کمبود ارز مواجه می‌شوید و سیاست‌گذار اقتصادی با ابزار پیمان‌سپاری، تاجر را ملزم به بازگرداندن ارز حاصل از صادرات می‌کند. کاهش صادراتی که در نتیجه چنین سیاستی رخ می‌دهد، ناشی از مسائل زیرساختی در اقتصاد کشور است. تاجر تمایلی به صادرات ندارد برای آنکه سیاست‌گذار به‌واسطه پیمان‌سپاری ارزی او را از اینکه ارز حاصل از صادرات را در خارج از ایران سرمایه‌گذاری کند، منع کرده و ملزم است با نرخ نیمایی ارز حاصل از صادرات را وارد سامانه نیما کند.
کشور ما گرفتار مشکلات زیرساختی است و از لحاظ سیاسی و اجتماعی با چالش مواجه است. حتی اگر مسئله FATF و تحریم‌ها حل شود، درگاه‌های ورود ارز به کشور تقویت شوند، باز ممکن است پیمان‌سپاری ارزی ادامه یابد.
بخش عمده این مشکل زمانی ایجاد می‌شود که نظام ارزی در کشور ما چندنرخی است، صادرکننده هم تمایل دارد ارز را به نرخ بازار بفروشد، از طرفی سیاست ارزی می‌گوید باید ارز را به سامانه نیما و با نرخ نیمایی بفروشد. دلیل دیگر که صادرکننده تمایلی به بازگرداندن ارز ندارد، شرایط اقتصادی و سیاسی است. اگر صادرکننده ارز را خارج از کشور سرمایه‌گذاری کند، سود بیشتری حاصل می‌کند. البته عامل اول مهم‌تر و تعیین‌کننده‌تر از عامل دوم در افت انگیزه تاجر است. از همان اول انقلاب هم، مسئله ارز چندنرخی را داشتیم. فقط در آن مقطعی که ارز تک‌نرخی شد، یعنی در دهه ۸۰ که شرایط سیاسی و اجتماعی بهتر بود و سرمایه‌گذاری در کشور احیا شده بود، در آن شرایط پیمان‌سپاری ارزی حذف شد، چراکه اصلا نیازی به اعمال این سیاست نبود، اما در شرایط کنونی نظام چندنرخی ارز و شرایط سیاسی ایجاب می‌کند که چنین سیستمی وجود داشته باشد.
ضرورت تحول در زیرساخت‌های متزلزل اقتصاد
عده‌ای به محقق شدن تعاملات جهانی خوش‌بین هستند، در صورتی که اگر توافقاتی هم به‌دست بیاید، تاثیری در مسئله پیمان‌سپاری ارزی ندارد. مهم‌ترین عاملی که باعث می‌شود صادرکننده تمایلی به رفع تعهد ارزی نداشته باشد، همین سیستم چندنرخی است که وادار به رفع تعهد با نرخ ارز پایین‌تر می‌شود. شرایط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، محدودیت‌ّ‌های ناشی از تحریم و FATF نیز در این زمینه موثر هستند.
نزدیک کردن نرخ نیمایی ارز به بازار آزاد تاحدودی انگیزه صادرکننده را برای بازگرداندن ارز را بالا می‌برد اما منجر به آسیب به دهک‌های پایین می‌شود. از این تفکر حاکم بر اقتصاد، توسعه و رشد اقتصادی قابل‌ملاحظه‌ای ایجاد نمی‌شود و با دستیابی به سالانه ۲ تا ۳ درصد رشد اقتصادی مشکلات اقتصادی کشور حل نمی‌شود.
برای رفع ریشه‌ای این مشکل باید به‌دنبال توافق‌های دائمی در موضوع برجام و تعامل بین‌المللی باشیم. در حال‌حاضر اقتصاد ما یک نظام اقتصادی ذی‌نفعانه است و همین ذی‌نفعان هستند که نظارت را بیش از یک سطحی برنمی‌تابند.
تعدیل در اجرای سیاست‌های ارزی مانع فرار سرمایه می‌شود
مهدی دارابی، کارشناس پولی و ارزی: به‌صورت‌کلی بحث پیمان‌سپاری ارزی که در اقتصاد بین‌الملل با عنوان بستن حساب سرمایه از آن یاد می‌شود، زمانی توصیه می‌شود که موازنه پرداخت‌ها یا به‌زبان ساده‌تر منابع و مصارف شما در معرض شوک هستند. اینکه دچار شوک می‌شوند، یک مسئله است و اینکه در معرض شوک هستند، یک بحث دیگر است. مادامی که در معرض شوک هستید و کسری موازنه پرداخت‌های مزمن دارید، پیمان‌سپاری ارزی می‌تواند یک سیاست قابل‌دفاع باشد. مدتی است که کسری تجاری خود را با درآمدهای نفتی پوشش می‌دهیم و هم مصرف و هم تولید در کشور وابستگی مزمنی به صادرات بالای نفت دارد. در این شرایط حساب سرمایه یک سیاست مناسب است، اما مشکل زمانی ایجاد می‌شود که می‌خواهیم کنترل مقداری در بازار ارز انجام دهیم. در کنار همین کنترل‌های مقداری که بانک مرکزی انجام می‌دهد، کنترل قیمتی هم اعمال می‌شود؛ مانند سقف نرخ ارز در سامانه نیما و مداخله دستوری نرخ ارز. وقتی دو کنترل مقداری و قیمتی را همزمان با هم اجرا می‌کنید، باعث ناکارآمدی هر دو روش می‌شوید. درست است که پیمان‌سپاری به‌طورذاتی بروکراسی را افزایش می‌دهد، اما عوارضی هم دارد. مشکل عمده صادرکنندگان ما این است که ارز را برمی‌گردانند، اما نرخ تصویبی بانک مرکزی و این موعدهای تحویل و بازگشت ارز دچار مشکل است. معتقدم با برداشتن نرخ دستوری ارز ۹۰ درصد مشکلات پیمان‌سپاری ارزی حل خواهد شد.
اعمال سیاست پیمان‌سپاری ارزی به دهه ۲۰ و ۳۰ شمسی بازمی‌گردد. اما نباید به پیمان‌سپاری ارزی و در کل هر نوع کنترل ارزی به‌عنوان یک ابزار دائمی نگاه شود. کنترل‌های ارزی باید به‌تدریج به‌سمت سهولت بروند و از درجه سختگیری آن کمتر شود. متاسفانه مشکل این است که ما پیمان‌سپاری ارزی را یک مشکل دائمی می‌دانیم و دائم هم به‌دنبال دشوارتر کردن مسیر هستیم. در حال‌حاضر دو ایراد را می‌توان به شیوه پیمان‌سپاری ارزی وارد دانست؛ اول نرخ‌گذاری و مداخلات قیمتی همزمان با مداخلات مقداری و دوم اینکه مدام در حال سخت‌تر کردن پیمان‌سپاری هستیم. در حالی که شدت کنترل‌های ارزی باید با یک شیب منطقی کاهش پیدا کند و تا زمانی که از شدت آن کاسته نشده، باید از قیمت‌گذاری دستوری پرهیز کنیم.
مواجهه دائمی با شوک ارزی، چالش سرمایه‌گذار
در رابطه با ارزش واقعی کالا و ارزش گمرکی ثبت‌شده که تفاوت بسیار دارند هم، باید بگویم که در بخش گمرکی اظهارنامه گمرکی وجود دارد و مانند اظهارنامه مالیاتی که قواعد را طوری چیده‌اند که میزان واقعی واردات و صادرات ثبت شود، در اظهارنامه گمرکی هم همین‌طور است. از آنجا که ما تحریم هستیم، چندان شفافیت و تقارن اطلاعات بین تجار و گمرک در تعیین ارزش‌گذاری وجود ندارد و جالب است در برخی موارد بیش‌اظهاری و در برخی موارد کم‌اظهاری وجود دارد. به‌عنوان‌مثال یک واردکننده که ارز نیمایی گرفته است، تمایل دارد بخشی از این ارز که با نرخ پایین بوده را در بازار غیررسمی بفروشد. پس طبیعی است که بیش‌اظهاری کند. خیلی دشوار است که گمرک بخواهد همه کالاها را دقیق ارزش‌گذاری بکند. در هیچ کجای دنیا این کار شدنی نیست. برای مثال صادرکننده فولادی چون مجبور است ارز حاصل از صادرات خود را در سامانه نیمایی با نرخ پایین بفروشد، با کم‌اظهاری قصد دارد ارز بیشتری را از پیمان‌سپاری معاف کند و آن را در بازارغیررسمی بفروشد. بعضی از صادرکنندگان اتفاقا به‌دنبال بیش‌اظهاری هستند و تمایل دارند تعهد ارزی خودشان را افزایش دهند، به این دلیل که صادرکننده ما به‌ازای صادراتی که داشته است، می‌تواند واردات کالاهای لوکس داشته باشد؛ مانند گوشی موبایل، لپ‌تاپ و قطعات خودروهای لوکس. در نتیجه صادرکنندگانی که چنین مجوزهایی دارند، به‌دنبال بیش‌اظهاری هم هستند؛ حتی دوست دارند تعهدشان بیش از میزان واقعی باشد و حتی ارز را از بازار غیررسمی بخرند تا واردات داشته باشند، به این دلیل که می‌توانند ارز را با ۶۰هزارتومان از بازار بخرند و گوشی آیفون وارد کنند و آن را با نرخ ارز برای مثال ۷۰ هزار تومان بفروشند؛ این داستان بیش‌اظهاری است.
من منکر اینکه باید قوانین گمرکی ما اصلاح شود، نیستم. مسئله این است که نرخ‌گذاری دستوری ارز باعث شده انگیزه برای دگراظهاری و بیش‌اظهاری و کم‌اظهاری افزایش پیدا کند. در کل نمی‌توان گفت آیا پیمان‌سپاری ارزی کمکی به تامین ارز کرده یا خیر، چراکه هیچ وجه مقایسه‌ای نداریم.
اما در کشور خودمان نمونه‌های موفق پیمان‌سپاری را در دهه‌های ۲۰ و ۳۰ داشته‌ایم که این موفقیت دو دلیل داشت؛ یکی به‌صورت کمی مداخله قیمتی بود و نرخ‌گذاری دستوری نداشتند و فقط کنترل مقداری می‌کردند و دوم و مهم‌تر اینکه، کنترل‌های ارزی خودشان را به‌مرور تسهیل کردند تا زمانی که در دهه ۴۰ کامل برداشته شد. اگر ما هم، همین دو سیاست را در کنترل ارزی خودمان اعمال کنیم، می‌توانیم موفق باشیم و بازرگانان‌مان هم با حداقل اصطکاک، به تجارت بپردازند.
سخن پایانی
پیمان‌سپاری ارزی در ایران قانونی نوین نیست و پیشینه آن به سال ۱۳۱۹ بازمی گردد، قبل از آنکه بانک مرکزی ایجاد شود، پیمان‌سپاری ارزی در قالب قانونی به نام «قانون راجع به واگذاری معاملات ارزی به بانک ملی ایران» تصویب شد. براساس این قانون، صادرکنندگان مکلف بودند هنگام صدور کالا، تعهد ارزی براساس ارزیابی گمرک به بانک ملی ایران سپرده و ارز حاصل از صادرات خود را به ایران انتقال دهند و به بانک‌های مجاز بفروشند. از ۱۳۱۹ تا ۱۳۹۰، پیمان‌سپاری ارزی ۵ بار قطع و وصل شده است. در دوره دکتر مصدق این پیمان به‌طور سفت و سخت اجرا شد، در دوره محمدرضا پهلوی علاوه بر احیای پیمان، صادرکنندگان تهدید شدند، اگر ارز صادراتی خود را به کشور بازگشت ندهند، زندانی خواهند شد. بعد از انقلاب نیز به‌دلیل محدودیت در درآمد ارزی تا ابتدای دهه ۸۰ پیمان ارزی برقرار بود. پیمان ارزی در ایران محصول روان شدن یا سخت شدن جریان نفت است. هرگاه ورود درآمدهای نفتی به‌دلیلی به مشکل برمی‌خورد، بحث پیمان‌سپاری دوباره مطرح می‌شود. در ایران و قبل از دهه ۸۰ که قانون پیمان‌سپاری ارزی وجود داشت، قبل از آنکه پیمان ارزی برداشته شود، بانک مرکزی به‌زحمت می‌توانست نیاز یک میلیارد دلار ارز صادراتی را تامین کند، اما درست سال بعد از برداشتن پیمان‌سپاری، تامین ارز حتی تا سقف ۱۰میلیارد دلار نیز افزایش یافت.
