عقب‌ماندگی‌های تلنبارشده اقتصاد
برنامه هفتم در شرایطی به مجلس ارائه شد که اقتصاد ایران در یک دهه گذشته با چالش‌هایی چون تورم بالا، رکود اقتصادی، نرخ پایین تشکیل سرمایه ثابت، کسری بودجه عملیاتی مزمن و نوسانات شدید ارزی مواجه بوده است.
مطابق برنامه ششم بنا بود در سال ۱۴۰۰ کسری تراز عملیاتی بودجه به صفر برسد که محقق نشد. متوسط سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از منابع عمومی در هدف‌گذاری برنامه هفتم حدود ۲۱ درصد بوده که با متوسط تحقق این نسبت (۱۲.۶ درصد) اختلاف قابل‌توجهی دارد. همچنین، در سال‌های گذشته سهم مصوب و عملکرد مالیات از منابع عمومی دولت میان ۳۰ تا ۴۰ درصد در نوسان بوده است، در حالی که برنامه ششم تکلیف کرده بود این نسبت با افزایشی ملایم در سال ۱۴۰۰ به ۵۰ درصد برسد. صمت در تحلیل پیش‌رو به جایگاه ایران در آستانه بررسی برنامه هفتم توسعه پرداخته است.
نظام مالیه و کسری تراز عملیاتی
در کنار مشکلاتی که از آنها نام برده شد، نظام مالیه عمومی کشور نیز در این چند دهه از تحولات بین‌المللی و تجربه کشورهای موفق فاصله گرفته است. قوانین مربوط به حوزه بودجه نظیر قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی قدیمی بوده و با ادبیات جدید موردبازنگری قرار نگرفته‌اند.همین نظام سنتی بودجه‌ریزی نیز به جهت تغییرات پراکنده در قوانین، دچار مشکل شده است. ضروری است که ضمن پیگیری اصلاح ساختاری بودجه برای کاهش کسری، از طریق تقویت منابع مالیاتی و مدیریت هزینه‌ها، نظام مالیه عمومی نیز اصلاح شود. کسری تراز عملیاتی دولت، شاخصی که مربوط به عدم‌کفایت درآمدهای دولت (تنها درآمدهای مالیاتی) برای مصارف جاری (هزینه‌های جاری دولت) است. این کسری در سال‌هایی که اقتصاد ایران با محدودیت‌های ناشی از تحریم مواجه نبود، با درآمدهای حاصل از فروش نفت و در سال‌های تحریم از راه استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق بدهی تامین مالی شده است.
شاخص مهم دیگر، سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه از مصارف عمومی بودجه است. این شاخص میزان مخارج دولت در حوزه‌های زیرساختی را به نمایش می‌گذارد. متوسط سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از بودجه عمومی در قانون ۱۸.۵ درصد و در عملکرد ۱۳.۶۶ درصد بود که نشان از تحقق نیافتن بخشی از مصارف عمرانی قوانین مصوب است. در تامین سرمایه‌گذاری در بخش زیرساخت‌ها، لزوم توجه ویژه دستگاه اجرایی به این مسئله و تشکیل سرمایه ثابت، بیش از هر زمانی است. در برنامه هفتم توسعه متوسط سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از منابع عمومی در هدف‌گذاری برنامه هفتم ۲۱ درصد است که با متوسط تحقق این نسبت در سال‌های گذشته( ۱۲.۶ درصد) فاصله چشمگیری دارد.
سهم مالیات کمتر از انتظارات است
شاخص مهم دیگر، نسبت بدهی‌های عمومی (شامل بدهی‌های دولت و شرکت‌های وابسته به آن) به تولید ناخالص داخلی است. از این شاخص برای ارزیابی پایداری بدهی‌های عمومی استفاده می‌شود، به این معنا که روند فزاینده نسبت بدهی‌های عمومی به تولید ناخالص داخلی به‌معنای عدم‌پایداری بدهی‌های عمومی است. باوجود آنکه این نسبت در سال‌های گذشته کمتر از حدود مصوب در برنامه ششم (۴۰ درصد) بوده اما با در نظر گرفتن چالش‌های موجود در محاسبه ارقام واقعی بدهی دولت به بانک‌ها، صندوق توسعه ملی، صندوق‌های بازنشستگی و سایر نهادهای عمومی غیردولتی این نسبت افزایش قابل‌ملاحظه‌ای خواهد داشت.
لازم است به این نکته توجه شود که لزوما همه اجزای صورت این نسبت یعنی بدهی‌های دولت سالانه بروزرسانی نمی‌شود و نسبت‌های مربوط به این شاخص، همواره دچار کم‌برآوردی است. باوجود اینکه، اقتصاد ایران در سال‌های گذشته درگیر مشکلات فراوانی بود، اما به‌نظر می‌رسد شاخص بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی وضعیتی بهتر از هدف‌گذاری‌های قانون برنامه ششم توسعه را به‌دست آورده است. بدون لحاظ کردن بدهی‌های مورداختلاف، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی حدود ۳۰ درصد بوده است. یکی از اصلی‌ترین تکالیف ادوار برنامه‌های توسعه، افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت است.
این شاخص همچنین نمایشگر کیفیت منابع وصولی دولت هم هست. در سال‌های گذشته، سهم مصوب و عملکرد مالیات از منابع عمومی دولت میان ۳۰ تا ۴۰ درصد در نوسان بوده است. در حالی که برنامه ششم توسعه تکلیف کرده بود این نسبت با شیبی ملایم افزایش یابد و در انتهای برنامه به ۵۰ درصد برسد. افزایش این نسبت و سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت، مستلزم توجه ویژه به راهکارهای جلوگیری از فرارهای مالیاتی از طریق تکمیل سامانه مودیان، تفکیک حساب‌های تجاری و غیرتجاری، شناسه‌دار کردن دستگاه‌های کارتخوان و دیگر اقدام‌های مقتضی است.
شاخص پنجم نیز روند رشد هزینه‌های دولت است.
میزان افزایش سالانه نرخ حقوق کارمندان دولت و مستمری بازنشستگان که از نظر موسسات مطالعاتی، مولفه عمده تشکیل‌دهنده هزینه‌های دولت است، به تصمیم دولت و مجلس بستگی دارد و با لحاظ شرایط بودجه‌ای تعیین می‌شود. اگرچه نرخ تورم نیز در افزایش هزینه‌های دولت کم‌تاثیر نیست. رشد هزینه‌ها به‌طورکلی در سال‌های پایانی اجرای برنامه هفتم توسعه موجب تفاوتی فاحش در عملکرد دولت با هدف‌گذاری برنامه ششم توسعه دیده می‌شود.
قواعد مالی چه کارکردی دارند؟
همه قواعد اقتصاد کلان حداقل یک ویژگی مشترک دارند؛ این قواعد با حذف مداخلات صلاحدید سیاست‌گذار، در پی اعتباربخشی به اجرای سیاست‌های کلان هستند. هدف نهایی این قواعد، جلب اعتماد عمومی است؛ وجود قواعد تضمین می‌کند که بدون توجه به دولت مستقر، اصول اساسی سیاست‌گذاری اقتصادی رعایت می‌شود و بنابراین، رفتار سیاست‌گذار پایدار می‌ماند. در نگاهی دقیق‌تر، قواعد مالی سازکارهای نهادی هستند که محدودیت‌های عددی را بر ارقام تجمیعی بودجه اعمال می‌کنند تا انضباط مالی را تضمین کنند. قواعد می‌توانند به اصلاح ناکارآمدی‌های سیاست‌های مالی چون چرخه‌ای بودن، تلاش جمع‌آوری درآمد را بهبود بخشند و افزایش مخارج را کنترل کنند.
بنا بر یک گزارش صندوق بین‌المللی پول تا سال ۲۰۱۵، ۹۶ کشور حداقل یکی از ۴ نوع قاعده مالی را داشته‌اند. این ۴ قاعده شامل قاعده بدهی، هزینه، درآمد و قاعده بودن بودجه متوازن هستند. بنا بر این، گزارش طولانی‌ترین قواعد مالی در جهان به ژاپن با نزدیک ۸۰ سال سابقه تعلق دارد و پس از آن مالزی، سنگاپور، اندونزی و آلمان قرار دارند. در مقابل، قواعد مالی در میان ۵۰ درصد از کشورهای جهان قدمتی کمتر از یک دهه دارد و حدود ۱۱ سال هم از اجرای قواعد مالی فراملی چون قواعد اتحادیه اروپا گذشته است. قواعد مالی که پس از بحران مالی جهانی پدیدار شدند، به‌عنوان قواعد مالی نسل دوم شناخته می‌شوند و در مقایسه با نسل اول، بسیار انعطاف‌پذیرتر، عملیاتی‌تر و قابل‌اجراتر هستند. به‌طورخاص، آنها دارای ویژگی‌هایی چون تصحیح خودکار انحرافات، راهنمایی‌های عملیاتی بیشتر و با ترکیبی از اهداف پایداری مالی و ثبات چرخه تجاری، بندهای فرار و دستورالعمل‌های نظارتی هستند، هرچند برخی قواعد مالی نسل اول دارای برخی از این ویژگی‌ها بودند، اما بیشتر آنها شرایطی را برای ایجاد بند فرار یا نحوه انجام آن و مسیری را برای بازگشت به انطباق مشخص نکرده‌اند. قواعد مالی نسل دوم تمام این مراحل و سازکارهای مختلف را مشخص می‌کند. چنین ویژگی‌هایی نه‌تنها برای بهبود اثربخشی پاسخ مالی که برای کاهش عدم‌اطمینان سیاست‌ها، با ارائه راهنمایی‌های عملیاتی و نقشه‌راه در موقع بحران، بسیار مهم هستند. قدرت و کیفیت یک قاعده مالی توسط شاخص قواعد مالی صندوق بین‌المللی پول ارزیابی می‌شود. در بیشتر کشورهای جهان یک پیش‌نیاز مهم برای اجرای موفق قواعد مالی، اصلاحات ساختاری است که پایداری قوانین را تضمین می‌کند. در شرایط ناپایداری در سیستم مالی، فشارهای جمعیتی یا نبودتعادل منطقه‌ای، قواعد مالی نمی‌توانند به‌میزانی که انتظار می‌رود، مثمرثمر باشند. این اقدامات اصلاحی بیشتر شامل تعدادی از حوزه‌ها مانند ساختار مالیاتی و سیستم بازنشستگی عمومی می‌شود.
اهمیت تامین منابع از طریق اوراق
لازمه هر تصمیم‌گیری در حوزه بودجه، تحلیل سیاست مالی و حتی اظهارنظر درباره اندازه مخارج دولت اطلاع دقیق و صحیح از جزییات عملیات مالی دولت است. از آنجایی که بیشتر تحلیل‌ها و تصمیمات درباره بودجه کشور بر سند بودجه و ارقام منابع و مصارف عمومی متمرکز است، در الگوی صحیح مدیریت مالیه عمومی باید همه عملیات مالی دولت در سقف منابع و مصارف عمومی منعکس شود. جدای از مسئله نظارت صحیح و شفاف شدن عملیات مالی دولت، روشن است که هر تحلیلی بدون در نظر گرفتن همه جواب، جامعیت کافی را نخواهد داشت. لازم است در برنامه هفتم توسعه نسبت به عملکرد مصارف بودجه عمومی به کل مخارج دولت (شامل مصارف هدفمندی، تهاتر نفت، مجوزهای خارج از بودجه نهادهای بالادستی، پایه پولی بانک مرکزی برای تامین ارز ترجیحی، تضامین منتشره دولت و تعهدات دولت به تامین اجتماعی) تعریف و برای ۵ سال اجرای برنامه هدف‌گذاری شود.
آمارها نشان می‌دهند که دولت به بخش وسیعی از اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از خصوصی و دولتی بدهکار است. از مهم‌ترین طلبکاران دولت می‌توان به سازمان تامین‌اجتماعی، بانک مرکزی، بانک‌های دولتی و خصوصی‌شده، دارندگان اوراق بهادار دولتی و پیمانکاران بخش خصوصی اشاره کرد. نکته بسیار مهم پس از مشخص شدن ماهیت طلبکاران از دولت، شناسایی مجاری ایجاد این بدهی‌ها است. این موضوع از این‌رو مهم است که در صورت نشناختن مسیرهای ایجاد بدهی برای دولت، نمی‌توان تمهیدات لازم برای جلوگیری از افزایش روزافزون آن را فراهم کرد.یک نگاه اجمالی نشان می‌دهد که کسری بودجه در سال‌های مختلف به‌شکل بدهی‌های غیرسیال در ترازنامه بانک‌ها، بانک مرکزی، شرکت‌های پیمانکاری خصوصی و صندوق‌های بازنشستگی ظاهر شده است. این نحوه ایجاد بدهی علاوه بر نبود شفافیت، موجب اخلال در کارکرد نهادهای طلبکار و در نتیجه فضای اقتصادی کشور می‌شود. همچنین، بدهکار شدن دولت از این مجاری، تحت نظارت و کنترل نیست و موجب آسیب به پایداری بدهی‌های دولت خواهد شد.وضعیت به‌ظاهر مناسب تامین مالی دولت و حتی شرکت‌های دولتی، محصول استقراض از عرضه اوراق بدهی است. تامین مالی از این طریق سبب ایجاد بدهی سیال (قابل‌معامله در بازار) برای خریداران اوراق شده و در فعالیت آنها خللی ایجاد نمی‌کند. همچنین، بدهی ایجادشده از این روش شفاف است و قابلیت کنترل، بروزرسانی و ارزیابی ریسک بیشتری دارد. درحال‌حاضر، تنها ۱۴.۵ درصد از بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به‌شکل اوراق بدهی و باقی بدهی‌های دولت، غیرسیال و غیربازاری است. این نسبت به تفکیک برای دولت ۳۷ درصد و برای شرکت‌های دولتی حدود صفر است. به‌زبان ساده‌تر یعنی، تنها یک‌سوم از بدهی‌های دولت به‌صورت اوراق (سیال) است. مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد می‌دهد که در برنامه هفتم نسبت بدهی‌های اوراقی به مجموع بدهی‌ها به‌عنوان شاخص کیفیت بدهی و انسداد مجاری بدهی‌های مخرب دولت تعریف و برای ۵ سال آینده هدف‌گذاری شود. پیش‌نیاز هر برنامه‌ریزی برای دولت، تعیین دقیق مصارف غیرقابل‌اجتناب براساس تعهدات قطعی و مشروط دولت در سال‌های پیش‌رو است. تنها در این صورت است که می‌توان منابع قابل‌برنامه‌ریزی را محاسبه و به برنامه‌های مختلف اختصاص داد. علاوه بر این، عدم‌پرداخت بخشی از تعهدات دولت می‌تواند آثار منفی بر طلبکارانی چون صندوق‌های بازنشستگی بگذارد.
به این منظور، لازم است تنها با مجوز و تایید سازمان برنامه و بودجه، دستگاه امکان ایجاد تعهد را داشته باشد و سازکار پایش و ثبت تمامی تعهدات دولت اعم از قطعی و مشروط از سوی سازمان برنامه و به‌شکل سیستماتیک انجام شود و هیچ دستگاهی نتواند خارج از این سازکار، ایجاد تعهد کند. در این شرایط، دولت با اطلاع از زمان و میزان سررسید شدن تعهداتش می‌تواند برای ایفای همه آنها برنامه‌ریزی صحیح داشته باشد و منابع قابل‌مدیریت هر سال را برای برنامه‌ریزی مشخص کند.
کاهش مخارج اجتناب‌ناپذیر است
سرانجام به‌عنوان بخشی از فرآیند بودجه‌ریزی، دولت باید به ارزیابی و مدیریت مخارج خود نیز اقدام کند. درحال‌حاضر، سازکار مشخصی برای ارزیابی نتایج حاصل از مخارج دولت و میزان هزینه انجام‌شده برای دستیابی به اهداف وجود ندارد. برای مثال، دولت معیاری برای نسبت هزینه نیروی انسانی در دستگاه‌های مختلف نداشته و نمی‌داند کدام دستگاه گران‌تر اداره می‌شود و کدام‌یک کارآیی بیشتری دارد. واحدهای سازمانی بدون خروجی موثر، مطرح نیستند و ارزیابی از هزینه خدمات دولتی وجود ندارد. در نتیجه، در زمان تدوین بودجه هیچ ارزیابی از کافی یا ناکافی بودن بودجه دستگاه‌ها یا میزان بودجه لازم برای سال آینده وجود ندارد. بررسی و ارزیابی متمرکز و مستمر مخارج دولت به‌صورت دوره‌ای از سوی کارشناسان خبره و محاسبه هزینه تمام‌شده خدمات ارائه‌شده دستگاه‌های اجرایی برای مقایسه‌پذیر شدن آن از مهم‌ترین راهکارهای قابل‌انجام در این حوزه است. بازنگری در مخارج دولت که سابقه قابل‌توجهی در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی دارد، با معرفی رویکرد نظام‌مند، متضمن آن است که مخارج عمومی در گام نخست، هم‌جهت با اهداف سیاسی دولت نباشند و علاوه بر این، در دستیابی به اهداف نهایی موثر باشند و در نهایت، به‌شکلی اصولی خرج شوند. فرآیند بازنگری در مخارج می‌تواند با اهداف متفاوتی نظیر افزایش ارز حاصل از مخارج، ایجاد فضای مالی، اولویت‌بندی دوباره و کاهش کسری بودجه طراحی و اجرا شود. لازم است در برنامه هفتم توسعه، دولت مکلف به بازنگری دوره‌ای در مخارج خود شود، به‌گونه‌ای که در ۵ سال اجرای برنامه، تمامی مخارج دولت موردبرررسی و ارزیابی قرار گیرد.
