«هزینه‌ها» دخل‌وخرج دولت را نامتعادل کرد
سیدابراهیم رئیسی پیش از ظهر شنبه در جلسه شورای اقتصاد که با هدف بررسی برنامه‌های نهادهای اجرایی، به‌منظور پیگیری برنامه دولت برای مهار تورم و رشد تولید برگزار شد، با تاکید بر پیگیری برنامه‌های ارائه‌شده، به نهادهای مسئول یک هفته فرصت داد در جلساتی با مسئولیت دبیرخانه شورا، پیشنهادات خود را برای هماهنگی در راستای اجرای برنامه و رفع موانع پیش‌روی آن ارائه کنند.
سیدابراهیم رئیسی پیش از ظهر شنبه در جلسه شورای اقتصاد که با هدف بررسی برنامه های نهادهای اجرایی، به منظور پیگیری برنامه دولت برای مهار تورم و رشد تولید برگزار شد، با تاکید بر پیگیری برنامه های ارائه شده، به نهاد های مسئول یک هفته فرصت داد در جلساتی با مسئولیت دبیرخانه شورا، پیشنهادات خود را برای هماهنگی در راستای اجرای برنامه و رفع موانع پیش روی آن ارائه کنند. در این جلسه، کلیات برنامه مشترک نهاد های دولتی برای «مهار تورم و رشد تولید» در ۱۰ بند تایید شد و «کاهش کسری بودجه دولت» در رأس 5 محور بخش مهار تورم قرار گرفت. صمت با بررسی رابطه کسری بودجه با اقتصاد سیاسی حاکم، دلایل بروز کسری بودجه براساس نتایج یک پژوهش دانشگاهی را بررسی کرده است.
همه عوامل کسری بودجه در یک نگاه
نتایج یک مطالعه نیز نشان می دهد نسبت تراز عملیاتی و سرمایه ای به تولید ناخالص داخلی به عنوان شاخص کسری بودجه با اندازه دولت، نسبت نوسانات مخارج به نوسانات درآمد دولت، نسبت سرمایه گذاری دولتی به سرمایه گذاری کل، شکاف تولید، تورم و شاخص نابرابری درآمد رابطه مستقیم دارد. در اقتصاد ایران «هزینه ها» مهم ترین نیروی پیشران در رشد کسری بودجه به شمار می روند. همچنین چرخه رونق اقتصادی که به شکل عمده با رونق نفتی همراه است، به دلیل ویژگی های اقتصادی متکی به منابع طبیعی، به افزایش بیش از اندازه هزینه های دولت منجر شده و در نهایت کسری بودجه را افزایش می دهد. در دوره رکود اقتصادی که با کاهش درآمدهای نفتی همراه است، نیز چسبندگی هزینه های دولت، به ویژه هزینه های جاری به افزایش کسری بودجه منجر می شود. علاوه بر موارد یادشده استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تامین کسری بودجه نیز، اثر ثروت بر تشدید کسری بودجه را تایید می کند.
نقش کلیدی سیاست های مالی در مدیریت اقتصاد
براساس یک مطالعه پژوهشی که از سوی دانشجویان دانشگاه شهید بهشتی انجام و منتشر شده، سیاست های مالی نقش تعیین کننده ای در مدیریت اقتصادی کشورها دارند. از سوی دیگر، دولت ها برای پیاده سازی موفق سیاست مالی باید توانایی کسب درآمد کافی برای تامین مخارج سالانه را داشته باشند. برقراری تعادل بین درآمد و هزینه به دلیل نبود بودجه متوازن، «کسری بودجه» را به پای ثابت سند دخل وخرج سالانه تبدیل کرده است. این پدیده نه تنها در اقتصاد ایران، بلکه در بسیاری از کشورهای جهان نیز حاکم است. بنا بر گزارش بانک جهانی و صندوق بین المللی پول در سال ۲۰۱۸ ، وجود کسری بودجه های مزمن در کشورها، سرعت انباشت بدهی دولت را افزایش داده است. در سال های گذشته همواره کسری بودجه به عنوان یک پدیده ثابت در اقتصاد ایران قابل مشاهده بوده است. نمودار زیر نمایانگر روند زمانی نسبت تراز عملیاتی و سرمایه ای به تولید ناخالص داخلی به عنوان شاخص کسری بودجه دولت ها در نیم قرن گذشته است که براساس داده های موجود طراحی شده است. بنابراین نمودار، مشخصه اصلی این دوران، استمرار کسری بودجه و در عین حال نوسان شدید دامنه مقدار آن نسبت به مقیاس تولید ناخالص داخلی کشور است. ناتوانی دولت ها در حفظ توازن میان منابع و مصارف در بودجه نشان دهنده انباشت بدهی و ناپایداری در بودجه است.
چرا دچار نوسان مالی می شویم؟
نوسان مالی دولت ناشی از بروز مجموعه ای از تحولات اقتصادی و سیاسی داخلی و خارجی است که به نحوی بر ناترازی بودجه همان سال یا سال های بعد تاثیرگذار بوده اند. به نظر می رسد تغییرات عمده در مولفه های بودجه، ساختار اقتصاد کلان، شرایط اقتصاد سیاسی کشور از جهش نرخ نفت و رکودهای عمیق به واسطه کاهش صادرات آن و شوک سال های انقلاب، جنگ 8 ساله و تحریم ها مهم ترین عوامل کسری بودجه ایران در نیم قرن گذشته به شمار می روند.
استقراض از بانک مرکزی
براساس نتایج این پژوهش، در دهه های ۶۰ و ۷۰ روش های استقراض از بانک مرکزی برای جبران کسری تراز مرسوم شد. از ابتدای دهه ۸۰ بنا بر تکلیف برنامه سوم، تنظیم بودجه های سالانه دولت بدون اتکا به استقراض از بانک مرکزی و با استفاده از یک حساب ثبات ساز با عنوان حساب ذخیر ارزی مطرح و در دوره اجرای این برنامه، حدود ۲۵ میلیارد دلار مازاد منابع حاصل از فروش نفت در این حساب ذخیره شد.
سیاست های برنامه های توسعه ای
در برنامه چهارم توسعه تلاش برای قطع اتکای اعتبارات هزینه ای به نفت و تامین آن از محل مالیات و سایر درآمدهای غیرنفتی تا آخر برنامه هدف گذاری شد و ممنوعیت تامین کسری بودجه از راه استقراض از بانک مرکزی و تعیین نحوه توزیع منابع حاصل از واگذاری شرکت های دولتی موردتوجه قرار گرفت. در برنامه پنجم توسعه تکالیفی تحت قواعد مالی و سیاست های ساماندهی بودجه مطرح شد که شامل ایجاد صندوق توسعه و واریز دست کم ۲۰ درصد منابع حاصل از فروش منابع طبیعی و افزایش سالانه ۳ درصد به رقم پایه ۲۰ درصد در برنامه، قطع وابستگی اعتبارات هزینه ای به عواید نفتی، افزایش نسبت درآمدهای عمومی به اعتبارات هزینه ای به طور متوسط سالانه ۱۰ درصد، افزایش اعتبارات هزینه ای سالانه دست کم ۲ درصد کمتر از نرخ تورم و ممنوعیت تامین کسری بودجه از محل استقراض از بانک ها می شد. با وجود این سیاست ها، همچنان کسری بودجه در کل آن دوره هم به قوت خود باقی ماند. براساس گزارش های منتشر شده این روند همچنان در برنامه ششم توسعه نیز ادامه داشته، اما هنوز گزارش رسمی از تحقق اهداف این برنامه منتشر نشده است.
نفت چگونه دخل وخرج دولت را به هم می ریزد
در آسیب شناسی استمرار و نوسان کسری بودجه، وابستگی نفتی یکی از ویژگی های مهم است که تراز بودجه سالانه را دچار نوسان کرده است. براساس آمار میانگین نسبت درآمدهای نفتی به کل مصارف بودجه تا دهه ۹۰ بیش از ۵۰ درصد بوده و در مقاطعی چون سال های ۶۵ تا ۶۷ و ۶۶ تا ۶۸ ، وابستگی بودجه به دلارهای نفتی، دلیل اصلی کسری بودجه بود. اما در دهه 90 این ورق برگشت و نقش درآمدهای نفتی در تامین مصارف بودجه در این دهه با کاهش مواجه شد.رابطه تراز عملیاتی سرمایه ای با روند سهم درآمدهای نفتی به تولید ناخالص داخلی نشانگر هم حرکتی رفتار کسری بودجه با نقش نفت در اقتصاد کشور است. این واقعیت حاکی از وابستگی بودجه به تحول های درآمدهای نفتی است. شواهد آماری حاکی از آن است که نخست، رابطه مستقیمی میان پرداخت های دولت با درآمدهای حاصل از صادرات نفت وجود دارد. دوم آن که اعتبارات هزینه های، بیشترین سهم در مصارف را دارند به طوری که روند زمانی حاکی از افزایش هزینه های جاری از ۶۰ تا ۸۵ درصد کل مصارف در نیم قرن گذشته است. همچنین براساس نتایج این پژوهش، در دوران افزایش درآمدهای نفتی، پرداخت های هزینه ای با شتاب بیشتر از هزینه های تملک دارایی های سرمایه ای افزایش می یابد، در حالی که در دوران کاهش درآمدهای نفتی، روند کاهشی هزینه تملک دارایی های سرمایه بیش از پرداخت های هزینه جاری، خواهد بود.
تراز عملیاتی به معنای اختلاف درآمدها (عمدتا مالیات ها) و مخارج و هزینه ها (عمدتا پرداخت حقوق و مستمری) در بودجه عمومی است. در حالت بهینه باید اعتبارات هزینه های جاری از محل مالیات ها تامین شود، که در این صورت تراز عملیاتی بودجه برابر صفر خواهد بود. طبق گزارش دیگری که مرکز پژوهش های مجلس منتشر کرده، به دلیل نگاه هزینه ای به منابع حاصل از نفت، سال هاست بودجه کشور با کسری تراز عملیاتی همراه بوده و اهداف در نظر گرفته شده در قانون برنامه، مبنی بر به صفر رساندن این تراز تا سال ۱۴۰۰ ، محقق نشده است. کسری «تراز عملیاتی بودجه» تفاوت بین درآمدها با اعتبارات جاری را نشان می دهد و کسری بودجه آشکار نشان دهنده مابه التفاوت درآمدها از هزینه های جاری است. بسیاری از کارشناسان با تاکید بر اهمیت شناسایی کسری بودجه آشکار معتقدند، آنچه با عنوان آثار پولی و تورمی ناشی از عملکرد مالی دولت در ادبیات اقتصادی به عنوان یکی از مولفه های مهم موجد تورم برشمرده می شود، درواقع کسری بودجه پنهان است که در گزارش های عملکرد خزانه داری کل کشور یا گزارش تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور ارائه می شود.براساس نتایج پژوهش دانشگاه شهید بهشتی، در دو دهه گذشته و از دهه 80 به بعد، حساب ذخیره ارزی محل عمده جبران کسری تراز عملیاتی و سرمایه ای لوایح بودجه سالانه بوده است. از دهه ۹۰ نیز فروش اوراق و واگذاری شرکت های دولتی این مشکل را جبران کرده است. از میانه دهه ۹۰ ، رشد نقش اوراق در تامین مالی کسری بودجه و استقراض از صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه نمایان شد.
رشد پایه پولی و تورم
به دنبال افزایش کسری بودجه از دو دهه پیش، همواره پایه پولی رشد کرده که بیانگر سلطه مالی بر سیاست های پولی است. این امر موجب استمرار تورم شده و بانک مرکزی را از اتخاذ سیاست های پولی بازداشته است.از سال ۸۱ ، به ویژه تا سال ۸۹ ، کسری بودجه با تغییر خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی روندی مشابه داشته است. در این بین یکی از کانال های مهم تاثیرگذار بر تنش مالی، تاثیر سیاست مالی بر سیاست پولی است که با چاپ اسکناس، به منظور جبران کسری بودجه دولت انجام می شود. در نهایت اینکه کسری تراز عملیاتی و سرمایه ای با تغییرات سال به سال پایه پولی رابطه مستقیم دارد و برای آسیب شناسی دلایل کسری بودجه باید به تمام موارد توجه ویژه داشت.
«نابرابری» شاه کلید کسری بودجه
در سال های گذشته، همواره کسری بودجه به عنوان یک پدیده ثابت اقتصاد ایران بوده است. روند زمانی نسبت «تراز عملیاتی و سرمایه ای» به «تولید ناخالص داخلی» به عنوان شاخص کسری بودجه دولت در نیم قرن گذشته نشان دهنده استمرار کسری بودجه و در عین حال، نوسان شدید دامنه مقدار آن نسبت به مقیاس تولید ناخالص داخلی کشور است. نبود توانایی دولت ها در حفظ توازن میان منابع و مصارف در بودجه در بیشتر سال ها نیز نشان دهنده انباشت بدهی و ناپایداری بودجه ای است.
نوسانات هزینه ای و درآمدی
تحلیل اثر نوسانات هزینه ای در مقایسه با نوسان های درآمدی بر کسری بودجه مهم است. کسری بودجه زمانی اتفاق می افتد که افزایش هزینه با افزایش درآمد جبران نشود یا اینکه کاهش درآمد با کاهش متناسب هزینه ها همزمان نباشد. به همین دلیل، متغیر نسبت نوسان های هزینه ای به نوسان های درآمد نفت، به عنوان شاخص کنترل پذیری بودجه مطرح می شود. رشد مثبت این نسبت نشانگر تسلط نوسان های هزینه ای و رشد منفی آن بیانگر تسلط نوسان های درآمدی در ایجاد کسری بودجه است. نتایج حاکی از آن است که در سال هایی که شاخص مورداشاره با رشد مثبت همراه بوده، کسری بودجه افزایش و در سال هایی که رشد آن منفی شده، کسری بودجه کاهش یافته است؛ بنابراین می توان گفت که در ایران نیروی پیشران کسری بودجه عامل هزینه هاست. نکته دیگر آن که قدر مطلق اثر رشدهای مثبت و منفی نسبت نوسان های هزینه ای به درآمدی بر شاخص های کسری بودجه یکسان نیست و درنتیجه اثر نامتقارن آن قابل مشاهده است.
چرخه های رونق و رکود
با توجه به ساختار بودجه در ایران و ویژگی های خاص اقتصاد کشور مبنی بر وابستگی به دلارهای نفتی، شاخص کسری بودجه در چرخه های رونق و رکود، افزایشی است. در این فرآیند، چرخه رونق اقتصادی متکی به رونق درآمدهای نفتی بوده و به دلیل ویژگی های اقتصاد نفتی، به افزایش بیش از اندازه هزینه های دولت و در نهایت به رشد کسری بودجه می انجامد. در مقابل در دوران رکود، با کاهش درآمدهای نفتی، چسبندگی هزینه های دولت، منجر به افزایش کسری بودجه می شود.
نابرابر در توزیع درآمد
این پژوهش، وضعیت نابرابر در توزیع درآمد را از دیگر عوامل موثر بر کسری بودجه دانسته و به این نتیجه رسیده که با افزایش نسبت مخارج «دهک پر درآمد» به مخارج «دهک کم درآمد» جمعیت، شاخص کسری بودجه هم رشد فزاینده ای را تجربه می کند. اثر دو مولفه اقتصاد سیاسی، یعنی شاخص قدرت دولت و فشار گروه های سیاسی بر کسری بودجه هم قابل تامل است. این دو مولفه به ترتیب بیانگر افزایش بی ثباتی در ساختار سیاسی دولت و حضور احزاب مختلف با ترجیحات گوناگون درباره ترکیب مخارج عمومی و وجود تعارض منافع در مورد منابع عمومی است که در نهایت به عدم کنترل کسری بودجه منجر می شود.
