اعتیاد «بودجه» به نفت درمان‌شدنی است؟
تحریم‌ها گرچه بهتر از هر زمانی دیگر نشان داد که وابستگی بودجه جاری به درآمدهای حاصل از فروش نفت تا چه اندازه می‌تواند پیامدهای خسارت‌بار داشته باشد، اما به این معنا نیست که پیش از تحریم‌ها این مسئله مورد بحث نبوده است.
تقریبا از سال پایان جنگ تاکنون اقتصاددانان و مدیران اقتصادی دولت‌ها بر کاهش وابستگی بودجه جاری به نفت تاکید داشتند. تجارب تقریبا تمام صادرکنندگان نفت و گاز جهان نشان می‌دهد وابستگی بودجه جاری به این درآمدها با توجه به نوسانات وقت و بی‌وقت آن به زیان اقتصاد خواهد بود.
در عمل تمام سیاست‌ها شکست خورد اما از سهم نفت در بودجه جاری کشور کم شد. سهم حدود ۷۰ درصدی نفت در حالی به حدود ۳۰ درصد در دهه ۹۰ رسیده که این خلأ نه با درآمدهای حاصل از صادرات غیرنفتی که با خلق پول پر‌قدرت پر شده است. به بیان دیگر، نه‌تنها منابع کشور به‌درستی برای رشد اقتصادی اختصاص نیافت بلکه حتی گاه به زیان منافع ملی خدمت کرد.
به گزارش صمت صادرکنندگان نفت از جمله ایران در سال‌های متمادی، به‌شدت به درآمدهای حاصل از استخراج و فروش نفت وابسته شده‌اند. سهم بالای درآمدهای نفتی در بودجه این کشورها در عمل روند متغیرهای کلان اقتصادی را به طور مستقیم به نوسانات نرخ نفت و به دنبال آن درآمدهای نفتی وابسته کرده است.
افزایش نرخ نفت هرچند باعث افزایش منابع مالی تحت اختیار دولت‌ها می‌شود تا با برنامه‌ریزی صحیح حرکت به سمت توسعه را تسریع کنند اما شواهد تجربی نشان داده افزایش یکباره درآمدهای نفتی به همان اندازه که فرصت ایجاد می‌کند، تهدیدزا هم هست.
در مقاله علمی که محمدحسین سبحانیان، عضو هیات‌علمی دانشگاه علامه طباطبایی، برای فصلنامه مجلس و راهبرد آماده کرده تصریح شده است: اقداماتی از سوی صادرکنندگان نفت در واکنش به چالش‌های ناشی از وابستگی به درآمدهای نفتی و عدم کارکرد بودجه به‌عنوان ابزار ثبات‌بخشی به اقتصادی تجربه شده است.
استفاده از قواعد مالی یکی از راهکارهای اساسی برای پیشگیری از آسیب‌های احتمالی و بی‌ثباتی در زمان مواجهه با وفور منابع یا کاهش شدید آن است. استفاده از قواعد مالی علاوه‌بر پیش‌بینی‌پذیر کردن روابط مالی بخش عمومی، از نوسانات و تلاطم‌های بودجه‌ای جلوگیری می‌کند و می‌تواند با ایجاد انعطاف مالی بیشتر برای دولت، در پیاده‌سازی سیاست‌های اقتصادی موثر واقع شود.
«قاعده مالی» ابزاری نوسان‌گیر
قاعده مالی به قاعده‌ای گفته می‌شود که یک قید بلندمدت را از طریق محدودیتی کمی بر ارقام بودجه‌ای وضع می‌کند. این تعریف تاکید بر آن دارد که قاعده مالی از طریق وضع برخی قیود بر سیاست مالی به منظور ممانعت از تغییرات متولی در این سیاست‌ها یا تعیین برخی دستورالعمل‌های عملیاتی بر چارچوب اعداد کلان بودجه عمل می‌کند. این قواعد ضمن اصلاح برخی انگیزه‌های مخدوش شده و فشار بر هزینه‌های مازاد به‌ویژه در زمان‌های وفور درآمدهای نفتی قابل بحث است. اما قواعد مالی مناسب می‌توانند به تغییر استفاده کوتاه‌مدت از درآمدهای نفتی به سمت تحقق ثبات مالی، رشد بلندمدت و تراز اولیه مناسب‌تر در بودجه کمک کند.
اگر قاعده مالی به‌عنوان یک مداخله سیاستی توسط سیاست‌گذار اعمال شود، تراز اولیه بودجه در مقایسه با عدم مداخله بهتر خواهد بود. از مهم‌ترین موانعی که سیاست مالی می‌تواند با آن روبه‌رو باشد، کسری‌های ساختاری یا مقطعی ناخواسته در بودجه است. قاعده مالی به‌عنوان یک مداخله سیاستی توسط سیاست‌گذار اعمال شود، تراز اولیه بودجه در مقایسه با وضعیت عدم مداخله بهتر خواهد بود.
در طول دو دهه گذشته استفاده از قواعد مالی در بودجه‌ریزی بسیاری از کشورهای جهان به‌شدت افزایش یافته است. در حالی که در سال ۱۹۹۰ تنها ۵ کشور آلمان، اندونزی، ژاپن، لوکزامبورگ و امریکا دارای قواعد مالی بودند، این تعداد تا اواسط سال ۲۰۱۵ بیش از ۷۰ کشور شده است. همچنین تعداد قواعد مالی وضع‌شده در این ۷۰ کشور از حدود ۲ هزار مورد فراتر رفته است که حکایت از جذابیت بسیار زیاد این قواعد برای کشورهای مختلف دارد. در ایران نیز در دو دهه گذشته برخی قواعد به منظور تنظیم میزان ورود منابع ناشی از فروش نفت و کاهش وابستگی بودجه‌های سالانه به این درآمد با عنوان قواعد مالی وضع شده است.
کاهش سهم نفت با درد تحریم
بررسی و مطالعه قواعد مالی وضع‌شده در کشور نشان می‌دهد هدف اصلی اغلب این قواعد کاهش وابستگی منابع بودجه به درآمدهای نفتی است. این در حالی است که بسیاری از اهداف موردنظر از وضع این قواعد مالی محقق نشده است. به‌نظر می‌رسد ضعف در مبنای نظری این قواعد در کنار ضعف‌های ساختاری و نهادی حاکم بر بسترهای تصمیم‌گیری و قواعد مالی، دستیابی به اهداف مورد نظر را با چالش مواجه کرده است.
کاهش وابستگی منابع بودجه به درآمدهای نفتی با سازکارهای مختلفی در قوانین برنامه بروز و ظهور پیدا کرده است. بررسی عملکرد این سازکارها حکایت از ضعف در نظام تدبیر کشور در برپایی سازکارهای موفق به منظور ذخیره بخشی از عواید حاصل از فروش نفت با هدف تثبیت بودجه عمومی یا انباشت بین‌نسلی دارد.
عملکرد نامطلوب صندوق‌های نفتی در ایران، به‌ویژه در مقایسه با عملکرد صندوق‌های مشابه در سایر کشورها بیشتر قابل تشخیص است. در حالی که ارزش دارایی صندوق توسعه ملی تا اکتبر ۲۰۱۷ حدود ۹۱ میلیارد دلار اعلام شده، ارزش دارایی‌های صندوق توسعه نفتی نروژ حدود ۹۹۹ میلیارد دلار و عربستان سعودی ۵۱۴ میلیارد دلار بوده است.
اگرچه حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه با دو هدف «ثبات‌بخشی به بودجه در مواقع کاهش درآمدهای نفتی و جلوگیری از آسیب رساندن شوک‌های نفتی به تعادل اقتصادی کشور» و «پس‌انداز بخشی از درآمد حاصل از نفت برای نسل‌های آینده با تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه‌گذاری مولد» به تصویب رسید، اما در عمل با هدف تسریع در اجرای طرح‌های عمرانی و رفع برخی مشکلات اعتباری بودجه سالانه در دوره زمانی ۸۰ تا ۸۸ حدود ۹۰ درصد منابع حساب ذخیره ارزی (افزو‌ن‌بر ۱۴۵ میلیارد دلار) توسط دولت هزینه شد و تنها ۱۰ منابع حساب ذخیره که حدود ۱۶ میلیارد دلار بود به صورت تسهیلات به بخش غیردولتی پرداخت شد.
این ارقام را پیش‌تر هادی زنوز در تحلیلی محاسبه کرده بود. از این رو، حدود ۳۹ درصد بودجه دولت در سال ۹۸ وابسته به نفت بوده است. البته باید توجه داشت این نسبت، حداقل وابستگی منابع بودجه دولت به نفت را نشان می‌دهد.
در عمل بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت از راه سازکار دریافت سود سهام و مالیات بانک مرکزی توسط دولت به بودجه واریز می‌شود. همچنین بخشی از مالیات‌های دریافتی دولت مانند مالیات بر واردات تابع حجم واردات است که این بستگی به حجم منابع حاصل از فروش نفت دارد. نسبت منابع حاصل از نفت به منابع دولت، پس از کاهش درآمدهای نفتی کشور در اثر تحریم و کاهش نرخ نفت کاهش یافته است. وابستگی بودجه دولت به نفت در حالی است که در قوانین و سیاست‌های مختلف کشور از جمله قانون برنامه ششم توسعه بر کاهش وابستگی بودجه به نفت تاکید شده است.
محور دیگر در قوانین و مقررات کشور، تامین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای مالیاتی است. سهم مالیات از هزینه‌های جاری روند افزایشی آرامی داشته و جز یک سال همواره کمتر از نیمی از هزینه‌های جاری را تامین کرده است. بررسی روند کسری تراز عملیاتی هم نشان می‌دهد روند فزاینده این کسری در دو دهه گذشته همواره وجود داشته است. این امر به گونه‌ای بوده که سایر منابع دولتی چون نفت و استقراض هم نتوانستند این کسری فزاینده را پوشش دهند.
چرا «قاعده مالی» ناکارآمد شد؟
بررسی متغیرهای بودجه‌ای نشان می‌دهد بسیاری از اهداف مورد نظر از وضع قواعد مالی در سال‌های گذشته در عمل محقق نشده است. اگرچه می‌توان یکی از دلایل این مهم را به ضعف‌های کارکردی مجلس یا دیوان محاسبات کشور در امر نظارت بر اجرای دقیق قانون یا حسن اجرای آن نسبت داد اما به نظر می‌رسد درباره چرایی تداوم وابستگی بودجه به نفت و تحقق نیافتن اهداف موردنظر از وضع قواعد مالی می‌توان به موارد دیگری که بیشتر ریشه در زمینه‌های نهادی و ساختاری نظام اقتصادی کشور دارد
.مسئله اول به سازکار و نحوه ورود منابع نفتی به بودجه برمی‌گردد. در چند دهه گذشته منابع ریالی حاصل از صادرات نفت به صورت مستقیم به ردیف‌های بودجه‌ای واریز شده است. این منابع از حاصل ضرب نرخ نفت، نرخ محاسباتی برای تبدیل منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و حجم صادرات نفت به‌دست می‌آیند. درنتیجه اعمال این روش متغیرهای نرخ نفت، نرخ تسعیر ارز و میزان صادرات به ابزارهای سیاست مالی تبدیل شده‌اند. مسئله دوم به بی‌توجهی به ماهیت وابستگی بودن به نفت برمی‌گردد. مانند بیشتر کشورهای صادرکننده نفت، در ایران نیز دولت‌ها تحت فشارهای سیاسی مداوم برای هزینه‌کرد درآمدهای ناشی از افزایش نرخ نفت بوده‌اند.
در ۳ دهه گذشته یکی از راهکارهای مواجهه دولت‌ها با کاهش منابع حاصل از نفت، افزایش نرخ ارز محاسباتی و در حقیقت کاهش ارزش پول ملی در بودجه بوده است. به این ترتیب، به جای محدود کردن مصارف یا برنامه‌ریزی برای افزایش منابع غیرنفتی، ساده‌ترین راه انتخاب شده است. بر این اساس، در حالی که معمولا حجم منابع ارزی حاصل از نفت در قالب برنامه‌های توسعه مبنای سیاست‌گذاری‌ها برای کاهش وابستگی بودجه به نفت بوده است، مقادیر ریالی منابع حاصل از نفت وارد ردیف‌های بودجه‌ای شده و وابستگی به منابع حاصل از نفت تداوم یافته است. مشکل دیگر به ضعف ساختاری قواعد مالی وضع شده در ایران مربوط است.
این قواعد در ایران بسیار کلی بوده و به‌طور دقیق میزان منابع و مصارف و تغییرات آنها را کنترل نکرده‌اند. این امر زمینه را برای تخطی دولت از رعایت قواعد مالی در هنگام تهیه و اجرای بودجه فراهم کرده است. این در حالی است که لازمه موفق بودن قاعده مالی، مشخص بودن آن است.
مشکل دیگر به نبود انگیزه مناسب در دولت و مجلس بازمی‌گردد به نحوی که مجلس و دولت به لحاظ سیاسی انگیزه کافی برای کنترل مخارج را نداشته و هر دو در استفاده از منابع نفتی برای مصارف گوناگون اشتراک نظر دارند. بنابراین باوجود تصویب قواعد معینی با هدف تثبیت ورود منابع حاصل از نفت به بودجه دولت و کاهش وابستگی بودجه جاری به منابع نفتی در قوانین و احکام برنامه، هر سال شاهد نقض آن هستیم. بودجه‌ریزی در ایران با چالش‌هایی در ابعاد فنی نیز مواجه است که در عمل عدم پایبندی به قواعد مالی وضع‌شده را تسهیل می‌کند.
از سوی دیگر، بخشی تلقی کردن موضوع کاهش وابستگی به نفت و کاهش کسری تراز عملیاتی است. کاهش وابستگی بودجه به نفت، اغلب وظیفه سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی تلقی شده است. این در حالی است که موضوع کاهش وابستگی به نفت مستلزم افزایش درآمدهای مالیاتی در سمت منابع و کاهش و کنترل هزینه‌ها در سمت مصارف دولت است.
در افزایش منابع و به‌ویژه کنترل هزینه‌ها همه وزارتخانه‌ها دارای مسئولیت هستند و باید در محدوده وظایف دولت و شیوه انجام این وظایف تحول اساسی انجام شود.با وجود این، کاهش وابستگی به منابع حاصل از نفت مستلزم راهبردهایی برای افزایش منابع غیرنفتی در سمت منابع و کنترل هزینه‌ها در سمت مصارف است. قواعد مالی در این مسیر نقش راهنما را دارند. به عبارت دیگر، وضع قواعد مالی تنها شرط لازم برای حرکت به سمت هدف کاهش وابستگی بودجه دولت به منابع حاصل از نفت است و شرط کافی انجام اقدامات اصلاحی در سمت منابع و مصارف بودجه است.
در سمت منابع، مقابله با فرار مالیاتی با تکمیل و راه‌اندازی نظام جامع مالیاتی و ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی مکمل آن، معرفی پایه‌های مالیاتی جدید مانند مالیات بر عایدی دارایی‌ها و تجدید ساختار شرکت‌های دولتی با هدف افزایش درآمدهای دولت از این محل در دستور کار باشند.
در سمت مصارف لازم است اقداماتی انجام داد که بر ۳ پیامد وابستگی به نفت غلبه کند؛ ابتدا گسترش محدوده وظایف دولت و تامین هزینه انجام این وظایف با استفاده از منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و به هنگام عدم تکافوی آن، کاهش مداوم ارزش پول ملی است. دوم ساختمار متمرکز و سنتی انجام وظایف دولت و سوم تغییر دیدگاه سیاست‌گذاران کشور نسبت به نحوه مدیریت و به‌ویژه سیاست‌گذاری اقتصادی است. واقعیت آن است که مبنای مدیریت کشور، تقسیم منابع حاصل از نفت بوده در حالی که هم به دلیل تحولات بازار انرژی و هم افزایش هزینه جاری کشور این روند قابل تداوم نیست.
سیاست مالی موافق و مخالف چرخه
سیاست مالی را می‌توان به دو دسته کلی سیاست‌های مالی موافق چرخه‌ای و سیاست مالی مخالف چرخه‌ای تقسیم کرد. براساس نظریه نوکلاسیک سیاست مالی، نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی باید رفتار مخالف چرخه‌ای داشته باشد.
از سوی دیگر، برای آنکه دولت بتواند از مخارج خود به‌عنوان ابزاری برای تثبیت تولید در اقتصاد استفاده کند، باید سیاست مالی ضدچرخه‌ای اتخاذ کند. در این راستا دولت باید هنگام وقوع شوک منفی و کاهش تقاضا برای کالاهای داخلی، سطح مخارج را افزایش دهد و بخشی از کاهش تقاضا را جبران و در دوران رونق به‌طور معکوس عمل کند.
همچنین یکی از اجزای مخارج دولت، بیمه‌های اجتماعی است که انتظار می‌رود رفتاری ضدچرخه‌ای داشته باشند؛ توضیح آنکه برنامه‌های حمایت از اقشار ضعیف و سایر برنامه‌های تامین اجتماعی که برای جبران نوسانات درآمدی طراحی می‌شوند، همبستگی منفی با چرخه‌های اقتصادی دارند. مطالعات مختلف نشان داده رفتار مخارج عمومی دولت در اقتصادهای توسعه‌یافته یا مقدار محدودی موافق چرخه‌ای است اما در کشورهای در حال توسعه با شدت بیشتری موافق چرخه‌ای است.
علاوه‌بر این، در فرآیند بودجه‌ریزی، رابطه مالی دولت و شرکت نفت به گونه‌ای تنظیم شده که منابع حاصل از صادرات نفت میان دولت یا خزانه، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی تقسیم می‌شود. به این ترتیب پس از مشخص شدن سهم دولت از صادرات نفت، معادل ریالی درآمدهای حاصل از صادرات نفت در حساب خزانه نزد بانک مرکزی منظور می‌شود.
مبنای محاسبه منابع نفتی از حاصل ضرب نرخ نفت، نرخ محاسباتی برای تسعیر منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و حجم صادرات نفت بوده است. نتیجه غیرقابل اجتناب این روش آن است که متغیرهایی از قبیل تسعیر ارز و حجم صادرات نفت سیاست‌های مالی دولت را تحت تاثیر قرار می‌دهند؛ حتی این انگیزه برای دولت وجود دارد تا به منظور افزایش عواید ریالی نفتی در بودجه، از افزایش نرخ ارز استفاده کند که در این صورت به‌عنوان یک متغیر سیاست پولی و ارزی تحت تاثیر سیاست مالی قرار می‌گیرد.
گفتنی است دولت‌ها همواره افزایش نرخ ارز برای رفع کسری بودجه را انکار کرده‌اند اما در عمل تنظیم بودجه، بخش مهمی از افزایش هزینه‌های خود را با استفاده از این منبع پوشش داده‌اند. همان‌طور که در نمودار هم قابل مشاهده است، روند تغییرات نرخ ارزی که مبنای محاسبه معادل ریالی درآمدهای نفتی برای دولت است نشان داده شده است. با کاهش درآمدهای ارزی دولت حاصل از فروش نفت، نرخ ارز محاسباتی در بودجه‌های سنواتی افزایش یافته و با افزایش درآمدهای ارزی حاصل از نفت این نرخ کاهش یافته است.
نباید فراموش کرد، وجود منابع طبیعی به خودی خود تاثیری بر عملکرد اقتصادی کشورها ندارد و این کیفیت و ساختار نهادهای موجود در هر کشور است که نتایج استفاده از منابع طبیعی فراوان را تعیین می‌کند.
در کشورهایی که نهادها کیفیتی قوی و منسجم دارند و ساختار آنها ارکان جامعه را به سوی فعالیت مولد متمایل می‌کند، ذخایر فراوان منابع طبیعی می‌توانند چون عاملی جهش‌دهنده توسعه همه‌جانبه و رشد پایدار اقتصادی همراه با ثبات سیاسی عمل کنند. اما در اقتصادهایی که ساختار نهادی به جای تولید محوری، موید رانت‌محوری باشد و کیفیت نهادی پیش‌برنده نیز ضعیف باشد، وفور منابع نفتی در کنار نبود قواعد مالی مناسب به مانعی برای توسعه اجتماعی و عاملی برای بی‌ثباتی سیاسی تبدیل می‌شود.
خلاصی بودجه از نفت ممکن است، اما...
مسائل و چالش‌های اقتصاد ایران که درنتیجه وابستگی منابع دولت به درآمدهای نفتی پدید آمده در موضوع تحقیقات بسیاری بوده است. اقدامات مختلفی از سوی کشورهای صادرکننده نفت در واکنش به چالش‌های ناشی از وابستگی به درآمدهای نفتی و به منظور پیشگیری از آسیب‌های احتمالی و بی‌ثباتی در زمان مواجه با وفور منابع یا کاهش شدید منابع تجربه شده است. استفاده از قواعد مالی یکی از مهم‌ترین راهکارهای اساسی در این زمینه بوده است. استفاده از قواعد مالی علاوه‌بر منظم کردن روابط مالی بخش عمومی، از نوسانات و تلاطم‌های بودجه‌ای جلوگیری کرده و می‌تواند با ایجاد انعطاف مالی بیشتر برای دولت، در پیاده‌سازی سیاست‌های اقتصادی موثر واقع شود.
اگرچه در ایران و در قوانین مختلف تلاش شده با وضع برخی قوانین مالی، زمینه‌های لازم برای کاهش وابستگی بودجه دولت به عواید نفتی فراهم شود اما بررسی عملکرد شاخص‌های مختلف در سال‌های گذشته حکایت از عدم تحقق اهداف موردنظر دارد. سازکار ورود منابع نفتی به بودجه و نقش ابزار نرخ ارز در نظام بودجه‌ریزی، ضعف قواعد مالی وضع شده و نبود انگیزه کنترل مخارج در دولت و مجلس را می‌توان عنوان عامل اصلی شکست قواعد مالی در ایران قلمداد کرد.
آنچه باید مدنظر قرار گیرد آن است که وضع قواعد مالی تنها شرط لازم برای حرکت به سمت هدف کاهش وابستگی بودجه دولت به منابع حاصل از نفت است، شرط کافی انجام اقدامات اصلاحی در سمت منابع و مصارف بودجه است. در سمت منابع لازم است تمهیداتی در راستای توسعه منابع غیرنفتی بودجه اندیشیده شود.
