ناکارآمدی ساختاری قوانین محیط‌زیستی
بهزاد رئیسیان ـ متخصص ارزیابی اثرات محیط‌زیستی
قوانین و مقررات همواره به‌عنوان یکی از مهم‌ترین محرک‌ها یا عوامل تاثیرگذار در متعهد کردن حاکمیت و سایر نقش‌آفرینان به حفظ محیط‌زیست، بهبود و ترویج آگاهی‌های محیط‌زیستی و بسیاری تاثیرات مثبت دیگر شناخته می‌شوند. در سالی قانون مدیریت پسماندها تصویب شد، در یک مطالعه و بررسی سریع که به‌عنوان یک کار درسی انجام دادم، متوجه شدم این قانون فاقد کفایت لازم برای ایجاد یک سیستم جامع و یکپارچه در سطح ملی است. بنا به تحلیل من، این نقصان، ریشه در دو اشکال اساسی داشت؛ نخست، قانون قادر به ارائه یک چارچوب سیستمی یکپارچه نبود و مجموعه‌ای از عناصر متفرقه را در کنار هم قرار داده بود. دومین و مهم‌تر اینکه همخوانی واقع‌بینانه بین محتوای قانون و بستر (بستر فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و اجرایی) کشور وجود نداشت. علاوه بر این، عنصر حیاتی «حاکمیت» به‌درستی تعریف و مشخص نشده بود. رویکرد دولتی، صرفا فرمالیته و مبتنی بر تخصیص وظایف به نهادهایی چون شهرداری‌ها، وزارتخانه‌ها و نظیر آن و فهرست کردن تعدادی آرزوی شیرین برای موفقیت عملی آن کافی نبود. از همان زمان، اینکه این قانون قادر به ایجاد هیچ تغییر بنیادینی قابل‌ملاحظه‌ای در وضعیت مدیریت پسماند ایران نیست، قابل‌پیش‌بینی بود. باوجود گذشت بیش از 20 سال، تغییرات رخ‌داده را به‌سختی می‌توان شایسته عنوان پیشرفت یا موفقیت دانست. به‌ویژه با در نظر گرفتن آنچه باید و منطقا می‌توانست حاصل شود. گو اینکه در سال‌های اخیر، موضوعاتی چون شیرابه‌های سمی سایت‌های دفن زباله و بحران پر شدن مراکز دفن مانند سایت «سراوان» در شمال کشور و بسیاری موارد دیگر به گره‌های کور محیط‌زیستی و اجتماعی تبدیل شده‌اند.
همین الگوی ناتوانی و شکست دقیقا درباره قوانین مرتبط با آلودگی هوا نیز قابل‌مشاهده است. باوجود قانون جلوگیری از آلودگی هوا (۱۳۷۳) سپس جایگزینی آن با قانون هوای پاک، وضعیت فاجعه‌بار کنونی هوای کلانشهرها شاهد این شکست‌های زنجیره‌ای است. جای تاسف است که قوانین تدوین می‌شوند، اما یک ارزیابی صحیح و همه‌جانبه از میزان موفقیت و دستیابی آنها به اهداف‌شان انجام نمی‌گیرد. با این وجود شواهد عینی بسیاری مانند بحران سراوان وجود دارند که حاکی از عدم‌موفقیت این قوانین هستند. منظور صرفا انحراف یا سختی‌های معمول در مسیر اجرا نیست، بلکه اینکه پس از سال‌ها، معضلات پیچیده و حل‌نشدنی به‌وجود آمده‌اند که قوانین نتوانسته‌اند از بروز آنها جلوگیری کنند. در حال حاضر نیز هیچ سازکار قانونی مشخصی برای بهبود اوضاع و تعیین‌تکلیف سایت‌هایی نظیر سراوان وجود ندارد. در عمل، مسئولان در مواجهه با این مسائل، تنها به تماشاچیان گرفتار تبدیل شده‌اند.
مشابه همین وضعیت را می‌توان درباره قانون توزیع عادلانه آب نیز مشاهده کرد. شواهد عینی نشان می‌دهند که مدیریت منابع آبی کشور به ناعادلانه‌ترین و ناکارآمدترین شکل ممکن انجام می‌شود و گویا مجموعه مدیریت کشور در این حوزه به بن‌بست رسیده است. این وضعیت، خود گواهی غیرقابل‌انکار بر ناکارآمدی قانون توزیع عادلانه آب در سالیان اخیر است.
در یک مطالعه رسمی به سفارش اتاق بازرگانی استان تهران، شخصا موضوع «ضوابط استقرار واحدهای صنعتی» را در حد بضاعت و باوجود محدودیت‌هایی که وجود داشت، به‌صورت سیستمی موردمطالعه و پژوهش قرار دادم. نتیجه این بود که این مجموعه ضوابط نه‌تنها به اهداف تعیین‌شده خود نرسیده‌اند، بلکه در مواردی در وخیم‌تر شدن مسئله‌ای که برای حلش تعریف شده بودند، نقش داشته‌اند، به این معنی که موجب «نقض غرض» بوده‌اند. با این حال، باوجود اجماع بر ناکارآمدی، عزم و اراده‌ای جدی برای بهبود آن تا به امروز وجود نداشته است. بنابراین ما با قوانینی مانند مدیریت پسماند، آلودگی هوا (یا هوای پاک)، توزیع عادلانه آب و ضوابط استقرار مواجهیم که در دستیابی به اهداف‌شان موفق نبوده‌اند. دلایل احتمالی این ناکامی‌ها را می‌توان در چند دسته کلیدی خلاصه کرد؛ اول اینکه قوانین با ساختار حکمرانی و با شرایط پایه یا «بستر» کشور سازگار نبوده‌اند، دوم اینکه در درک مسئله و پس از آن در تدوین قوانین، تفکر سیستمی و همه‌جانبه و یکپارچه وجود نداشته یا کافی نبوده، سوم فقدان یک نظام حکمرانی درست، منسجم و قدرتمند برای پشتیبانی و اجرای موثر قوانین، که یک مشکل مشترک است. چهارم اینکه یک‌سری عناصر بسیار تعیین‌کننده در ساختار کشور وجود دارند که قوانین محیط‌زیستی به‌تنهایی قادر به تغییر یا کنترل آنها نیستند. این عناصر به‌عنوان‌مثال برای آلوگی هوا شامل مواردی حیاتی چون قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی، سیاست‌های تعرفه‌ای واردات خودرو و انحصار خودروی داخلی است که تاثیر بسزایی بر آلودگی هوا دارند،اما قانون هوای پاک توان کافی برای اصلاح آنها را ندارد و به‌نوعی زورش به این مسائل نمی‌رسد.
وضعیت ارزیابی اثرات محیط‌زیستی (EIA) و پشتوانه قانونی و حقوقی آن شاید از همه این مواردی که ذکر شد، بدتر باشد. این فرآیند به‌عنوان یک قانون مستقل شناخته نمی‌شود و تنها به‌صورت مبهم یا ناکافی در قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه ذکر شده است، گو اینکه این برنامه‌ها نیز به‌ندرت اجرا می‌شوند یا دست‌کم ارزیابی درستی از میزان تحقق و پاسخگویی در قبل نتایج آن وجود ندارد. اشاراتی که به EIA در این قوانین شده، فاقد ضمانت اجرایی قوی است؛ به‌طوری‌که آغاز پروژه‌ای بدون مصوبه ارزیابی، جرم تلقی نمی‌شود و قدرت بازدارندگی آن بسیار ناچیز است. حتی اگر ضمانت‌های اجرایی قوی‌تری برای این مصوبه وضع شود، این مشکلات حل نخواهند شد و بار مضاعفی بر دوش نهادهای مسئول تحمیل خواهد کرد. اصل اساسی در ارزیابی اثرات، ایجاد پاسخگویی برای تصمیم‌گیران است. بدون وجود شفافیت و پاسخگویی عملی، ارزیابی اثرات محیط‌زیستی به ابزاری تشریفاتی تبدیل می‌شود. تقویت ضمانت اجرایی EIA فشار زیادی بر سازمان حفاظت محیط‌زیست می‌آورد که هم‌اکنون با کمبود نیروی انسانی، بودجه و اولویت مواجه است. بنابراین، اصلاح ریشه‌ای سیستم حکمرانی و ساختاری پیش از تقویت ضمانت اجرایی ضروری است. در نهایت، مهم‌ترین بخش، به رسمیت شناختن حق مردم و ایجاد پاسخگویی، مشارکت و شفافیت در فرآیند تصمیم‌گیری است.
