تفکیک بانک‌ها، دیرهنگام اما ضروری
با آغاز رسمی طرح تخصصی‌سازی بانک‌ها توسط بانک مرکزی، یکی از قدیمی‌ترین گفتمان‌های نظام بانکی ایران، بار دیگر وارد فاز اجرایی شده است؛ طرحی که سال‌ها در حد شعار باقی ماند، اکنون در شرایطی کلید خورده است که اقتصاد ایران بیش از هر زمان دیگر، نیازمند نهادها و موسسات مالی کارآمد، هدفمند و پاسخگوست. براساس این طرح، هر بانک موظف است تنها در چارچوب ماموریت‌های تخصصی خود فعالیت کند؛ سیاستی که در مسیر ارتقای بهره‌وری نظام بانکی و تفکیک عملکرد بانک‌ها تدوین شده است. محمد شیریجیان، معاون سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی ضمن اینکه از آغاز اجرای طرح تخصصی شدن بانک‌ها خبر داده به‌تازگی اعلام کرده است: «تفکیک بانک‌های تجاری، تخصصی، توسعه‌ای، قرض‌الحسنه، پس‌انداز و مسکن، در دستور کار شورای تنظیم‌گری و نظارت قرار گرفته و دستورالعمل‌ها نهایی شده‌اند.» اقدامی که به‌منظور ارتقای شفافیت مالی، افزایش کارآیی در تخصیص منابع و توسعه خدمات بانکی هدفمند رخ داده است. به‌نظر می‌رسد تخصصی‌سازی بانک‌ها، اگر به‌درستی و بدون مصلحت‌اندیشی پیاده شود، می‌تواند تبدیل به یکی از مهم‌ترین اصلاحات اقتصادی دهه اخیر شود. اما اگر مانند طرح‌های نیمه‌کاره گذشته، بدون عزم نهادی و اصلاحات ساختاری پیش برود، تنها یک جابه‌جایی اسمی خواهد بود که انتظارات را ناامیدتر می‌کند. بانک مرکزی اکنون در بزنگاهی قرار دارد که می‌تواند مسیر آینده بانکداری ایران را بازتعریف کند؛ مسیری که انتخابش، فقط فنی یا مالی نیست، بلکه عمیقا سیاسی و نهادی است. تخصصی شدن بانک‌ها به‌معنای تفکیک حوزه‌های عملیاتی بانک‌ها براساس ماموریت‌های مشخص تجاری، توسعه‌ای، تخصصی صنعتی، مسکن، کشاورزی و برخی دیگر حوزه‌ها است؛ الگویی که در بسیاری از اقتصادهای موفق دنبال شده و موجب بهبود تخصیص منابع، کنترل ریسک و تسهیل سیاست‌گذاری پولی شده است. اما در ایران، بانک‌ها به‌جای تمرکز بر نقش تخصصی، اغلب به بازیگران چندمنظوره‌ای بدل شده‌اند که از ساخت‌وساز تا واردات خودرو را در کارنامه خود دارند. اما آیا ساختار فعلی بانک‌ها، آمادگی این تحول را دارند؟ و فرصت‌هایی که در این سال‌ها به‌دلیل عدم‌تخصصی‌سازی از بین رفته‌اند، تا چه حد جبران‌پذیر هستند؟ صمت در همین زمینه با کارشناسان پولی و بانکی گفت‌وگویی داشته که در ادامه می‌خوانید.
فرصتی برای بازتعریف نقش بانک‌ها
طبق اعلام بانک مرکزی، با اجرای طرح جدید بانک‌های تجاری تنها در عملیات‌های کوتاه‌مدت و خدمات مالی عمومی فعالیت خواهند کرد و بانک‌های توسعه‌ای، تمرکز بر پروژه‌های ملی و زیرساختی خواهند داشت. بانک‌های قرض‌الحسنه فقط در زمینه اعطای وام‌های کوچک و مردمی فعالیت خواهند کرد و بانک‌های مسکن و پس‌انداز نیز فقط در حوزه مربوط به بازار مسکن و تسهیلات بلندمدت تخصصی عمل می‌کنند. اما خصوصی شدن بانک‌ها چه مزایایی دارد؟ با اجرای این سیاست، نظام بانکی کشور در کنار شفاف‌تر شدن، باعث کاهش ریسک فعالیت‌های بانکی می‌شود و از ورود بانک‌ها به حوزه‌های غیرتخصصی جلوگیری خواهد شد و نتیجه نهایی آن بر بهره‌وری مالی و اقتصادی کشور به شکل محسوسی مشاهده خواهد شد.
در نبود تخصص‌گرایی، بانک‌ها طی دهه‌های اخیر در حمایت هدفمند از بخش‌های مولد ناکام ماندند. به‌عنوان مثال، در نبود بانک‌های تخصصی واقعی در بخش صنعت یا کشاورزی، تسهیلات به‌صورت پراکنده و ناکارآمد توزیع شد و عمدتا صرف فعالیت‌های غیرمولد شد و ریسک نظام بانکی افزایش یافت. تنوع بیش‌ازحد در حوزه‌های سرمایه‌گذاری و بی‌توجهی به ظرفیت‌های تحلیل ریسک تخصصی، موجب انباشت مطالبات معوق و تضعیف سلامت بانکی شد. نقش توسعه‌ای بانک‌ها به حاشیه رفت و بانک‌های توسعه‌ای که باید به زیرساخت‌های ملی و طرح‌های کلان کمک کنند، به رقابت با بانک‌های تجاری در جذب سپرده و اعطای وام‌های کوتاه‌مدت روی آوردند. به‌اعتقاد کارشناسان، عبور از وضعیت موجود به نظامی تخصص‌محور با موانع جدی مواجه است. همچنان زیرساخت قانونی برای تخصصی شدن بانک‌ها کافی نیست. بسیاری از قوانین بانکداری فعلی، با مفهوم تخصصی‌سازی همخوانی ندارد و باید بازنگری شود. ساختارهای فعلی در برابر هر تغییر کلانی مقاومت نشان خواهند داد. بانک‌ها طی سال‌ها به ساختارهای ادغام‌شده و چندمنظوره خو گرفته‌اند و تغییر ماموریت، نیازمند اصلاحات ساختاری، فنی و مدیریتی عمیق است. از سویی بانک‌ها برای موفقیت طرح، نیازمند نیروی انسانی با دانش عمیق در زمینه‌های تخصصی هستند که در حال حاضر به‌صورت پراکنده و ناکافی در شبکه بانکی حضور دارند. سایه سنگین نهادهای شبه‌دولتی نیز یکی دیگر از موانع تخصصی شدن بانک‌ها است. بسیاری از بانک‌ها تحت سیطره نهادهایی با منافع خاص قرار دارند که ممکن است با منطق تخصصی‌سازی در تعارض باشند. باوجود همه موانع، اجرای درست این طرح می‌تواند نقطه عطفی در نظام مالی کشور باشد، چراکه نخست بازگشت اعتماد عمومی به نظام بانکی را به‌دنبال خواهد داشت. وقتی بانک‌ها ماموریتی روشن و عملکردی شفاف داشته باشند، پاسخگویی و شفافیت افزایش می‌یابد. بانک مرکزی در تعامل با بانک‌های تخصصی، می‌تواند ابزارهای دقیق‌تری برای کنترل نقدینگی و هدایت سرمایه‌گذاری در دست داشته باشد و سیاست‌گذاری پولی و مالی خود را بهبود بخشد. با تامین مالی هدفمند؛ صنایع، کشاورزی و زیرساخت‌ها می‌توانند جان بگیرند و اقتصاد از دامنه سوداگری خارج شود.
همه بانک‌ها را نمی‌شود با مقررات یک‌شکل اداره کرد
عباس معمارنژاد- معاون امور بانکی فرهاد دژپسند؛ مشکل بانک‌های تخصصی بیشتر مربوط به قوانین یکسانی است که برای تمام بانک‌ها در نظر می‌گیرند، در صورتی که باید برای هر بانک تخصصی، قوانین مجزا تعریف شود. در حال حاضر در بخش صنعت و معدن، کشاورزی، مسکن، تعاون و قرض‌الحسنه، بانک تخصصی داریم، اما یکی از مشکلات بانک‌های خصوصی در همین برابری و یک‌شکل بودن قوانین است، در صورتی که باید قوانین بانک‌های توسعه‌ای متفاوت باشد.
برای مثال اگر درباره کفایت سرمایه در نظام بانکی قانونی وضع می‌شود، نمی‌توان برای همه بانک‌ها یک نوع کفایت سرمایه در نظر گرفت. وقتی درباره نرخ سپرده قانونی، مقرره وضع می‌شود، نمی‌توان برای همه بانک‌ها یک‌شکل باشد. به‌طورقطع سپرده قانونی بانک‌های تخصصی و توسعه‌ای باید پایین‌تر از سپرده قانونی بانک‌های تجاری و سرمایه‌گذاری باشد. مشکل خود بانک‌های تخصصی نیستند، بلکه قوانین و مقررات یک‌شکلی هستند که برای این بانک‌ها تعریف می‌شوند و شبکه بانکی را با مشکل مواجه می‌کنند.
مقرراتی که برای بانکداری وضع می‌شود، چه از سوی قانون‌گذار و چه از سوی بانک مرکزی، باید برای انواع بانک‌ها، متفاوت باشد. بانک جامع یک شکل مقررات و بانک تخصصی، توسعه‌ای و سرمایه‌ای هرکدام به شکلی متفاوت از مقررات احتیاج دارند. به‌عنوان‌مثال، بانک کشاورزی از سپرده‌گذاران پول را جمع می‌کند که باید این پول را در حوزه کشاورزی و تسهیلات و اعتبار در همین بخش سرمایه‌گذاری کند، اما می‌گوییم ۱۲درصد این پول باید وارد بانک مرکزی شود. ۱۲درصد آورده آن بانک، وقتی وارد بانک مرکزی می‌شود، برای بانک مذکور مشکل‌ساز خواهد شد. این مسئله درباره میزان کفایت سرمایه بانک‌های مختلف هم وجود دارد، در واقع کفایت سرمایه بانک‌ها باید متفاوت باشد.
مقررات و قوانین ما درباره نحوه اداره و عملیات انواع بانک‌ها باید متفاوت باشد که این قوانین نیاز به بازتعریف دارد. بانک مرکزی در بخشنامه‌هایی که صادر می‌کند، باید میان بانک تجاری، تخصصی، توسعه‌ای یا بانک جامع و سرمایه‌ای تفاوت قائل شود. بانک مرکزی باید بپذیرد که همه بانک‌ها را نمی‌شود با مقررات یک‌شکل اداره و نظارت کرد.
گروه‌های هدف حمایتی بانک‌ها باید مشخص باشند
حجت‌الله فرزانی ـ کارشناس پولی و بانکی؛ در قانون برنامه هفتم، قانون‌گذار تقسیم‌بندی انواع بانک‌ها را پیش‌بینی کرده و این بانک مرکزی است که می‌تواند مشخصات هرکدام از این بانک‌ها را احصا کند و بگوید چه بانک‌هایی با چه ویژگی‌هایی می‌توانند ایجاد شوند یا اینکه این بانک‌ها در کدام طبقه تقسیم‌بندی شوند و آنگاه مشخص شود که برای مثال وقتی درباره سیاست‌های تسهیلات تکلیفی صحبت می‌کنیم، بدانیم کدام بانک مسئول اجرای آن است، نه آنکه بانک تجاری داشته باشیم که بخواهد در راستای کسب منافع و سود فعالیت و در حوزه اقتصاد نقش بازی کند، آن وقت قانونی بگذاریم که منابعی که آن بانک به‌صورت گران به‌دست آورده، به‌صورت ارزان در اختیار گروه هدفی قرار گیرد که می‌خواهند حمایتش کنند. این نوع حمایت‌ها باید در بانک‌های دیگری که مدنظر دولت است، اتفاق بیفتد؛ این هم خودش یکی از عوامل ناترازی بانک‌ها است. در حال حاضر قانون‌گذار اختیارات خوبی در راستای افزایش توان نظارتی به بانک مرکزی داده است. نقش بانک مرکزی براساس قانون برنامه هفتم مشخص است و باید ویژگی‌های هر بانک را براساس تفاوت‌ها و توانایی‌های آن بانک به‌گونه‌ای پیش ببرد که مشخصاتش تعیین‌شده باشد و براساس آن، بانک‌ها تقسیم‌بندی شوند، بعد از اینکه این موضوع تعیین‌تکلیف شد، قانون‌گذار باید مراقب باشد هرجا وظایف حمایتی این‌چنینی برای یک بانک ایجاد شد، ورود پیدا کند. وضعیت یک بانک تجاری مشخص است که در راستای کسب منافع بوده و نمی‌توان از منابع گران آن بانک برای اهداف حمایتی استفاده کرد، در این صورت باید برویم سراغ بانک‌های توسعه‌ای.
درباره بانک‌های تخصصی هم به‌همین شکل است. اگر بانک تخصصی بخواهد از گروه مشتریان خاصی حمایت کند، دیگر آن موقع قانون‌گذار نباید در راستای اهداف حمایتی خودش تکالیفی را به یک بانک خاص تحمیل کند. این وظیفه بانک مرکزی است که می‌تواند خیلی هوشمندانه این تقسیم‌بندی‌ها را داشته باشد. الزامات سرمایه‌ای خاص خودش، حدود مقرراتی و نهضت‌های احتیاطی خاص هرکدام از بانک‌ها را به‌درستی تعیین کند و باتوجه به آن اختیارات نظارتی که قانون بانک مرکزی در اختیار بانک مرکزی قرار داده است، به‌موقع ورود پیدا کند.
سخن پایانی
به‌اعتقاد کارشناسان، تفکیک بانک‌ها و تآثیر تخصصی شدن آنها بر ناترازی و اقتصاد کلان ایران، نیازمند فراهم کردن ضرورت‌های زیرساختی است. تخصصی‌سازی بانک‌ها در ایران به‌دلیل ناکارآمدی در تخصیص منابع، ناترازی‌های مزمن و ضعف در حمایت از بخش‌های مولد اقتصادی ضروری است. بانک‌های چندمنظوره به‌دلیل پراکندگی ماموریت‌ها و عدم‌تمرکز بر حوزه‌های خاص طی چند دهه نتوانسته‌اند نقش موثری در توسعه اقتصادی ایفا کنند. تخصصی‌سازی می‌تواند با تمرکز بر حوزه‌های مشخص، کارآیی و اثربخشی نظام بانکی را افزایش دهد. در این میان، تجربه کشورهایی مانند آلمان و ژاپن نشان می‌دهد بانک‌های تخصصی می‌توانند نقش موثری در توسعه اقتصادی ایفا کنند. با این حال، شرایط خاص اقتصادی و نهادی ایران، نیازمند بومی‌سازی این تجارب است. تخصصی‌سازی بانک‌ها می‌تواند با تمرکز بر حوزه‌های خاص و بهبود مدیریت ریسک، ناترازی‌های بانکی را کاهش دهد. با این حال، در صورت عدم‌نظارت موثر و مدیریت صحیح، ممکن است ناترازی‌ها در حوزه‌های تخصصی نیز بروز کنند. در صورت عدم‌مدیریت صحیح، بانک‌های تخصصی ممکن است با تمرکز بیش از حد بر یک بخش، در معرض ریسک‌های خاص آن بخش قرار گیرند. به‌عنوان‌مثال، بانک‌های تخصصی در حوزه مسکن ممکن است در صورت رکود بازار مسکن، با مشکلات جدی مواجه شوند. از سویی ساختار مالکیتی پیچیده و نفوذ نهادهای غیرشفاف در بانک‌ها می‌تواند مانع از اجرای موثر تخصصی‌سازی شود. برای موفقیت این طرح، اصلاح ساختار مالکیتی و افزایش شفافیت در عملکرد بانک‌ها ضروری است. همه این چالش‌های پیش‌رو در حالی است که اگر سیاست و طرح جدید تخصصی شدن بانک با مدیریت صحیح پیگیری شود، می‌تواند با بهبود شفافیت و تمرکز بانک‌ها، اثربخشی سیاست‌های پولی بانک مرکزی را افزایش دهد. اما برای تحقق این هدف، هماهنگی بین بانک مرکزی و بانک‌های تخصصی و همچنین نظارت موثر بر عملکرد آنها ضروری است، چراکه اجرای ناقص یا ناپخته تخصصی‌سازی می‌تواند منجر به تمرکز ریسک در بانک‌های خاص و افزایش فساد در بخش‌های خاص شود. برای جلوگیری از این خطرات، اجرای دقیق و نظارت موثر بر فرآیند تخصصی‌سازی ضروری است.
در مجموع، تخصصی‌سازی بانک‌ها در ایران می‌تواند با بهبود کارآیی و اثربخشی نظام بانکی، نقش موثری در توسعه اقتصادی ایفا کند. با این حال، برای موفقیت این طرح، اصلاح ساختارهای نهادی، تدوین قوانین مناسب و نظارت موثر بر عملکرد بانک‌ها ضروری است.
