سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین نهاد بیمه‌گر اجتماعی کشور، سال‌هاست با ناترازی میان منابع و مصارف دست‌به‌گریبان است؛ وضعیتی که صرفا یک چالش مالی و حسابداری نیست، بلکه ریشه در تخلف مستمر دولت از تکالیف قانونی، فقدان نهاد تنظیم‌گر مستقل، و نبود نظام چندلایه رفاهی دارد. بررسی این پرونده از زاویه حقوقی نشان می‌دهد  آنچه امروز بدهی دولت خوانده می‌شود، در واقع نقض مستمر یک تعهد قانونی صریح است که پیامدهای آن مستقیما متوجه میلیون‌ها بیمه‌شده و بازنشسته خواهد بود.

یک؛ تعهد قانونی نقض‌شده، نه کمک دولتی

قانون تأمین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴، سهمی معادل ۳ درصد از حق بیمه کارگران را به‌عنوان تعهد قانونی دولت تعیین کرده است؛ در کنار ۷ درصد سهم کارگر و ۲۰ درصد سهم کارفرما. این نکته از منظر حقوقی حائز اهمیت است: سهم دولت، اعانه یا کمک بلاعوض نیست، بلکه تعهدی الزام‌آور و مبتنی بر رابطه حقوقی سه‌جانبه دولت-کارفرما-بیمه‌شده است که عدم‌ایفای آن، مصداق نقض تعهد قانونی به‌شمار می‌رود.

از سال ۱۳۵۴ تاکنون، این تکلیف به‌صورت مستمر و ناقص اجرا شده است. افزون بر آن، طی حدود۴ دهه گذشته، بیش از هفتاد قانون و مقرره دیگر تصویب شده که براساس آنها دولت متعهد به پرداخت سهم بیمه‌ای گروه‌های خاصی از جامعه شده، بی‌آنکه منابع لازم برای این تعهدات به‌صورت هم‌زمان تأمین شود. این الگوی تکرارشونده—تحمیل تعهد بدون تضمین منبع مالی—یکی از مهم‌ترین دلایل ساختاری ناترازی صندوق است.

دو؛ مسئله ارزش زمانی بدهی

بند «ه» ماده ۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، دولت را مکلف کرده تعهدات حق بیمه‌ای خود را به «ارزش واقعی روز» تسویه کند، نه صرفا بر مبنای ارزش اسمی. این تفاوت در عمل بسیار چشمگیر است: بدهی دولت که در سال ۱۳۹۱ معادل حدود ۳۵ میلیارد دلار برآورد می‌شد، امروز در محاسبات رسمی دولت حدود ۷۰۰ همت اعلام می‌شود که با نرخ ارز کنونی، ارزشی کمتر از ۱۰ میلیارد دلار دارد. این کاهش شدید ارزش، مستقیم ناشی از تأخیر چندین‌ساله در ایفای تعهد و کاهش ارزش پول ملی است.

از منظر حقوقی، این وضعیت پرسش مهمی را مطرح می‌کند: آیا تسویه بدهی بر مبنای ارزش اسمی و بدون لحاظ کاهش قدرت خرید، می‌تواند ایفای تعهد قانونی محسوب شود، یا آنکه دولت باید براساس همان ماده ۷ قانون یادشده، مابه‌التفاوت ناشی از کاهش ارزش پول را نیز جبران کند؟ به نظر می‌رسد پاسخ حقوقی صریح قانون، گزینه دوم است.

سه؛ بازنشستگی پیش از موعد و کاهش ضریب پشتیبانی

مصوبات متعدد بازنشستگی پیش از موعد در دهه‌های گذشته، عاملی دیگر در تشدید ناترازی بوده است. خروج زودهنگام افراد از چرخه پرداخت حق بیمه و ورود آنها به‌عنوان مستمری‌بگیر، ضریب پشتیبانی صندوق (نسبت بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران) را به‌طور محسوس کاهش داده است. این مسئله با پدیده بازگشت بسیاری از این افراد به بازار کار غیررسمی، به‌عنوان نیروی کار ارزان‌تر، تشدید می‌شود؛ روندی که هم‌زمان فرصت اشتغال رسمی جوانان را محدود کرده و هم از ورود بیمه‌پردازان جدید به صندوق جلوگیری می‌کند.

چهار؛ غیبت نظام چندلایه رفاهی و تحمیل نقش حمایتی به نهاد بیمه‌ای

سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی در فروردین ۱۴۰۱ و همچنین اصل ۲۱ قانون اساسی، بر ضرورت طراحی نظام چندلایه رفاهی—شامل لایه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای مجزا—تأکید دارند. با این حال، در عمل، تفکیک این لایه‌ها محقق نشده و سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان یک نهاد بیمه‌ای، ناچار به ایفای نقش‌های حمایتی شده که اساسا باید بر عهده دولت باشد.

نمونه بارز این وضعیت، عدم‌اجرای تکلیف مقرر در اصل ۲۱ قانون اساسی مبنی بر ایجاد صندوق بیمه مستقل برای زنان سرپرست خانوار است؛ تکلیفی که با تغییر قوانین بازماندگان، عملا به دوش سازمان تأمین اجتماعی منتقل شده است. به همین ترتیب، تعهد قانونی ایجاد صندوق‌های اختصاصی برای مشاغل فصلی، موقت و خانگی نیز اجرا نشده و این گروه‌ها در نهایت با مصوبات پراکنده تحت پوشش سازمان قرار گرفته‌اند؛ روندی که از منظر علم بیمه، به معنای ورود ریسک‌های گزینشی به صندوقی است که برای پوشش چنین ریسک‌هایی طراحی نشده بود.

پنج؛ نقد حقوقی پیش‌نویس لایحه اصلاح ساختار

پیش‌نویس لایحه اصلاح ساختار سازمان تأمین اجتماعی که اخیرا میان دستگاه‌های اجرایی در گردش است، از منظر حقوقی با ایراداتی جدی مواجه است. مهم‌ترین ایراد، ناهماهنگی درونی متن است: در بخشی از پیش‌نویس، وصول حق بیمه‌ها از طریق سازمان امور مالیاتی و خزانه پیش‌بینی شده، در حالی که در بخش دیگری، دریافت مستقیم به حساب سازمان تأمین اجتماعی تصریح شده است. همچنین در حالی که تبصره‌ای، اموال و دارایی‌های سازمان را متعلق به دولت قلمداد می‌کند، این امر با ماهیت حقوقی مستقل سازمان تأمین اجتماعی—که منابع آن برآمده از حق بیمه بیمه‌شدگان و کارفرمایان است، نه بودجه عمومی—در تعارض است.

این پیش‌نویس، به‌جای طراحی نظام چندلایه مورد تأکید سیاست‌های کلی ابلاغی، عمدتا به کاهش سهم بیمه‌ای کارفرما و انتقال آن به قالب مالیاتی محدود شده است؛ رویکردی که اصلاحات بنیادین ساختاری را نشانه نمی‌رود.

جمع‌بندی و پیشنهاد

از منظر حقوقی و سیاست‌گذاری، سه اقدام برای صیانت از حقوق بیمه‌شدگان و پایداری صندوق ضروری به نظر می‌رسد: نخست، ایفای فوری و نقدی تعهدات جاری دولت—که براساس محاسبات بیمه‌ای می‌تواند تا ۱۵ سال آینده کسری نقدینگی سازمان را برطرف کند—بدون آنکه این امر جایگزین تسویه بدهی انباشته به ارزش واقعی روز شود. دوم، ایجاد نهاد تنظیم‌گر مستقل (رگولاتور) در حوزه بیمه‌های اجتماعی، مشابه نقش بانک مرکزی در نظام بانکی و بیمه مرکزی در بیمه‌های تجاری، تا از تحمیل تعهدات بدون تأمین منابع به صندوق‌ها جلوگیری شود. سوم، اجرای واقعی نظام چندلایه تأمین اجتماعی مطابق سیاست‌های کلی ابلاغی، به‌نحوی‌که لایه حمایتی توسط دولت و لایه بیمه‌ای طبق اصول علمی بیمه‌های اجتماعی اداره شود؛ رویکردی که در غیاب آن، هرگونه اصلاح پارامتریک صرف نیز نمی‌تواند به‌تنهایی پایداری بلندمدت صندوق را تضمین کند.

بدون این اصلاحات، با توجه به روند سالمندی جمعیت که پیش‌بینی می‌شود جمعیت سالمندان کشور را تا سال ۱۴۳۰ دو برابر کند، نا ترازی کنونی به بحرانی عمیق‌تر برای میلیون‌ها بازنشسته و بیمه‌شده آینده بدل خواهد شد.