تسهیل اخذ تسهیلات ممکن است؟
در تبصره ۱۶ لایحه بودجه آمده است: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی از طریق بانک‌های دولتی، خصوصی و موسسات اعتباری غیربانکی مکلف به پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه از محل ۱۰۰ درصد مانده سپرده‌های قرض‌الحسنه و ۵۰ درصد سپرده‌های جاری شبکه بانکی پس از کسر سپرده قانونی موارد مندرج در قوانین مصوب مجلس از قانون برنامه ششم توسعه است.
موضوعات و ذی‌نفعان، میزان تسهیلات پرداختی، دوره بازپرداخت، از جمله موضوعاتی است که در آیین‌نامه این بند که توسط سازمان برنامه و بودجه با همکاری بانک مرکزی و معاونت امور مناطق محروم حداکثر تا یک ماه پس از ابلاغ این قانون تهیه و به تصویب هیات‌وزیران می‌رسد، تعیین می‌شود.»
تغییرات تسهیلاتی در بودجه ۱۴۰۱
به گزارش تبصره «۱۶» لایحه بودجه ۱۴۰۱ که مربوط به تسهیلات تکلیفی به شبکه بانکی می‌شود، نسبت به بودجه سال‌های گذشته تغییر اساسی کرده است. در این تبصره ابتدا منابع تخصیص تسهیلات، از محل ۱۰۰ درصد منابع قرض‌الحسنه و ۵۰ درصد سپرده‌های جاری شبکه بانکی پس از کسر سپرده قانونی تعیین شده و همچنین قید شده که مصارف آن باید طبق قوانین دائمی مصوب از جمله برنامه ششم توسعه تعیین شود اما تصمیم‌گیری درباره جزییات آن به آیین‌نامه اجرایی موکول شده است. با این حال، کمیسیون تلفیق در بررسی و تصویب «۱۶» لایحه میسر کاملا معکوس را ترجیح داد و با تعیین مصادیق فراوان برای تسهیلات، در مجموع ۱۳۹۰ هزار میلیارد تومان تسهیلات تکلیفی تعیین کرد. با توجه به اینکه برخی از احکام تبصره «۱۶» از جمله تسهیلات قرض‌الحسنه ازدواج، تسهیلات قرض‌الحسنه فرزندآوری و ودیعه مسکن در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به قانون دائمی تبدیل شده، لایحه بودجه نسبت به سال‌های گذشته رویکرد متفاوتی در تبصره «۱۶» اتخاذ کرده است. همان‌طور که گفته شد، منابع تسهیلات را از محل ۱۰۰ درصد مانده منابع قرض‌الحسنه و ۵۰ درصد مانده سپرده‌های جاری شبکه بانکی پس از کسر سپرده
قانونی تعیین کرده و دولت مکلف شده، آن را به مصارف تعیین‌شده در قوانین تخصیص دهد. اما تصمیم‌گیری درباره جزییاتی از قبیل موضوعات و ذی‌نفعان، میزان تسهیلات و دوره پرداختی منوط به آیین‌نامه اجرایی تهیه شده توسط سازمان برنامه در همکاری با بانک مرکزی و معاونت مناطق محروم و مصوب هیات‌وزیران شده است.
نقاط قوتی که تغییرات در لایحه پیشنهادی ۱۴۰۱ ایجاد کرده این است که به سمت تمرکز مسئولیت در دولت برای محرومیت‌زدایی، اشتغال و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر حرکت کرده است. همچنین زمینه را برای پاسخگو کردن دولت در حوزه‌های حمایتی و اشتغالزایی ایجاد می‌کند. از سوی دیگر، مسیر مشارکت سایر نهادهای فعال در حوزه اشتغالزایی و حمایت مانند بنیاد برکت، کمیته امداد و سازمان بهزیستی مسدود نشده بلکه این نهادها می‌توانند با محوریت و تقسیم کار دولت با توجه به حذف برخی از مصارف غیربهینه، به منابع بیشتری نسبت به گذشته دسترسی داشته باشند.
شفافیت در عملکرد مورد توجه باشد
در کنار این نقاط قوت بیان‌شده ایرادات و ابهاماتی درباره متن تبصره «۱۶» لایحه وجود دارد. یکی از ابهامات موجود در متن لایحه شمولیت یا عدم شمولیت حکم این تبصره لایحه در زمینه مصارف قانونی تسهیلات غیر قرض‌الحسنه است. برخی از قوانین تکلیف به پرداخت تسهیلات کرده‌اند اما تصریحی بر قرض‌الحسنه بودن آن وجود ندارد. برای مثال، ماده (۲۷) قانون برنامه ششم توسعه، تعیین نکرده از کدام منابع و در قالب چه نوع تسهیلاتی باید در راستای تقویت اقتصاد روستایی هزینه شود. حال با توجه به اینکه لایحه گفته به مصارف قانونی تسهیلات اختصاص یابد، سوال مطرح می‌شود که آیا منابعی که در تبصره «۱۶» لایحه ۱۴۰۱ دیده شده، صرف آن مصارف تسهیلات غیر قرض‌الحسنه نیز خواهد شد؟ همچنین یکی از اشکالاتی که ممکن است نسبت به متن تبصره «۱۶» لایحه پیشنهادی مطرح شود، این است که این متن می‌تواند مغایر با اصل ۸۵ قانون اساسی مبنی‌بر قائم به شخص بودن سمت نمایندگی و غیرقابل واگذاری بودن امر قانونگذاری به دیگری باشد زیرا در برخی از مواد قانونی همانند ماده ۸۳ قانون برنامه ششم توسعه و مواد (۱۰) و (۷۲) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت اشاره شده که در قانونی بودجه
سنواتی، نسبت به آن تعیین تکلیف خواهد شد؛ البته می‌توان در پاسخ گفت در متن مواد یادشده اشاره شده است: «دولت طبق بودجه سنواتی تسهیلات قرض‌الحسنه لازم را در جهت تحقق این امر در نظر خواهد گرفت» یا اشاره شده که «در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی می‌شود.» از این رو تعیین رویه اجرایی در متن قانون، این مهم را اجابت می‌کند زیرا تصمیم‌گیری درباره جزییات برعهده نمایندگان مجلس گذاشته نشده تا واگذاری آن به دولت متوجه اصل ۸۵ قانون اساسی شود.
با توجه به اینکه در متن لایحه پیشنهادی تبصره «۱۶» لایحه آمده که از منابع قرض‌الحسنه و سپرده‌های جاری، تسهیلات «به موارد مندرج در قوانین مجلس از جمله قانون برنامه ششم توسعه» اختصاص می‌یابد؛ این سوال مطرح می‌شود که در احکام دائمی و قوانین مصوب مجلس، نسبت به منابع قرض‌الحسنه و سپرده‌های جاری، تسهیلات تکلیفی برای چه اموری اختصاص یافته است؟
موارد یادشده برای اعطای تسهیلات قرض‌الحسنه در قوانین مصوب مجلس به شکل صریح وجود دارد. در برخی از مواد قانونی همانند ماده (۶۸) قانون جوانی جمعیت و حمایت از خانواده، علاوه‌بر تکلیف به پرداخت، کیفیت و میزان ارائه تسهیلات نیز مشخص شده است. در برخی از دیگر مواد، همانند ماده ۹ قانون بیمه بیکاری، کیفیت و میزان ارائه تسهیلات در قانون دائمی وضع مشخصی ندارد و در متن قانون صرفا اشاره شده که در بودجه سالانه کشور برای آن پیش‌بینی لازم صورت گیرد. از این در مصوبات و آیین‌نامه‌های اجرایی مرتبط، باید مصرف فوق مورد توجه قرار بگیرد.
اصلاحات ضروری برای یک تبصره اصلاح‌شده
از نظر بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی، نقاط مثبتی در رویکرد جدید تبصره «۱۶» در متن لایحه ۱۴۰۱ در مجموع قابل دفاع است اما همچنان باید اصلاحاتی در آن اعمال شود. دولت باید در گام نخست ملزم به شفافیت و ارائه گزارش‌های منظم نسبت به عملکرد شبکه بانکی درباره تکالیف این تبصره باشد. برای مثال، در تبصره «۱۶» قانون بودجه امسال بانک‌ها مکلف به ارائه گزارش عملکرد ماهانه نسبت به تعداد تسهیلات قرض‌الحسنه ازدواج پرداختی و تعداد افراد در نوبت دریافت این تسهیلات، به صورت عمومی بودند. اما در این باره عملکرد مناسبی نداشتند و انتظار می‌رود با تکلیفی که صورت می‌گیرد، بانک مرکزی موظف به نظارت و ارائه گزارش شفاف در این مورد شود و با ابزار تنبیهی و تشویقی لازم از تخطی‌های احتمالی جلوگیری کند. در این میان باید دولت را به ارائه گزارش‌های منظم نسبت به اثربخشی تسهیلات اشتغالزایی و حمایتی فراخواند. در سال‌های گذشته مبنای ارائه تسهیلات و تخصیصات بودجه‌ای برای نهادهای حمایتی، صرفا گزارش عملکرد غیرشفاف سال گذشته آن نهاد بود. گزارش‌هایی که معیار معینی برای ارزیابی عملکرد آن نهادها در قبال تسهیلات ارائه نمی‌کرد و به علت سالانه بودن، امکان
نظارت دقیق و عملکردمحور را تحصیل نمی‌کرد. پیشنهاد می‌شود با الزام نهاد دریافت‌کننده تسهیلات اشتغال به ارائه گزارش‌های منظم با دوره‌های زمانی کوتاه‌تر از یک سال به نهاد متولی ایجاد اشتغال در کشور و ارائه معیارهای دقیق برای ارزیابی عملکرد سیاست‌ها و طرح‌های اجرایی هر نهاد و در وهله بعد، تعیین سهمیه ماه‌های بعد این نهادها براساس عملکرد ماه‌های گذشته، اثربخشی ارائه تسهیلات اشتغالزایی و حمایتی افزایش یابد.
همچنین در بعضی از سال‌ها در متن قانون بودجه و تبصره «۱۶» به کیفیت دسترسی به اعتبار و شرایط و تضامین برای دریافت تسهیلات احکامی وجود داشته است. برای مثال، در متن قانون بودجه ۱۴۰۰، اشاره شده که «بانک‌ها باید برای ضمانت صرفا یکی از ۳ مورد اعتبارسنجی، با یک ضامن و سفته یا سهم فرد از حساب یارانه هدفمندی را به منزله ضمانت بپذیرند.» فارغ از اینکه آیا این شیوه دخالت رابطه میان مشتری شبکه بانکی و بانک عامل صحیح است یا خیر، اصل توجه به تسهیل شرایط دریافت اعتبار امر ضروری و پسندیده‌ای است. در صورت پذیرش اصل ضرورت تکلیف درباره تسهیل شرایط دریافت اعتبارات، باید توجه کرد چه نوع تکالیفی اجرایی خواهد شد و اثرات قابل توجهی در این باره خواهد داشت؟ یکی از علل عدم اجرای این بخش از قانون بودجه ۱۴۰۰، بی‌توجهی به لوازم و شرایط ایجاد توافق میان شبکه بانکی و مشتری به گونه‌ای است که هیچ‌یک از طرف‌ها متضرر نشوند. شیوع صحیح سیاست‌گذاری این بخش، ایجاد بستر لازم درباره کاهش ریسک عدم تقارن اطلاعات میان بانک و مشتری و همچنین افزایش توان تسهیلات‌دهی است. از این رو، پیشنهاد می‌شود نسبت به ارتقای نظام وثیقه‌ها، نظام اعتبارسنجی و نظام ارائه
خدمات ضمانتنامه احکامی در نظر گرفته شود.
برای مثال، می‌توان به توسعه دامنه وثایق مقبول توسط شبکه بانکی، افزایش کیفیت خدمات اعتبارسنجی، تاسیس و گسترش فعالیت موسسات ضمانت اعتبار و توسعه توان ارائه خدمات موسسات و صندوق‌های ارائه تضامین از طریق تحصیل منابع لازم در جهت افزایش سرمایه آنها اشاره کرد.
کمیسیون تلفیق چگونه «سیاست نقدینگی‌زا» در پیش گرفت؟
کمیسیون تلفیق در بررسی و تصویب تبصره «۱۶» لایحه مسیر کاملا معکوس لایحه را ترجیح داد و با تعیین مصادیق بسیار زیاد برای تسهیلات، در مجموع ۱۳۹۰ هزار میلیارد تومان تسهیلات تکلیفی تعیین کرد.
باوجود اینکه سرجمع این جدول، تسهیلاتی که شرکت‌های دولتی به موجب جداول پیوست بودجه دریافت می‌کنند و همچنین تسهیلاتی که بدون سقف و عدد تکلیف‌شده را در نظر نگرفته باز هم محاسبات نشان می‌دهد مجموع تسهیلات تکلیفی بسیار بیش از تسهیلات قابل پرداخت در سال آینده است.
محاسبات نشان می‌دهد با فرض اینکه در سال آینده بانک مرکزی بتواند با اجرای مصوبه کنترل رشد ترازنامه بانک‌ها و سایر ابزارهای خود نرخ رشد نقدینگی را حدود ۲۷ درصد نگه دارد، در این صورت پیش‌بینی می‌شود در سال آینده مجموع تسهیلات قابل پرداخت میان‌مدت و بلندمدت شبکه بانکی حدود ۲۰۰۰ هزار میلیارد تومان باشد که با در نظر گرفتن سهم حدود ۴۰ درصدی برای تسهیلات امهالی حدود ۱۲۰۰ هزار میلیارد تومان آن قابل برنامه‌ریزی است. همچنین پیش‌بینی می‌شود مانده تسهیلات بانک‌ها در سال آینده حدود ۹۵۸ هزار میلیارد تومان افزایش یابد. از این رو، مجموع تسهیلات تکلیفی در مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه ۱۴۰۱، معادل ۱۱۶ درصد تسهیلات قابل برنامه‌ریزی کل نظام بانکی و ۱۴۵ درصد تغییرات مانده تسهیلات در سال آینده است. حتی با فرض رشد نقدینگی ۵۰ درصدی (که البته تبعات ناگواری خواهد داشت) هم میزان تسهیلات قابل برنامه‌ریزی شده حدود ۱۸۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود و تسهیلات تکلیفی مصوب در کمیسیون تعلفیق درباره حداقل ۸۰ درصد تصمیم‌گیری کرده است.
نکته جالب توجه آنکه، در حالی به شبکه بانکی ۴۳۸ هزار میلیارد تومان تسهیلات قرض‌الحسنه تکلیف می‌شود که تا پایان آذر امسال، مانده کل تسهیلات قرض‌الحسنه پرداختی ۲۷۵ هزار میلیارد تومان بوده است؛ بنابراین به نظر می‌رسد بخش قابل توجهی از این تکالیف پرداخت نخواهد شد و صرفا منجر به بروز نارضایتی و خلف وعده از طرف نهادهای حاکمیتی خواهد شد.
تسهیلات به هدف اصابت می‌کنند؟
موضوع تسهیلات تکلیفی به‌ویژه در حوزه قرض‌الحسنه برای اقشار هدف، امری مطلوب و لازم است اما باید نوع و میزان تکالیف قانونی متناسب با ظرفیت موجود سیاست‌های کلان پولی کشور
باشد.
تبصره «۱۶» لوایح بودجه به این موضوع می‌پردازد. تبصره «۱۶» لایحه بودجه سال آینده نسبت به سال‌های گذشته تغییرات رویکردی زیادی داشته است.
از آنجا که برخی از احکام مهم و دارای عملکردی که هر سال در این تبصره ذکر می‌شده در قالب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای آن حکم دائمی در نظر گرفته شده مشروط به انجام اصلاحاتی رویکرد لایحه نسبت به رویکرد قانون بودجه سال‌های گذشته و مصوبه کمیسیون تلفیق ترجیح دارد.
مهم‌ترین اصلاحاتی که لازم در این تبصره انجام شود عبارت است از اینکه مصارفی در حوزه حمایتی و ایجاد یا تثبیت اشتغال برای منابع این تبصره در نظر گرفته شود و ضمن ایجاد زمینه تمرکز مسئولیت در دولت برای محرومیت‌زدایی، اشتغال و حمایت، دولت مکلف به ارزیابی و نظارت بر نهادهای فعال در حوزه اشتغالزایی و حمایت می‌شود. در این صورت دولت در مقام پاسخگویی نسبت به حوزه سیاست‌های حمایتی و اشتغالزایی اجرا شده در سطح کشور قرار می‌گیرد؛ همچنین بستر لازم برای تقسیم کار صحیح در این حوزه‌ها با محوریت دولت فراهم می‌شود. در این شرایط دولت تلاش خواهد کرد زمینه مشارکت هم‌افزا و فعالانه سایر نهادها را هم‌جهت با سایر سیاست‌های کلان حمایتی خود فراهم کند و ابزار لازم را نیز برای ایجاد این هم‌افزایی در اختیار خواهد داشت.
سخن پایانی
با توجه به موارد یادشده، باید گفت تحقق این اهداف نیازمند بسترسازی لازم برای نظارت و ارزیابی هدفمند و دقیق مجلس از عملکرد دولت است.
تکلیف دولت به ارائه گزارش‌های منظم، با مقاطع زمانی کوتاه و براساس معیارهای مشخص بستر اجرایی لازم این نظارت را نیز فراهم می‌کند.
همچنین تسهیل شرایط اخذ اعتبارات به‌وسیله هدف‌گذاری ارتقای نظام توثیق، نظام اعتبارسنجی و نظام خدمات ضمانت می‌تواند از دیگر اهداف این تبصره باشد.
