کارآیی مالیات کربن و تجارت انتشار در کاهش کربن

مقاله‌ای با عنوان «ابزارهای سیاستی علیه تغییرات اقلیمی: تحلیل داده‌های پنل مالیات کربن و تجارت انتشار در کشورهای OECD» که در شماره ژانویه ۲۰۲۶ مجله «Economies» منتشر شده، به بررسی تجربی کارآیی ابزارهای قیمت‌گذاری کربن در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) پرداخته است. این پژوهش در شرایطی انجام شده که نگرانی‌ها درباره افزایش دمای جهانی پس از انقلاب صنعتی رو به فزونی است؛ دوره‌ای که در آن انباشت گازهای گلخانه‌ای، به‌ویژه دی‌اکسیدکربن، اقتصاد جهانی را وارد مرحله‌ای از «رشد پرکربن» کرد. پرسش اصلی اقتصاد محیط‌زیست در این زمینه این است که چگونه می‌توان با حداقل هزینه اجتماعی، مسیر گذار به اقتصاد کم‌کربن را هموار کرد. چارچوب نظری مقاله بر مفهوم «قیمت‌گذاری کربن» استوار است؛ به این معنا که انتشار هر تن دی‌اکسیدکربن دارای قیمتی باشد که هزینه‌های اجتماعی انتشار، از جمله خسارات اقلیمی، تخریب اکوسیستم‌ها و آثار سلامت عمومی را منعکس کند. دو ابزار اصلی در این حوزه عبارتند از: مالیات کربن و نظام تجارت انتشار. در مالیات کربن، بر میزان انتشار یا محتوای کربنی سوخت‌ها مالیات وضع می‌شود و نرخ مشخص با مقدار انتشار متغیر است. در نظام تجارت انتشار، سقف کلی انتشار تعیین شده و مجوزهای قابل‌معامله در بازار عرضه می‌شوند که در آن مقدار مشخص و نرخ متغیر است. پژوهشگران با استفاده از داده‌های تابلویی (ترکیبی از داده‌های مقطعی و سری زمانی) کشورهای OECD، اثر این دو ابزار را بر کاهش انتشار بررسی کرده‌اند. این روش امکان کنترل بهتر متغیرهای نهادی، ساختاری و اقتصادی را فراهم می‌کند. یافته‌های مقاله نشان می‌دهد که اعمال مالیات کربن و اجرای نظام‌های تجارت انتشار در کشورهای OECD به طورمعناداری با کاهش انتشار دی‌اکسیدکربن همراه بوده است. به‌عقیده نویسندگان، وقتی انتشار هزینه‌دار شود، بنگاه‌ها به‌سمت افزایش کارآیی انرژی، استفاده از فناوری‌های پاک‌تر و تغییر ترکیب انرژی حرکت می‌کنند. نکته دیگر موردتوجه این پژوهش، ارتباط میان قیمت‌گذاری کربن و «ترکیب انرژی» است. ترکیب انرژی به سهم نسبی منابع مختلف انرژی ـ نفت، گاز، زغال‌سنگ، انرژی‌های تجدیدپذیر و انرژی هسته‌ای ـ در سبد مصرفی یک کشور اشاره دارد. به‌گفته نویسندگان، کشورهایی که همزمان با اعمال قیمت‌گذاری کربن، سیاست‌های حمایتی برای توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر اتخاذ کرده‌اند، موفق‌تر بوده‌اند. قیمت‌گذاری کربن به‌تنهایی سیگنال قیمتی ایجاد می‌کند، اما بدون زیرساخت‌های فناوری، شبکه انتقال و بازار سرمایه مناسب، تغییر ترکیب انرژی کند خواهد بود.

از مالیات پیگو تا عدالت اقلیمی

در سطح کلان‌تر، نتایج مقاله در چارچوب نظری «درونی‌سازی برون‌ریزها» قابل‌تفسیر است. انتشار کربن یک برون‌ریز منفی محسوب می‌شود، زیرا هزینه آن توسط منتشرکننده به‌طورکامل پرداخت نمی‌شود و جامعه و نسل‌های آینده متحمل آن می‌شوند. مالیات کربن این هزینه اجتماعی را به نرخ خصوصی تبدیل می‌کند؛ ایده‌ای که از زمان آرتور پیگو در اوایل قرن بیستم مطرح بوده و اکنون در عرصه سیاست‌گذاری واقعی آزمایش می‌شود. پژوهش مذکور با محدودیت‌هایی نیز مواجه است؛ نخست، تمرکز بر کشورهای OECD به‌معنای آن است که نتایج ممکن است به‌راحتی به اقتصادهای در حال توسعه تعمیم‌پذیر نباشد. این کشورها با چالش‌هایی مانند وابستگی بیشتر به سوخت‌های فسیلی ارزان، محدودیت منابع مالی و ضعف زیرساخت نهادی روبه‌رو هستند. دوم، داده‌های انتشار ممکن است با تاخیر یا خطا همراه باشند. سوم، اثرات بلندمدت فناوری‌های نوظهور مانند ذخیره‌سازی انرژی یا هیدروژن سبز هنوز به‌طورکامل در داده‌های تاریخی منعکس نشده است. یکی از ابعاد مهم بحث، عدالت توزیعی است. مالیات کربن می‌تواند اثرات بازتوزیعی داشته باشد، زیرا افزایش نرخ انرژی ممکن است فشار بیشتری بر خانوارهای کم‌درآمد وارد کند. مقاله به‌طورمستقیم وارد تحلیل توزیعی نمی‌شود، اما نتایج آن تلویحا نشان می‌دهد که طراحی هوشمندانه سیاست‌ها ـ برای مثال بازتوزیع درآمد مالیات کربن به‌صورت یارانه هدفمند یا کاهش سایر مالیات‌ها ـ می‌تواند پذیرش اجتماعی را افزایش دهد. از منظرگذار ساختاری، مقاله بر این نکته تاکید دارد که تغییر ترکیب انرژی نیازمند ثبات سیاستی است. سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌های بادی یا خورشیدی بلندمدت است و به پیش‌بینی‌پذیری مقررات نیاز دارد. نوسان شدید نرخ کربن یا تغییرات سریع سیاست‌ها، ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش می‌دهد. در سطح جهانی، نتایج این پژوهش به بحث‌های پیرامون هماهنگی بین‌المللی کمک می‌کند. اگر کشورهای پیشرفته از طریق قیمت‌گذاری کربن انتشار خود را کاهش دهند، اما واردات کالاهای پرکربن از کشورهایی بدون چنین سیاست‌هایی افزایش یابد، پدیده «نشت کربن» رخ می‌دهد. این مسئله ضرورت سازکارهایی مانند تعدیل مرزی کربن را برجسته می‌کند. نویسندگان بر این باورند که ‌گذار کم‌کربن نه یک جهش ناگهانی، بلکه یک فرآیند تدریجی است. تغییر ترکیب انرژی، بهبود بهره‌وری و جایگزینی فناوری‌ها زمانبر است. سیاست‌های قیمت‌گذاری کربن بیشتر نقش قطب‌نما را دارند تا موتور؛ جهت را مشخص می‌کنند، اما سرعت به عوامل دیگری وابسته است.

۲۱ سیاست واقعی و ۸۰ مطالعه تجربی در جهان

پژوهش دیگری با عنوان «مروری سیستماتیک و متاآنالیز ارزیابی‌های پس‌ازوقوع بر اثربخشی قیمت‌گذاری کربن» که در نشریه «Nature Communications» منتشر شده، به این پرسش پاسخ می‌دهد که سیاست‌های واقعی قیمت‌گذاری کربن که اجرا شده‌اند، در عمل چه میزان انتشار را کاهش داده‌اند. این پژوهش یک مرور نظام‌مند و فراتحلیل از ارزیابی‌های پسینی است؛ یعنی مطالعاتی که پس از اجرای سیاست، با داده‌های واقعی بررسی کرده‌اند چه اتفاقی افتاده است. نویسندگان بیش از ۸۰ ارزیابی تجربی را که به ۲۱ سیاست قیمت‌گذاری کربن در جهان مربوط می‌شود، گردآوری کرده‌اند. تمرکز این پژوهش بر سیاست‌های واقعی است، نه سناریوهای فرضی. نتیجه اصلی مقاله این است که قیمت‌گذاری کربن به‌طورمیانگین باعث کاهش انتشار شده، اما اندازه این اثر بسیار متغیر است و به طراحی سیاست، سطح قیمت، زمینه نهادی و ساختار اقتصادی کشورها وابسته است. به‌عبارت دیگر، هیچ «اثر جادویی و یکنواخت جهانی» وجود ندارد. روش‌شناسی مقاله مبتنی بر تلاش برای جداسازی اثر قیمت‌گذاری کربن از سایر عوامل اقتصادی و تبدیل نتایج مطالعات گوناگون به شاخصی مشترک برای مقایسه است. میانگین اثر برآوردشده نشان می‌دهد که سیاست‌های قیمت‌گذاری کربن کاهش قابل‌توجهی در انتشار ایجاد کرده‌اند، اما دامنه نتایج بسیار گسترده است. برخی سیاست‌ها کاهش چشمگیر داشته‌اند، برخی اثر محدود و در برخی موارد نیز اثر آماری معنادار گزارش نشده است. مقاله نشان می‌دهد که تفاوت در سطح نرخ کربن، پوشش بخشی (کدام صنایع مشمول هستند)، وجود معافیت‌ها و شدت اجرای نهادی، نقش تعیین‌کننده در موفقیت این سیاست‌ها دارند. یکی از یافته‌های مهم، ارتباط میان سطح نرخ و اندازه اثر است. در کشورهایی که نرخ کربن بسیار پایین بوده، کاهش انتشار نیز محدود بوده است. این یافته پیامد سیاسی مهمی دارد: اگر دولت‌ها برای جلوگیری از نارضایتی عمومی، نرخ را پایین نگه دارند، نمی‌توانند انتظار کاهش عمیق انتشار داشته باشند. نرخ پایین، پذیرش اجتماعی را بالا می‌برد، اما اثر اقلیمی را تضعیف می‌کند؛ نرخ بالا، از نظر محیط‌زیستی موثرتر است، اما مقاومت اجتماعی را برمی‌انگیزد. مقاله همچنین نشان می‌دهد که بسیاری از سیاست‌های موجود هنوز به‌طورجامع ارزیابی نشده‌اند و درباره برخی از بزرگ‌ترین نظام‌های تجارت انتشار جهان داده‌های محدودی وجود دارد.

نه قهرمان بی‌رقیب، نه سیاستی بی‌اثر

به‌باور نویسندگان این پژوهش، اول ابزارهای بازارمحور می‌توانند کار کنند، اما «شرطی» هستند. آنها در خلأ نهادی عمل نمی‌کنند. اگر نظام نظارتی ضعیف باشد، معافیت‌های گسترده اعطا شود یا صنایع انرژی‌بر نفوذ سیاسی بالایی داشته باشند، اثر سیاست کاهش می‌یابد. به‌بیان دیگر، قیمت‌گذاری کربن نه‌تنها یک ابزار اقتصادی، بلکه یک پروژه نهادی است. دوم، اثرات کوتاه‌مدت و بلندمدت ممکن است متفاوت باشد. برخی مطالعات نشان می‌دهند که در سال‌های نخست اجرا، بنگاه‌ها با تنظیمات کم‌هزینه (مانند بهبود بهره‌وری انرژی) واکنش نشان می‌دهند، اما برای کاهش‌های عمیق‌تر نیاز به سرمایه‌گذاری ساختاری دارند. تحول فناورانه زمان، سرمایه و ثبات سیاستی می‌خواهد. سوم، مقاله به مسئله ناهمگنی بخشی اشاره می‌کند. برخی بخش‌ها مانند تولید برق نسبت به نرخ حساس‌ترند، زیرا جایگزین‌های کم‌کربن در دسترس دارند. در مقابل، بخش‌هایی مانند سیمان یا فولاد که فناوری‌های کم‌کربن آنها هنوز گران یا در مرحله آزمایشی است، واکنش محدودتری نشان می‌دهند. این مقاله دو روایت را تضعیف می‌کند؛ اول اینکه «قیمت‌گذاری کربن شکست‌خورده و بی‌فایده است» (داده‌ها این را تایید نمی‌کنند) و دوم اینکه «قیمت‌گذاری کربن راه‌حل قطعی و کافی است» (این هم اغراق‌آمیز است، زیرا اثرات وابسته به طراحی و سطح قیمت‌ هستند و در بسیاری موارد برای دستیابی به اهداف ۱.۵ یا ۲ درجه کافی نیستند). پرسش بنیادی این است که آیا قیمت‌گذاری کربن باید ابزار مرکزی سیاست اقلیمی باشد یا تنها یکی از اجزای یک بسته سیاستی گسترده‌تر؟ یافته‌های مقاله به‌نفع گزینه دوم است. ابزارهای مکمل مانند استانداردهای کارآیی، سرمایه‌گذاری دولتی در زیرساخت‌های تجدیدپذیر و سیاست‌های صنعتی سبز می‌توانند شکاف‌های قیمت‌گذاری را پر کنند. محدودیت‌های پژوهش نیز قابل‌توجه است. تمرکز بر مطالعات منتشرشده ممکن است به سوگیری انتشار منجر شود، زیرا مطالعاتی که اثر معنادار یافته‌اند، احتمال بیشتری برای انتشار دارند. همچنین بیشتر ارزیابی‌ها مربوط به کشورهای با درآمد بالا بوده و بسیاری از سیاست‌ها هنوز جوان‌ هستند و داده‌های بلندمدت در دسترس نیست.

بازار سبز نمی‌شود

باوجود یافته‌های این دو پژوهش، برخی کارشناسان نسبت به خوش‌بینی نسبت به ابزارهای بازارمحور تردید دارند. از نظر این گروه، میانه‌روی روش‌شناختی پژوهش‌های رایج ممکن است مسئله‌ساز باشد. پرسش از نگاه آنها این نیست که آیا قیمت‌گذاری کربن «تاحدودی» کار می‌کند یا نه، بلکه این است که آیا این ابزارها می‌توانند در چارچوب نظام تولیدی کنونی، گذاری عادلانه و ریشه‌ای به‌سوی جامعه‌ای کم‌کربن رقم بزنند. منتقدان به چارچوب نظری «درونی‌سازی برون‌ریزها» که هر دو مقاله بر آن مبتنی‌ هستند، انتقاد دارند. این چارچوب ریشه در اقتصاد رفاه نئوکلاسیک و مالیات پیشنهادی آرتور پیگو دارد. بر این مبنا، انتشار کربن یک «شکست بازار» تلقی می‌شود، زیرا هزینه‌های آن در قیمت‌های بازار منعکس نمی‌شود و راه‌حل، قیمت‌گذاری کربن برای داخلی‌سازی این هزینه‌هاست. از منظر این کارشناسان، این استدلال ماهیت نظام‌ساز بحران اقلیمی را پنهان می‌کند. پرسش آنها این است؛ آیا واقعا می‌توان هزینه نابودی اکوسیستم‌ها، مرگ‌ومیر ناشی از گرما، آوارگی میلیون‌ها انسان و نابودی تنوع زیستی را در یک «قیمت» خلاصه کرد و آن را به تابلوی معاملات بورس سپرد؟ به‌باور این گروه، خود مفهوم «قیمت» زاده منطق کالایی‌سازی سرمایه‌داری است و طبیعت ارزش مبادله‌ای ندارد؛ ارزش مصرفی و بوم‌شناختی آن نامتناهی و غیرقابل‌تقلیل به واحد پول است. از این منظر، درونی‌سازی برون‌ریزها در عمل به بحران مشروعیت می‌بخشد و به سرمایه‌دار اجازه می‌دهد با پرداخت بهای انتشار، به تخریب ادامه دهد و حتی آن را در قالب «مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها» به نمایش بگذارد. به‌بیان دیگر، مالیات کربن به آلاینده بزرگ «مجوز آلودگی دارای قیمت» می‌دهد، نه اینکه او را از آلودگی بازدارد.

معمای عدالت توزیعی

مقاله نخست به مسئله عدالت توزیعی اشاره کرده، اما به‌گفته منتقدان، آن را در حد یک توصیه سیاستی برای بازتوزیع درآمد مالیات از طریق یارانه‌های هدفمند فرو کاسته است. این نگاه تکنوکراتیک، از نظر آنها عمق فاجعه را پنهان می‌کند. منتقدان به تجربه عملی مالیات‌های کربن در کشورهایی مانند کانادا یا فرانسه اشاره می‌کنند که نشان می‌دهد بار اصلی این مالیات‌ها بر دوش طبقات کارگر و متوسط فرود آمده است؛ گروه‌هایی که ناچارند با خودروی شخصی به سر کار بروند، در مسکن کم‌بهره زندگی کنند و سهم ناچیزی از انتشار جهانی دارند. در مقابل، شرکت‌های بزرگ نفت‌وگاز و صنایع انرژی‌بر به‌دلیل قدرت لابی‌گری، معافیت‌های گسترده می‌گیرند یا می‌توانند هزینه را به مصرف‌کننده نهایی منتقل کنند. موضوع دیگر، مسئله «نشت کربن» است که در پژوهش‌ها در چارچوب «هماهنگی بین‌المللی» و سازکارهایی مانند «تعدیل مرزی کربن» صورتبندی می‌شود. منتقدان معتقدند این صورت‌بندی، واقعیت «امپریالیسم اقلیمی» را پنهان می‌کند. کشورهای مرکز سرمایه‌داری (همان OECD که مقاله اول روی آن متمرکز است) با دو قرن انباشت سرمایه از طریق سوخت‌های فسیلی، مسئول تاریخی بیش از ۷۰ درصد انتشار انباشته جهان هستند. از این منظر، اکنون که خطر فاجعه نزدیک شده، این کشورها با ابزارهایی چون مالیات کربن، عملا هزینه‌ گذار را به کشورهای پیرامون تحمیل می‌کنند. تعدیل مرزی کربن که اتحادیه اروپا در پیش گرفته، از این دیدگاه شکلی از حمایت‌گرایی سبز است که صنایع کشورهای در حال توسعه را از بازارهای جهانی حذف می‌کند. مهم‌ترین نقد منتقدان به هر دو پژوهش این است که پرسش بنیادی‌تری را مطرح نمی‌کنند؛ آیا «رشد اقتصادی» (حتی از نوع سبز) با محدودیت‌های بوم‌شناختی کره زمین سازگار است؟ به‌گفته آنها، فرض نانوشته هر دو پژوهش این است که می‌توان با ابزارهای قیمتی، شدت کربن رشد را کاهش داد، بدون اینکه به خود رشد اقتصادی دست زد. اما به‌باور این گروه، شواهد فزاینده از علوم زمین نشان می‌دهد که برای باقی ماندن در مرزهای سیاره‌ای، در کشورهای ثروتمند باید «کاهش تولید»  (degrowth) رخ دهد. مصرف انرژی و مواد در این کشورها باید به‌طور مطلق کاهش یابد، نه اینکه صرفا با منبعی پاک‌تر تامین شود. این دیدگاه، افق جدیدی در بحث‌های سیاست‌گذاری اقلیمی می‌گشاید که فراتر از ابزارهای قیمت‌گذاری و اصلاحات بازارمحور است.

سخن پایانی

در مجموع از یک‌سو، شواهد تجربی نشان می‌دهد که این ابزارها در عمل توانسته‌اند به کاهش انتشار کمک کنند و ردپای آنها در آمارها قابل‌مشاهده است و از سوی دیگر، هیچ‌یک از دو پژوهش اثر جادویی یا یکسانی را برای این سیاست‌ها گزارش نمی‌دهند؛ موفقیت آنها به‌شدت به شرایط اجرا، سطح قیمت، طراحی دقیق و همراهی با سایر ابزارهای مکمل وابسته است. منتقدان نیز با طرح پرسش‌هایی درباره عدالت توزیعی، نشت کربن و محدودیت‌های بوم‌شناختی، افق بحث را فراتر از اصلاحات بازارمحور می‌گشایند. در نهایت، آنچه مسلم به‌نظر می‌رسد، این است که قیمت‌گذاری کربن، اگرچه می‌تواند بخشی از راه‌حل باشد، اما به‌تنهایی و بدون توجه به زمینه‌های نهادی، اجتماعی و جهانی، راه را برای‌ گذاری عادلانه و موثر هموار نخواهد کرد.