طبق ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مجاز است در تعیین سقف اعتبارات و حوزه‌های تخصیص دخالت کند و جهت‌گیری مشخصی برای تسهیلات‌دهی تعیین کند. با این حال گزارش عملکرد بانک‌ها از سوی بانک مرکزی در سال‌های اخیر محدود بوده و منتقدان از فقدان نظارت دقیق و پیگرد قانونی مناسب سخن گفته‌اند.

با این حال، آمار تسهیلات‌دهی 3 سال اخیر نشان می‌دهد، بخش قابل‌توجهی از اعتبارات، خارج از چارچوب تخصصی بانک پرداخت شده است. به‌عنوان‌مثال، بزرگ‌ترین ذی‌حساب معوق بانک مسکن، یک شرکت تولید قطعات خودرو است؛ یعنی حوزه صنعت و معدن که باید از بانک صنعت و معدن تسهیلات بگیرد، اما از بانک مسکن تسهیلات گرفته است.

اگرچه داده دقیق و رسمی درباره «ابر بدهکاران بانک مسکن» در 3سال اخیر منتشر نشده، اما گزارش‌های نهادهای نظارتی نشان می‌دهد، برخی بنگاه‌های صنعتی غیرمرتبط با بخش مسکن، از تسهیلات این بانک استفاده کرده‌اند. همچنین در سال‌های اخیر بسیاری از تسهیلات بانک‌های تخصصی به شرکت‌هایی داده شده که در گروه‌های غیرمرتبط فعالیت می‌کنند که نمونه‌های مشابه در بانک کشاورزی و صادرات نیز وجود دارد.

صمت در گزارش پیش‌رو، چالش‌های ساختاری نظارتی، زیرساختی و عملکردی بانک‌های تخصصی کشور در 3 سال اخیر را بررسی کرده که می‌خوانید.

کسب و کارها؛ ذی‌نفعان بزرگ تخصصی شدن بانک‌ها

سعید سلطانی، پژوهشگر پولی و بانکی با تاکید بر اهمیت تخصصی شدن بانک‌ها در این‌باره معتقد است: تفکیک بانک‌ها به گروه‌های تخصصی و توسعه‌ای مبتنی بر اهداف کلان اقتصادی مانند کاهش ریسک سیستماتیک، شفافیت، افزایش بهره‌وری و پاسخگویی است. این مدل در کشورهای اروپایی مانند آلمان که دارای بانک‌های توسعه‌ای است و دیگر کشورها که دارای بانک‌های تجاری و سرمایه‌گذاری هستند، تجربه شده است.

سلطانی تصریح کرد: در ایران نیز، بانک مرکزی به‌منظور اصلاح ساختار شبکه بانکی، طرح طبقه‌بندی بانک‌ها به گروه‌های تخصصی را در دستور کار قرار داد. این سیاست با هدف ارتقای شفافیت، کارآمدی، پاسخگویی و نظارت اثربخش بر بانک‌ها طراحی شده است و می‌تواند تحولات بنیادین در عملکرد بانک‌ها، رضایت مشتریان، ارائه خدمات باکیفیت به کسب‌وکارها و سلامت مالی کشور ایجاد کند.

این پژوهشگر پولی و بانکی تصریح کرد: نظام بانکی به‌عنوان ستون‌‎فقرات اقتصاد کشورها، نقشی حیاتی و مهم در تجهیز منابع، تخصیص بهینه سرمایه، تامین مالی بخش‌های مختلف کسب‌وکارها و حفظ ثبات مالی در جامعه دارد.

وی خاطرنشان کرد: در شرایطی که بانک‌ها از منظر عملکرد و ماموریت، تنوع قابل‌توجهی داشته باشند، اجرای سیاست تخصصی‌سازی و طبقه‌بندی آنها براساس کارکرد ضرورتی انکارناپذیر خواهد بود. این سیاست، بانک را در مسیر ارتقای بهره‌وری، انضباط مالی و خلق آینده‌ای بهتر برای مدل‌های کسب‌وکار قرار خواهد داد.

سلطانی بااشاره به پیامدهای تخصصی‌سازی بانک‌ها برای مشتریان، گفت: بانک‌های تخصصی محصولاتی متناسب با نیاز مشتری طراحی و ارائه می‌کنند، همچنین تخصصی شدن بانک‌ها موجب بهبود کیفیت ارائه خدمت مالی خواهد شد؛ بنابراین هر مشتری براساس نیاز خود می‌تواند با یک بانک، تعامل و ارتباط موثر داشته باشد.

این پژوهشگر پولی و بانکی بااشاره به پیامدهای تخصصی‌سازی بانک‌ها بر شبکه بانکی گفت: با تخصصی شدن بانک‌ها، نظارت بانک مرکزی نیز هدفمند و تسهیل می‌شود.

وی افزود: تقسیم کار تخصصی، ساختار نظارتی بانک مرکزی را هدفمندتر خواهد کرد. همچنین این رویکرد، مزایای دیگری دارد که شامل طراحی مقررات متناسب با ماموریت و چشم‌انداز هر گروه بانکی، کاهش تخلفات، بهبود مستمر کارآیی، اثربخشی سیستم نظارتی، ایجاد رقابت سالم و نوآوری در ارائه خدمات تخصصی خواهد شد.

سلطانی بااشاره به پیامدهای تخصصی‌سازی بانک‌ها بر کسب‌وکارها، گفت: کسب‌وکارها به‌عنوان بازیگران اصلی اقتصاد و اکوسیستم بانکی، یکی از بزرگ‌ترین ذی‌نفعان تخصصی شدن بانک‌ها خواهند بود؛ بنابراین طبقه‌بندی بانک‌ها، مزایای متنوعی برای کسب‌وکارها دارد که شامل افزایش دسترسی و سهولت به تامین مالی هدفمند برای کسب‌وکارها، افزایش اطمینان از تداوم پشتیبانی مالی کسب‌وکارها و در نهایت افزایش شفافیت در نرخ‌ها و تسهیلات اعطایی به کسب‌وکارها است.

وی بااشاره به پیامدهای تخصصی‌سازی بانک‌ها بر اقتصاد کشور گفت: در سطح کلان، تخصصی شدن بانک‌ها می‌تواند اثرات مثبتی بر رشد اقتصادی کشور داشته باشد. برخی از این موارد شامل تخصیص بهینه منابع و هدایت آن به حوزه‌های مولد مانند مسکن یا صنایع، کاهش ناکارآمدی، کاهش هزینه تامین مالی کسب‌وکار، افزایش شفافیت مالی سیستم بانکی، بهبود تاب‌آوری مالی و در آخر پایداری در نظام بانکی است.

این پژوهشگر پولی و بانکی با تاکید بر این نکته که تخصصی‌سازی بانک‌ها تحولی راهبردی در مسیر اصلاح و بهبود نظام بانکی ایران خواهد شد، گفت: بهتر است تخصصی شدن بانک‌ها همراه با اصلاح ساختار بانک‌ها و مرتبط کردن بانک‌های تخصصی به پلتفرم‌های دیجیتال یا فناوری‌های مالی باشد.

سلطانی در پایان تاکید کرد: این سیاست ضمن ارتقای شفافیت، نظارت‌پذیری و پاسخگویی منجر به بهبود بهره‌وری نظام بانکی و کاهش ریسک‌های کل شبکه بانکی می‌شود.

الزامات و چالش‌های تخصصی‌سازی بانک‌ها در برنامه هفتم توسعه

حجت‌الله فرزانی، کارشناس حوزه بانکی با تشریح جزئیات ماده ۹ قانون برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران و الزامات و چالش‌های تخصصی‌سازی بانک‌ها، اظهار کرد: براساس ماده ۹ قانون برنامه هفتم توسعه جمهوری اسلامی ایران، موسسات اعتباری به 6 دسته تقسیم می‌شوند: موسسات اعتباری جامع، تجاری، توسعه‌ای، تخصصی، تسهیلات پس‌انداز مسکن و قرض‌الحسنه. بانک مرکزی به‌عنوان مقام ناظر موظف است دستورالعمل‌های ناظر بر تاسیس، فعالیت، اداره و نظارت بر این مؤسسات را به‌صورت تفکیکی تدوین کند. این دستورالعمل‌ها باید به‌گونه‌ای باشد که هم بانک‌های موجود و هم بانک‌های جدیدی که تأسیس می‌شوند، بتوانند در قالب‌های مشخص‌شده فعالیت کنند.

وی افزود: قانون‌گذار با این تفکیک، اهداف اجرایی متفاوتی را برای هر نوع بانک در نظر گرفته است. برای مثال، بانک‌های توسعه‌ای برای پیشبرد اهداف توسعه‌ای کشور، بانک‌های قرض‌الحسنه برای گسترش فعالیت‌های قرض‌الحسنه، بانک‌های پس‌انداز مسکن برای حمایت از حوزه مسکن و بانک‌های تخصصی برای پشتیبانی از یک صنعت یا زنجیره ارزش خاص ایجاد می‌شوند. بانک‌های تجاری با هدف کسب سود و بانک‌های جامع برای ارائه خدمات گسترده فعالیت خواهند کرد. این تفکیک به این دلیل انجام شده که الزامات نظارتی هر نوع بانک متفاوت است.

فرزانی در توضیح الزامات نظارتی گفت: به‌عنوان نمونه، حداقل کفایت سرمایه برای بانک‌های تجاری براساس اسناد بین‌المللی و قواعد بانک مرکزی ۸ درصد و برای بانک‌های جامع و سیستمیک ۱۳.۵درصد تعیین شده است. این تفاوت‌ها نظارت را تسهیل می‌کند و انتظارات دولت، مجلس و جامعه از هر بانک را مشخص می‌سازد. برای مثال، از بانکی که صرفا قرض‌الحسنه است، انتظار ارائه خدمات غیرقرض‌الحسنه وجود ندارد. بانک‌های توسعه‌ای نیز با استفاده از منابع و بودجه عمومی، در مناطق محروم فعالیت می‌کنند که بانک‌های تجاری به‌دلیل عدم‌صرفه اقتصادی به آنها ورود نمی‌کنند.

این کارشناس بانکی در ادامه به مزایای این طرح اشاره کرد و گفت: تفکیک بانک‌ها، انتظارات از هر نوع بانک را شفاف می‌کند و نظارت را آسان‌تر می‌سازد. همچنین، از تحمیل تکالیف بودجه‌ای به بانک‌های غیرمرتبط، مانند بانک‌های تجاری که با هدف کسب سود فعالیت می‌کنند، جلوگیری می‌شود. این امر به قانون‌گذار امکان می‌دهد تا با وضوح بیشتری، وظایف هر بانک را تعیین کند.

وی درباره اقدامات بانک مرکزی در این زمینه اظهار کرد: براساس اخبار منتشرشده، بانک مرکزی در حال تدوین دستورالعمل‌های لازم است و به احتمال زیاد، امسال این دستورالعمل‌ها به‌تصویب هیات‌عالی رسیده و ابلاغ خواهد شد. این فرآیند در حال انجام است و انتظار می‌رود نتایج آن به‌زودی منتشر شود.

فرزانی در پاسخ به پرسشی درباره چالش‌های اجرایی این قانون گفت: تطبیق ۲۹ بانک موجود در شبکه بانکی با این تقسیم‌بندی جدید، چالش‌برانگیز خواهد بود. این فرآیند نیازمند دوره‌ گذار است تا بانک‌ها بتوانند خود را با الزامات سرمایه‌ای و نظارتی جدید هماهنگ کنند. برای مثال، بانکی که هم‌اکنون به‌صورت تجاری فعالیت می‌کند، اگر بخواهد به بانک جامع تبدیل شود، باید الزامات کفایت سرمایه و نظارتی متفاوتی را رعایت کند. این تطبیق زمانبر است و احتمالا به یک برنامه دوساله نیاز دارد.

وی افزود: چالش دیگر، جا افتادن این مفاهیم در سطح جامعه، دولت و مجلس است. دولت و مجلس باید بپذیرند که بانک‌های تجاری نباید مشمول تکالیف بودجه‌ای شوند. فراهم‌سازی زیرساخت‌های لازم نیز از دیگر الزامات اجرای این طرح است. این موضوعات به‌طورکلی چالش‌های اجرایی را تشکیل می‌دهند.

این کارشناس حوزه بانکی در ادامه در پاسخ به پرسشی درباره تاثیر تخصصی‌سازی بر ثبات مالی بانک‌ها، به‌ویژه در برابر تکالیف دولتی، گفت: بانک‌های تخصصی مانند بانک کشاورزی، مسکن یا صنعت و معدن، در صورت تعیین ماموریت مشخص، کمتر در معرض ریسک تکالیف دولتی قرار می‌گیرند. با این حال، بانک مرکزی باید محدودیت‌ها و قواعد خاصی برای منابع این بانک‌ها تعریف کند. دستورالعمل‌های مختلف برای هر نوع موسسه باید منتشر و مشخص شود چه میزان منابع برای تطبیق آنها لازم است.

فرزانی در پایان تاکید کرد: بانک مرکزی احتمالا امسال، به‌ویژه در خرداد، ضوابط تاسیس و فعالیت این بانک‌ها را منتشر خواهد کرد. با این حال، تحقق کامل این فرآیند تا پایان امسال، بعید به‌نظر می‌رسد. بانک‌ها باید طی یک برنامه، احتمالا دوساله، خود را با این دستورالعمل‌ها تطبیق دهند و مشخص کنند که می‌خواهند در کدام دسته فعالیت کنند؛ تجاری، جامع، تخصصی، توسعه‌ای، قرض‌الحسنه یا پس‌انداز مسکن.

سخن پایانی

بانک‌های تخصصی ایران قرار است بازیگران اصلی توسعه، هماهنگ و تخصصی باشند. اما وقتی بزرگ‌ترین بدهکار بانک مسکن، یک شرکت قطعه‌سازی خودرو است، صدای شکاف در نظام تخصیص منابع بلند می‌شود. این شکاف به ناترازی مالی، معوقات بالا، بی‌اعتمادی عمومی و هدررفت منابع منجر می‌شود. اگر بانک مرکزی امروز سختگیرانه‌تر بر این امور نظارت کند، بانک‌های تخصصی را به حوزه ماموریتی بازگرداند و سامانه‌های اطلاعاتی شفاف بسازد، می‌توان امید داشت که سرمایه‌های ملی در مسیر توسعه حقیقی هزینه شوند، نه در پروژه‌هایی بی‌ربط و کم‌بازده. این راه، تنها از مسیر شفافیت، تخصص‌گرایی و انضباط مالی می‌گذرد.

اجرایی شدن طرح تخصصی کردن بانک‌ها در حال ‌حاضر با چالش‌های متعددی مواجه است، زیرا تدوین اساسنامه‌های جدید برای هر نوع بانکی، نیازمند هماهنگی گسترده بین بانک مرکزی، دولت و مجلس است. این فرآیند ممکن است به‌دلیل پیچیدگی‌های حقوقی و مقاومت‌های احتمالی بانک‌ها زمانبر باشد. رئیس کل بانک مرکزی زمان‌بندی 2 تا 3ساله را برای این طرح اعلام کرده است که باتوجه به تجربه کندی اصلاحات بانکی در ایران، خوش‌بینانه به‌نظر می‌رسد.

از سوی دیگر، بانک‌های تخصصی و توسعه‌ای اغلب به منابع مالی ارزان‌قیمت وابسته‌اند، اما در شرایط کنونی اقتصاد ایران، تامین این منابع باتوجه به کسری بودجه دولت و تحریم‌ها دشوار است. بانک‌های تخصصی همچنین در معرض ریسک تسهیلات تکلیفی دولتی قرار دارند که می‌تواند ثبات مالی آنها را مختل کند.

به‌گفته کارشناسان و براساس تجارب قبلی اصلاح نظام بانکی، تغییر فرهنگ سازمانی بانک‌ها و جلب اعتماد عمومی به ساختار جدید، نیازمند برنامه‌ریزی دقیق و اطلاع‌رسانی شفاف است. در حال ‌حاضر، بسیاری از بانک‌ها به‌دلیل عملکرد مشابه، از اعتماد عمومی کافی برخوردار نیستند. اصلاح این وضعیت، نیازمند بهبود کفایت سرمایه و سلامت مالی بانک‌هاست که خود فرآیندی زمانبر است.

با این حال تخصصی‌سازی بانک‌ها در ایران، باوجود چالش‌های اجرایی، می‌تواند به بهبود کارآیی نظام بانکی، کاهش رقابت ناسالم و حمایت هدفمند از بخش‌های اقتصادی منجر شود. موفقیت این طرح به عواملی مانند تدوین اساسنامه‌های دقیق، تامین منابع مالی پایدار، تقویت نظارت بانک مرکزی و جلب اعتماد عمومی وابسته است.