قانون ساکت، اعتبارها سرگردان!
در حالی که تسهیلات بانکی باید به موتور محرک تولید و اشتغال تبدیل شود، نبود ساختار حقوقی الزام‌آور و ضعف نظارت قانونی باعث شده است میلیاردها تومان اعتبار، سر از بخش‌هایی درآورند که نه در اولویت اقتصادی هستند و نه بازدهی مولد دارند. این گسست قانونی، نظام بانکی را از کارکرد توسعه‌محور دور کرده و سیاست‌های اعتباری را به بازیچه‌ای در دست ذی‌نفعان غیرمولد بدل ساخته است.
نظام بانکی به‌عنوان بازوی مالی کشور، نقش کلیدی در تخصیص منابع دارد. اما در نبود چارچوب حقوقی مشخص و الزام‌آور برای هدایت تسهیلات، این منابع اغلب به‌سمت فعالیت‌هایی روانه می‌شوند که کمترین سنخیتی با سیاست‌های کلان اقتصادی کشور دارند. تسهیلاتی که باید در خدمت تولید، اشتغال و ارزش‌آفرینی باشند، در عمل به‌سمت بازارهای غیرمولد، فعالیت‌های دلالی، واردات مصرفی یا حتی سفته‌بازی هدایت می‌شوند.
مطابق قوانین فعلی، بانک‌ها الزامی ندارند که گزارش دقیقی از محل مصرف تسهیلات ارائه دهند یا بر تحقق اهداف تسهیلات نظارت مستمر داشته باشند. در واقع، «نظارت پس از پرداخت» در نظام بانکی به‌صورت صوری اجرا می‌شود و ساختار حقوقی کشور نیز ضمانت اجرایی محکمی برای برخورد با انحراف از مصرف ندارد.
این در حالی است که ماده ۵ آیین‌نامه تسهیلات‌دهی بانک‌ها، صرفا به «اخذ تضامین کافی» بسنده کرده و پیگیری انحراف از تسهیلات را به بعد از وقوع مشکل حواله داده است. در عمل، بانک‌ها به‌جای ارزیابی تاثیر اقتصادی تسهیلات، بیشتر نگران بازگشت سرمایه خود هستند و این دیدگاه انفعالی، منجر به حذف تدریجی اولویت‌بندی در پرداخت اعتبارات شده است.
پرسش اصلی این است که از منظر حقوقی، نظام بانکی کشور تا چه اندازه به هدایت اعتبارات به بخش‌های اولویت‌دار اقتصادی ملزم است و آیا الزامات صریح قانونی در این زمینه وجود دارد؟ آیا آیین‌نامه‌ها و مقررات بانک مرکزی درباره نظارت بر مصرف تسهیلات، از ضمانت اجرایی کافی برخوردارند و در صورت انحراف مصرف، چه مکانیزمی برای برخورد وجود دارد؟ صمت در همین زمینه با کارشناسان پولی و بانکی گفت‌وگویی داشته که در ادامه می‌خوانید.
هدایتگری اعتبارات، حلقه مفقوده سیاست‌های اقتصادی
برآوردها نشان می‌دهد که بین ۳۰ تا ۵۰ درصد تسهیلات در عمل به‌سمت فعالیت‌های غیرمولد یا کم‌بازده می‌روند. دلیل اصلی این وضعیت، نبود کنترل بر مصرف، اولویت سوددهی کوتاه‌مدت برای بانک‌ها، ضعف اعتبارسنجی و غلبه نگاه تجاری بر نگاه توسعه‌ای در نظام بانکی است. تسهیلات‌گیرندگان هم به‌دلیل نبود نظارت، انگیزه‌ای برای استفاده صحیح از منابع ندارند.
این ضعف باعث شده بانک‌ها تنها براساس منافع تجاری خود تصمیم‌گیری کنند، نه براساس اولویت‌های اقتصادی کشور. چون قانون الزام‌شان نمی‌کند که به تولید یا دانش‌بنیان یا بخش‌های پیشران اعتبار بدهند، مسیر کم‌ریسک‌تر و سریع به‌سود رساننده را انتخاب می‌کنند. در نتیجه، منابع از مسیر اصلی منحرف می‌شوند و چرخه بازتولید اقتصادی با کمبود نقدینگی مواجه می‌شود.
الزامات صریح و الزام‌آوری برای هدایت اعتبارات به‌سمت بخش‌های اولویت‌دار در قانون وجود ندارد یا بسیار کلی و غیرشفاف است. اگرچه در اسنادی مانند قوانین برنامه توسعه یا سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی بر تقویت بخش‌های مولد تاکید شده، اما این موارد جنبه اجرایی مشخص و ضابطه‌مند ندارند. در واقع، قانون‌گذار بیشتر بر کلیات تاکید کرده و جزپیاتی برای بانک‌ها مشخص نکرده که چه بخشی را در اولویت قرار دهند یا در صورت تخلف چه پیامدی در انتظارشان است.
از سویی ضمانت اجرایی بسیار ضعیف است. بانک مرکزی اصول کلی را در آیین‌نامه‌های اعتباری مطرح کرده، مانند نظارت پس از اعطای تسهیلات و الزام به بررسی طرح توجیهی، اما در عمل این نظارت‌ها به صورت عمده و صوری انجام می‌شوند. مکانیزم مشخص، مستند و پیگیری‌شونده‌ای برای برخورد با انحراف از محل مصرف وجود ندارد و مهم‌تر از آن، اساسا گزارش‌دهی از سوی تسهیلات‌گیرنده و پیگیری از سوی بانک به‌طورساختاری جدی گرفته نمی‌شود.
در مقایسه کشور خودمان با کشورهای موفق در زمینه ایجاد ضمانت اجرایی قوانین بانکی متوجه می‌شویم، در بسیاری از کشورها، نظام «بانکداری توسعه‌ای» یا «هدایت‌شده» وجود دارد که به‌موجب آن، بخشی از تسهیلات بانکی باید طبق الگوی مشخصی به بخش‌هایی مانند تولید، زیرساخت، صادرات و فناوری اختصاص یابد. این نظام معمولا با ابزارهایی مثل تخصیص سهمیه اعتباری، مشوق‌های مالیاتی، ارزیابی‌های تخصصی طرح‌ها و رصد دیجیتال محل مصرف همراه است. مهم‌تر از همه، نظارت پیوسته و انتشار عمومی گزارش‌ها باعث شفافیت و پاسخگویی می‌شود.
تفکیک بانک‌های تخصصی می‌تواند پرداخت اعتبار را قانونمند کند
حجت‌الله فرزانی، کارشناس پولی و بانکی؛ متاسفانه قانون‌گذار در شبکه بانکی کشور در مقاطع تنظیم قوانین، آن دقت کارشناسی درباره منابعی که می‌تواند روی آن حساب باز کند را به‌خرج نمی‌دهد. هدایت تسهیلات تکلیفی با عنوان وام‌های قرض‌الحسنه، ودیعه مسکن و فرزندآوری باید براساس منابع قرض‌الحسنه بانک‌ها اتفاق بیفتد و حجم برنامه‌ریزی برای اعطای این دسته از تسهیلات باید براساس منابع ارزان‌قیمتی باشد که در اختیار بانک‌ها است و تعیین‌تکلیف آن هم برعهده قانون است. متاسفانه قانون‌گذار چندین برابر توان بانک‌های قرض‌الحسنه، تکالیف تعیین می‌کند و باعث می‌شود منابعی که بانک‌ها بابت آن هزینه پرداخت می‌کنند، صرف پرداخت تسهیلات تکلیفی شود. بانک‌ها در قبال هزینه‌ای که برای تجهیز منابع و گرفتن سپرده‌ها پرداخت می‌کنند، درآمدی کسب نمی‌کنند، این مسئله، ناترازی درآمدی برای بانک ایجاد خواهد کرد. این ناترازی درآمدی رفته‌رفته باعث می‌شود بانک نتواند هزینه‌های خود را پوشش بدهد و برای بانک زیان ایجاد شود. این زیان انباشته شده و به‌مرور ناترازی ترازنامه‌ای برای بانک ایجاد می‌کند. یعنی دارایی‌ها کمتر از بدهی‌ها می‌شود و از طرف دیگر، این موضوع برای بانک‌ها اعسار ترازنامه‌ای ایجاد می‌کند. باتوجه به اینکه لزوم ایجاد بانک تخصصی در بند الف ماده ۹ از سوی قانون‌گذار در برنامه هفتم پیشرفت مطرح شده است. ۶ دسته بانک اعم از بانک‌های توسعه‌ای، تجاری، جامع، تخصصی، قرض‌الحسنه و تسهیلات پس‌انداز مسکن در قانون تعریف شده است؛ این تعداد موسسات اعتباری می‌توانند شبکه بانکی را ساماندهی کنند.
به‌عنوان‌مثال، بانک تخصصی در حوزه تخصصی خود تامین مالی و سپرده‌گیری انجام دهد و شیوه خودش را داشته باشد، بانک توسعه‌ای در تحقق اهداف توسعه‌ای باید از منابع و بودجه عمومی تامین منابع کند. بانک قرض‌الحسنه هم تنها به عملیات قرض‌الحسنه خودش بپردازد. در این رابطه قانون‌گذار این برنامه را در تفکیک انواع موسسات اعتباری در نظر گرفته است. لازمه‌اش این است که بانک مرکزی سریع‌تر نسبت به طراحی دستورالعمل‌های لازم، اقدام و مقررات متناسب با انواع موسسات را تدوین کند. بانک مرکزی در حال حاضر برای کلیه بانک‌ها به یک شکل مقررات احتیاطی اجرا می‌کند که در صورت تفکیک بانک‌ها لزومی ندارد که همه دستورالعمل‌ها به یک شکل اجرا شود.
تسهیلات تکلیفی چون اهداف حمایتی دارد و در راستای اهداف حمایتی کشور پیش می‌رود، خیلی نگاه درآمدی و پیشبرد اقتصادی ندارد و محتوا و صرفه اقتصادی در آن مطرح نیست. در کنار این نوع تسهیلات، تسهیلاتی قرار دارد که تامین مالی پروژه‌ها را انجام می‌دهد و وقتی بانک‌ها؛ پروژه‌ها، طرح‌ها و بنگاه‌های اقتصادی را تامین مالی می‌کنند، اثر و رشد اقتصادی برای بانک و کلیت اقتصاد به‌دنبال دارد. مجموعه اینها باعث می‌شود بانک‌ها به‌عنوان نهادهایی که هدف‌شان خلق سود است، بیشتر تمایل به پرداخت تسهیلات به بخش‌هایی داشته باشند که به بازگشت سرمایه و سود بانک منجر می‌شوند. در حال حاضر الزامات قانونی تفکیک بانک‌های تخصصی در برنامه هفتم پیشرفت مطرح و در همین راستا ضرورت تفکیک بانک‌ها از سوی سیاست‌گذار حس شده است و این اتفاق باید رخ دهد، چراکه ضرورت قانونی دارد و باید اجرا شود.
ضمانت اجرایی قوانین در گرو عزم جدی بانک مرکزی
مرتضی افقه، اقتصاددان و عضو هیات‌علمی دانشگاه؛ بسیاری از بانک‌ها به‌جای تمرکز بر تامین مالی بخش‌های تولیدی، به سرمایه‌گذاری در بازار مسکن، خرید سهام شرکت‌ها و حتی راه‌اندازی بنگاه‌های اقتصادی خود روی آورده‌اند. این انحراف از وظایف اصلی بانک‌ها، علاوه بر افزایش ریسک‌های اقتصادی، به ایجاد وضعیت تورمی و فساد منجر شده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش مولد اقتصاد با مشکلات متعددی در زمینه قوانین و مقررات، مالیات، تامین مواد اولیه، قیمت‌گذاری دستوری و به‌ویژه تامین نقدینگی و سرمایه در گردش روبه‌رو است. سیاست‌های انقباضی دولت طی سال‌های اخیر، مسیر تامین مالی بنگاه‌ها از طریق سیستم بانکی را که اصلی‌ترین محور تامین مالی تولید است، سخت‌تر کرده است.
در واقع، بانک‌ها باید با فراهم‌کردن منابع مالی برای بخش‌های مولد اقتصاد، مانند تولید کالا و خدمات، زمینه‌ساز ایجاد اشتغال، افزایش بهره‌وری و رشد اقتصادی پایدار شوند. اما در سال‌های اخیر، شاهد انحراف جدی بانک‌ها از این وظیفه اصلی بوده‌ایم. بانک‌ها به‌جای تمرکز بر تامین مالی بخش‌های تولیدی، به فعالیت‌هایی غیرمولد و کم‌ریسک و حتی راه‌اندازی بنگاه‌های اقتصادی خود پرداخته‌اند. این روند نه‌تنها منجر به تخصیص نادرست منابع مالی می‌شود، بلکه تبعات منفی عمیقی برای اقتصاد کشور دارد. یکی از مهم‌ترین چالش‌های این وضعیت، پرداخت تسهیلات کلان بانک‌ها به شرکت‌های زیرمجموعه خود است. در شرایطی که بانک‌ها باید منابع مالی خود را در راستای تامین نیازهای تولیدی و توسعه کسب‌وکارهای کوچک و متوسط تخصیص دهند، شاهد آن هستیم که بسیاری از بانک‌ها تسهیلات گسترده‌ای به شرکت‌های وابسته خود ارائه می‌دهند.
این انحراف از وظایف اصلی بانک‌ها، علاوه بر افزایش ریسک‌های اقتصادی، به ایجاد یک وضعیت تورمی و فسادآلود منجر شده است. یکی از دلایل اصلی این روند، جذابیت بالای سود در فعالیت‌های غیرمولد است. سرمایه‌گذاری در بخش‌هایی مانند املاک و مستغلات، بازده سریع و مطمئن‌تری نسبت به سرمایه‌گذاری در بخش‌های تولیدی دارد. این امر، باعث می‌شود بانک‌ها به‌جای حمایت از پروژه‌های تولیدی و ایجاد اشتغال، منابع خود را در مسیرهایی قرار دهند که به سودآوری کوتاه‌مدت و تامین منافع شخصی سهامداران خود کمک می‌کند، نه به‌نفع اقتصاد ملی.
فعالیت‌های غیرمولد، بازدهی سریع‌تر و مطمئن‌تری برای بانک‌ها دارند؛ بنابراین، بانک‌ها ترجیح می‌دهند تسهیلات خود را به شرکت‌های زیرمجموعه‌شان اختصاص دهند تا از این فعالیت‌ها سود بیشتری کسب کنند. این عوامل باعث شده است بانک‌ها ریسک کمتری را در این نوع فعالیت‌ها احساس کنند. متاسفانه بانک مرکزی تاکنون نتوانسته به‌اندازه کافی در کنترل این انحرافات موفق باشد و دلایل مختلفی نظیر پیچیدگی سیستم بانکی، نفوذ گروه‌های قدرتمند در تصمیم‌گیری‌ها و کمبود ابزارهای نظارتی موثر وجود دارد که مانع از عملکرد صحیح بانک مرکزی در این زمینه می‌شود. نفوذ سهامداران بانکی، به‌ویژه در بانک‌های خصوصی، باعث شده تصمیم‌گیری‌ها به‌نفع گروه‌های خاص و به زیان اقتصاد کلان باشد. برای قوانین می‌تواند منافعی را برای برخی افراد با خطر مواجه کند و همین موضوع باعث شده است، برخی مسئولان از اجرای جدی قوانین خودداری کنند. این اصلاحات نیازمند اراده سیاسی قوی و همکاری همه دستگاه‌های ذی‌ربط است. با این‌حال، با اقدامات جدی و پیگیرانه، وضعیت بانک‌ها در آینده نزدیک بهبود خواهد یافت. پیشنهاد آقای همتی برای اصلاح وضعیت بانک‌ها قابل‌توجه است. اما ضمانت اجرایی این اصلاحات بستگی به اقدامات جدی بانک مرکزی و نظارت موثر بر بانک‌ها دارد. تنها در صورتی که قوانین به‌طوردقیق اجرا شوند و موانع کسب‌وکار کاهش یابند، می‌توان امیدوار بود که بانک‌ها به‌سمت فعالیت‌های مولد حرکت کرده و نقش واقعی خود را در اقتصاد ایفا کنند.
سخن پایانی
به‌اعتقاد کارشناسان، پولی و بانکی یکی از اصلی‌ترین ضعف‌های سیاست اعتباری کشور، نبود «نظام جامع هدایت اعتبارات» است. در کشورهای توسعه‌یافته، سازکارهایی چون اعتبارسنجی دقیق، تطبیق با برنامه توسعه‌ای کشور و اعمال جریمه‌های شدید برای انحراف از مصرف باعث شده اعتبارات نقش موثری در ارتقای تولید و رشد GDP ایفا کنند.
در ایران اما، ساختار حقوقی آن‌چنان انعطاف‌پذیر و خنثی است که حتی بانک‌ها نیز انگیزه‌ای برای رعایت اولویت‌های اقتصادی دولت ندارند. نبود پیوند میان بودجه، سند چشم‌انداز و سیاست‌های بانکی، اعتبار را از یک ابزار توسعه‌ای به ابزاری برای سودآوری سریع تبدیل کرده است. نظام بانکی ایران بدون نقشه‌راه حقوقی و الزام قانونی برای هدایت اعتبارات، همچون قطاری بی‌ریل حرکت می‌کند. اگر قرار است تسهیلات بانکی به‌جای دلالی، واردات و سوداگری به‌سمت تولید، فناوری و اشتغال حرکت کند، باید بستر قانونی آن به‌روز شود؛ قوانینی که نه‌فقط بانک را به پاسخگویی وادارد، بلکه گیرنده تسهیلات را نیز به مصرف در محل واقعی ملزم کند. اصلاح آیین‌نامه‌های بانکی، ایجاد سیستم نظارتی دیجیتال برای رصد مصرف تسهیلات و تعریف جرایم سختگیرانه برای انحراف از مصرف، تنها بخشی از اقداماتی است که باید هرچه سریع‌تر در دستور کار قرار گیرد؛ در غیر این صورت، فاصله اعتبارات با نیازهای واقعی اقتصاد، هر روز بیشتر خواهد شد.
