تحریم اقتصادی ابزاری است در دست کشورهای قدرتمند تا با آن بتوانند برخی کشورها را مجاب به تغییر رفتار کنند. از همین زوایه می‌توان ادعا کرد تحریم ابزاری است که قبل از هر چیز دخل و خرج دولت‌هایی که زیر فشار آن هستند را به هم می‌ریزد.

برای کشورهایی چون ایران که بودجه دولت نیازمند درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز است، تحریم‌ها می‌توانند اثربخش‌تر باشند. کافی است تا فروش نفت ایران ممنوع شود؛ از همین محل سالانه حدود ۳۰ تا ۴۰ میلیارد دلار کسری بودجه به کشور تحمیل می‌شود. اقتصاد ایران از میانه سال ۹۷ با مانع بزرگی چون تحریم‌ها مواجه است. همین امر نیز سبب شده هر سال بر میزان کسری بودجه اضافه شود. در سال ۹۸ کسری بودجه حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان گزارش شد. تنها یک سال بعد، یعنی در سال ۹۹ گفته می‌شود معادل ۵۲ درصد کل بودجه دچار کسری شده است. برای امسال هم پیش‌بینی می‌شود دولت با کسری ۳۳ درصدی بودجه خود مواجه شود. این کسری بودجه مهم‌ترین عامل پایداری و دوام تورم در اقتصاد ایران است. به طور کلی در ادبیات اقتصادی گفته می‌شود تورم در بلندمدت تنها یک عامل دارد و آن هم افزایش نقدینگی است. در ایران دولت‌ها هر گاه با کسری منابع خود مواجه می‌شوند اقدام به خلق پول پرقدرت می‌کنند و همین نیز به زمینه اصلی تورم در کشور تبدیل می‌شود. به همین دلیل با وجود اینکه از مهر ۹۹ به این سو دیگر نرخ دلار افزایش چندانی نداشته اما نرخ تورم به روند فزاینده خود ادامه می‌دهد. از قضا این‌بار پیشران تورم کشور نه نرخ حامل‌های انرژی یا تضعیف قدرت پول که تورم خوراکی‌ها بوده است. این تورم با شدتی بیشتر می‌تواند اقتصاد یک کشور را زمین‌گیر و شکاف میان فقرا و سرمایه‌داران را به دره‌ای بزرگ تبدیل کند.

به گزارش صمت وقایع سال ۹۸، وقایعی چون تشدید تحریم‌ها و کاهش شدید درآمدهای نفتی، سیل گسترده، شیوع ویروس کرونا و کاهش دوباره نرخ نفت و به حداقل رسیدن منابع حاصل از فروش طلای سیاه، بودجه‌های سال‌های ۹۸ به این سو را به‌شدت متاثر کرده و در عمل موجب کسری بودجه بزرگ شده است. راهکارهای پیشنهادی مختلف موجود در ادبیات تامین ملی عمومی برای پوشش کسری بودجه همانند واگذاری سهام دولت در شرکت‌های غیردولتی، واگذاری دارایی‌های غیرمالی عمومی، ایجاد بدهی فراتر از مقدار پیش‌بینی‌‌شده در بودجه، اخذ عوارض از تراکنش‌های بانکی، افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده و... را جزو آمار خود به حساب خواهند آورد.

در میان انواع راهکارهایی که برای جبران کسری بودجه در کشور مطرح شده، یکی از جدی‌ترین پیشنهادات را در بهار سال گذشته مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی ارائه کرد. براساس این گزارش از دولت خواسته شد برای جبران کسری، به یک ابزار اکتفا نکند و با تقسیم کسری به قطعات کوچک‌تر، از میان جعبه ابزار پوشش کسری بودجه چندین ابزار را انتخاب کند.

بودجه شامل پوششی از اعداد و ارقام است که از دو عنصر تشکیل می‌شود؛ یک سو تعادل ذی‌نفعان بودجه و میزان بهره‌وری در ارائه خدمات عمومی و در سمت دیگر ساختار اقتصاد کشور است. تحول در بودجه نیازمند تحول در یک یا هر دوی این هسته‌های سخت است که به‌ دلایل مختلف تاکنون صورت نگرفته و بدون انجام آن نیز هرگونه اصلاح ساختاری، احتمالا یا موثر نخواهد بود یا در حد بازی با ارقام باقی می‌ماند. بدون انجام این اصلاحات ساختاری، احتمالا تحول جدی در نظام بودجه‌ریزی کشور رخ نخواهد داد.

معضلی به نام دخل و خرج ناتراز دولت

با مروری بر ادبیات تامین مالی بخش عمومی و نیز پیشنهادهای رسیده از مراکز دانشگاهی و کارشناسان به مرکز پژوهش‌های مجلس، فهرست بلندی از راه‌های حرکت به سمت تامین مالی بودجه دولت، فارغ از صحت‌سنجی فنی و نظری و اولویت‌بندی و امکان‌سنجی انجام آنها از زوایای مختلف مسئله به‌ویژه زوایای اقتصاد سیاسی هر کدام قابل استخراج است.

راه‌حل‌های مختلفی تاکنون برای این مهم پیشنهاد شده که هرکدام از آنها می‌تواند پیامدهایی به ‌دنبال داشته باشد. بخش قابل‌توجهی از این پیشنهادات معطوف به حذف یا کاهش معافیت‌های مالیاتی یا افزایش مالیات‌ها در پایه‌ها یا بخش‌های مالیاتی مختلف چون سود سپرده بانکی، بورس و کشاورزی هستند. این بخش‌ها با بیشتر با عموم یا گروه‌های ذی‌نفع پرقدرت درگیر هستند و به همین دلیل اجرای چنین اصلاحاتی دشوار است.

بخش دیگری از این راهکارها به ایجاد بسترهایی نیاز دارند که با توجه به ظرفیت فعلی ساختار اداری کشور، احتمال اجرایی شدن آنها ضعیف است. در راهکارهایی که بخشی از آنها مانند اصلاحات پارامتریک در صندوق‌های بازنشستگی به‌ دلیل ریسک کاهش سرمایه اجتماعی و بلندمدت بودن زمان اثرگذاری اصلاحات، تمایلی برای اجرای آنها وجود ندارد.

بخشی از راهکارها هم چنانچه به عمل گرفته شوند و در اجرای آن زیاده‌روی شود، باوجود ظرفیت در اقتصاد، ممکن است ظرفیت‌بخشی یا بازاری لازم را نداشته و به ریسک بین‌بخشی و تلاطم سیستمی منجر شود.

تصمیم‌گیری برای پوشش کسری بودجه نیازمند در‌نظر گرفتن عوامل مختلفی است. قیود فنی و نظری، اگر‌چه شرط لازم اجرای سیاست محسوب می‌شوند‌ اما بدون توجه به مسئله ذی‌نفعان و فشار اجتماعی سیاسی مرتبط، به هیچ وجه کافی تلقی نمی‌شود. همچنین در کنار قیود مرتبط با ذی‌نفعان و فشار مربوطه، مقتضیات مرتبط با ساختار عمل‌کننده، زمان لازم برای اجرای سیاست و آرایش منافع و ریسک‌های مختلف ناشی از آن و... نیز اهمیت دارند.

در نگاه کلی، تحلیل هزینه-‌فایده ذهنی برای تصمیم به اتخاذ سیاست تامین کسری و انتخاب از میان پیشنهادهای مختلف مرتبط با ذی‌نفعان و فشار مربوطه، مقتضیات مرتبط با ساختار عمل‌کننده، زمان لازم برای اجرای سیاست و آرایش منافع و ریسک‌های مختلف ناشی از آن و... نیز اهمیت دارند.

در گزارش برنامه اداره کشور بدون نفت، موسوم به تفصیر که در انتهای سال ۹۷ تدوین و در ابتدای ۹۸ منتشر شد، راهکار پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها برای حل مشکل کسری بودجه، شکست کسری به قطعات خرد محدود و ارائه راهکار برای هرکدام از آنها بود. در این برنامه به طور فرضی، کسری بودجه ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی سال ۹۸ به ۱۰ بخش تقسیم شده و برای هر واحد ۱۰ ‌تایی، یک ابزار تامین مالی ارائه شده بود.

متاسفانه عزم و اراده لازم برای کاربست این راهکار و راهکارهای مشابه وجود نداشت و در عمل کنار گذاشته شد و در طول سال از محل استقراض از صندوق توسعه، بازارهای مالی و بانک مرکزی کسری بودجه تامین شد. اینک که در آستانه سال جدید قرار داریم، این سوال این‌بار با فوریت و حجم بزرگ‌تر، همان‌گونه که از سال ۹۶ و ۹۷ پیش‌بینی شده بود، دوباره برقرار است.

۴ دسته راه‌حل کسری بودجه

برای تامین کسری، سیاست‌گذار می‌تواند به یک ابزار اکتفا نکند و از میان جعبه ابزار پوشش کسری بودجه چندین ابزار را با دید بازتری نسبت به هزینه اقتصادی، سیاسی و ریسک آتی اقدامات خود، از میان این ابزارها انتخاب کند. در این میان و در چینش منو، بسته به زاویه نگاه تصمیم‌گیر، گزینه‌های مختلفی قابل انتخاب خواهد بود که بسته به ملاحظات اقتصادی، تعداد اقدام و به دنبال آن بزرگی منابع مورد انتظار، ریسک سیاسی، توان اجرایی بدنه بروکرات و میزان فشار قابل اعمال به بدنه اجرایی، ریسک میان‌مدت یا بین‌بخشی از میان ابزارهای معرفی شده برنامه خود را تعیین کند.

در مجموع ۴ دسته راه‌حل برای رفع بهینه کسری بودجه معرفی شده است؛ دسته اول راهکارهایی با زیرساخت قانونی تقریبا آماده، مورد توافق میان دولت و مجلس، با موانع سیاسی کم، همراستا با سایر اهداف اقتصادی و درآمد به‌نسبت‌ قابل‌توجه خواهد بود؛ سیاستی چون شفافیت پرداخت‌ها و معاملات بخش عمومی، شفافیت تراکنش‌های بانکی و تفکیک حساب شخصی و تجاری یا مقابله با فرار مالیاتی، از جمله این راهکارها هستند.

دسته دوم را راهکارهای نوآورانه، نیازمند وضع قانون، با هزینه سیاسی و فشار ذی‌نفعان در سطح متوسط و دارای درآمد قابل‌توجه است. مهم‌ترین راهکار در این بخش، مولد‌سازی دارایی‌های دولت با استفاده از باز‌آفرینی شهری است.

دسته سوم را راهکارهای شناخته‌شده، نیازمند وضع قانون، دارای مخالفان موثر، دارای درآمد قابل‌توجه و هماهنگ با ملاحظات اقتصادی است. اقداماتی چون اصلاح نرخ ارز مبنای محسابه حقوق ورودی‌ها شود، حذف یا کاهش ارز ترجیحی، مالیات بر سود سپرده بانکی و عایدی سرمایه را در‌بر می‌گیرد.

دسته چهارم را راهکارهای با موانع سیاسی اندک، درآمد بالا ولی مخاطره‌آمیز و غیر‌قابل تداوم تشکیل می‌دهند. مواردی چون ظرفیت‌سازی برای ایجاد بدهی و به دنبال آن انتشار گسترده اوراق بدهی مهم‌ترین راهکار این دسته است که البته اگر ضابطه کافی برای آن اعمال نشود می‌تواند به‌سرعت کشور را دچار بحران در سال‌های بعد و آینده‌خوری کند.

محاسبات سال گذشته نشان می‌دهد اگر در سال ۹۹ از دسته اول راهکارها استفاده می‌شد، حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان از کسری بودجه دولت کاهش می‌یافت. چنانچه دسته دوم سیاست‌های جبران کسری بودجه در عمل مورد اجرا قرار می‌گرفت، ارزیابی‌ها از جبران ۶۰ هزار میلیارد تومانی کسری بودجه با استفاده از این روش خبر می‌دهد. راهکارهای دسته سوم نیز حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان در کسری بودجه سال گذشته کاهش ایجاد می‌کرد. دسته چهارم هم این ظرفیت را داشت که کسری ۵۰ تا ۱۰۰ هزار میلیارد تومانی را جبران کند.

ابزارهای پوشش کسری بودجه متنوع و گسترده هستند و تصمیم‌گیر در انتخاب میان ابزارها، به تحلیل هزینه-فایده از میان متغیرهای مختلف پرداخته و بسته به زاویه نگاه و وزن هر متغیر، ابزارهایی را انتخاب می‌کند.به باور نویسندگان این پژوهش، با تقسیم کسری به قطعات کوچک‌تر و اولویت‌بندی براساس دسته‌های چهارگانه یادشده و انجام چندین اقدام هماهنگ، با توجه به ملاحظات تصمیم‌گیری، کسری بودجه می‌توانست تا حدود زیادی قابل‌حل باشد. گرچه هنوز ارقام مشخصی از کسری بودجه سال گذشته منتشر نشده اما جدی‌ترین اظهارات در این مورد را مسعود نیلی داشته است. او در مصاحبه‌ای با تجارت فردا ادعا کرده بود در سال ۹۹ همچون سال ۶۷ کسری بودجه ۵۲ درصد بوده است. پس خوش‌بینی نویسندگان گزارش، بی‌مورد بوده است.

پیش‌بینی می‌شود امسال هم کسری بودجه تا ۳۳ درصد از منابع را در‌بر بگیرد. به این ترتیب امسال نیز چو‌ن سال گذشته بدترین سناریو در مقابل این مشکل بزرگ، اتخاذ تصمیم به‌موقع خواهد بود. در سال ۹۸ به‌واسطه ابعاد کوچک‌تر کسری بودجه، وجود منابع ارزی در دسترس صندوق توسعه ملی و ظرفیت خالی بازار اوراق بدهی علی‌رغم عدم اتخاذ تصمیمات قابل توجه توسط دولت و مجلس در راستای جبران کسری بودجه، پیامدهای کسری بودجه چندان به فضای واقعی اقتصاد منتقل نشد، اما امسال چون سال گذشته، این موضوع بسیار جدی خواهد بود.

سخن پایانی

اقتصاد ایران در شرایطی با تغییر سیاست‌گذاران خود مواجه است که مسائلش تغییر چندانی نکرده است. از یک سو شیوع کرونا کسب‌و‌کارها را دچار بحران کرده و از سوی دیگر تحریم‌ها نفس اقتصاد را بریده است. خود‌تحریمی و بی‌تدبیری هم که به بخش جدایی‌ناپذیر نظام تصمیم‌گیری کشور تبدیل شده است. در این میان مدیریت منابع خود به امری دشوار بدل شده است. در شرایطی که مهم‌ترین خواسته جامعه، واکسیناسیون سراسری و رایگان است، باید توجه داشت واکسیناسیون خود هزینه‌هایی را در پی دارد.

اقتصاد ایران نیاز به اصلاحات فراوانی دارد اما اصلاح سیاست‌های مالی قطعا جزو مهم‌ترین اصلاحاتی است که ساختار اقتصاد کشور به آن نیاز دارد. از چگونگی نوشته شدن لایحه بودجه تا چگونگی تخصیص منابع می‌توانند دوباره مورد بررسی قرار بگیرند. دولت جدید هنوز تازه‌نفس است اما جامعه منتظر نخواهد ماند تا عرق دولتمردان خشک شود. تلنبار مطالبات در سال‌های متوالی از عوامل مهم کاهش سرمایه اجتماعی دولت‌ها در ایران بوده است. به همین دلیل دولت فعلی باید خیلی سریع نشان دهد چه تفاوتی با دولت‌های پیشین دارد.

دولت رئیسی می‌تواند چون دولت‌های گذشته به این مسائل بی‌توجه باشد اما باید پیامدهای آن را هم بپذیرد. نوشتن بودجه می‌تواند به‌راحتی و تغییر چند رقم هم ممکن شود اما بودجه‌ای که به‌عنوان یک برش از برنامه پنج ساله توسعه نوشته می‌شود و قرار است اقتصاد را به سمت درست هدایت کند، کمتر نوشته شده است. عیار اقتصادی دولت جدید را باید قبل از هر چیز در لایحه بودجه ۱۴۰۱، کنترل کسری بودجه برای امسال و برنامه هفتم توسعه مشاهده کرد. در شعار البته همه مدعی گره‌گشایی هستند، در سیاست هم دولت جدید فعلا برنامه متفاوتی از دولت‌های گذشته اعلام نکرده و به نظر می‌رسد خصوصی‌سازی و تعدیل ساختاری همچنان شاه کلید سیاست‌های اقتصادی این دولت باشد. پس تنها می‌ماند نگرش رئیسی و تیم کارشناسی او به لوایح بودجه و برنامه‌های توسعه. برای مشخص شدن عیار این دولت کافی است تا آذرماه که زمان ارسال لایحه پیشنهادی دولت به مجلس است، صبور بود.