این را به‌ویژه در تحقق نیافتن بالای ۶ برنامه توسعه اجراشده در کشور می‌توان بهتر از هر جای دیگری مشاهده کرد. در لایحه برنامه هفتم توسعه و درباره مسئله مسکن هم بحث‌هایی صورت گرفته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در ۶ برنامه توسعه قبل، باوجود تلاش‌های انجام‌گرفته که برای تدوین طرح جامع مسکن در اواسط دهه ۸۰ شمسی انجام شد، نبود یک بسته جامع با ابعاد و سطوح مختلف برای رفع نیازهای مردم با نگاه به حل مشکلات دیگر این بخش، چون بدمسکنی به وضوح دیده می‌شود. در تحلیل پیش‌رو با تکیه بر گزارش بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی به عملکرد ۶ برنامه توسعه در زمینه تهیه سرپناه پرداخته است.

شاخص زمان انتظار برای خانه‌دار شدن

مسکن یکی از مهم‌ترین و اثرگذارترین بخش‌های اقتصاد است و با بخش‌های دیگر اقتصاد دارای ارتباط گسترده‌ای است و در سیاست‌گذاری‌ها هم به‌عنوان بخشی موثر بر فرهنگ و آسیب‌های اجتماعی مطرح می‌شود.

از شاخص‌های مهم برای تحلیل وضعیت مسکن در کشورها، شاخص زمان انتظار برای خانه‌دار شدن افراد است. بنا بر بررسی‌های انجام‌گرفته در سال ۷۸ این شاخص برای مسکنی با ۸۰ متر مربع زیربنا، ۱۲ سال بود و در سال ۹۹ این رقم به ۴۸.۹ درصد رسیده است. در حالی که به‌طورمتعارف این شاخص در کشورهای جهان بین ۴ تا ۵ سال است.

علاوه بر این، بدمسکنی هم از معضلات دیگر این بخش است. به‌دلیل مشکلات حاد اقتصادی که به‌ویژه از ابتدای دهه ۹۰ شدت گرفتن وضعیت افرادی که دچار بد مسکنی هستند، بدتر از گذشته و تعداد این افراد رو به افزایش است. درحال‌حاضر گفته می‌شود ۲۰ تا ۲۵ درصد مردم در سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های فرسوده زندگی می‌کنند. به‌عبارت‌دیگر، از هر ۴ یا ۵ فرد ساکن ایران، یکی از آنها در سرپناهی فاقد استانداردهای روز زندگی می‌کند. هم‌اکنون ۳ دهک پایینی جامعه به‌طورمطلق ناتوان از تامین مسکن هستند و دهک‌های ۴، ۵ و ۶ نیز قادر به تامین مسکن موردنیاز خود نخواهند بود.

افزایش تولید هم گره مسکن را باز نکرد

بررسی تحولات جمعیتی و مسکنی از سال ۱۳۶۵ تا امروز نشان می‌دهد که در ۳ دهه نخست موفقیت نسبی در افزایش تولید مسکن به‌وجود آمده که سبب شده است بیش از افزونی تعداد خانوارهای کشور تعداد واحدهای مسکونی افزایش یابند. در حالی که ایده‌آل‌ترین شرایط مساوی شدن تعداد خانوارها با تعداد واحدهای مسکونی است. چنان‌که واحدهای مسکونی معمولی با واحد مسکونی خالی جمع و نسبت به خانوارها سنجیده شود، باید تعداد واحدهای مسکونی بیش از تعداد خانوارها باشد.

پس از سرنگونی رژیم پهلوی، کلیه امور اجرایی به‌دست دولت افتاد و سیاست بخش مسکن هم بدون برنامه‌های توسعه پیش رفت. در آن زمان، جمهوری اسلامی در همراهی با گفتمان نیروهای مبارز علیه شاه، خود را نیرویی مخالف سرمایه‌داری و حامی محرومان معرفی کرد و در بخش مسکن هم تمایل به سیاست‌های مدافع فرودستان به اجرا درآمد؛ از جمله اینکه با صدور مجوزی، زمین‌های «موات» به تملک دولت درآمد.

باتوجه به پیش‌بینی‌های انجام‌گرفته مبنی بر افزایش چشمگیر جمعیت در فاصله سال‌های ۵۵ تا ۶۵ و افزایش چشمگیر مهاجرت به کلانشهرها، از مهم‌ترین اقدام دولت زمان جنگ، می‌توان آماده‌سازی زمین در سطحی گسترده که بعدها به ایجاد شهرهای جدید منجر شد را نام برد. این مهم گاه موجب کاهش جمعیت و افت خدمات شهری در بافت مرکزی شهرهای تاریخی شد و به تشدید سرعت روند فرسودگی بافت شهری انجامید. در آن دوران، مسکن به‌عنوان یک کالای اساسی در نظر گرفته می‌شد که دولت باید تمام تلاش خود را برای تامین کافی آن انجام دهد، هرچند در تمام آن دوره هم، وظیفه ساخت مسکن برعهده بخش خصوصی بود. البته دولت با ارائه زمین رایگان مردم را به ساخت مسکن برای مصارف شخصی تشویق کرد. با پایان این دوره دولت از سهم خود در تشکیل سرمایه‌های بخش مسکن کاست و به حضوری که آن را غیرمستقیم نام‌ گذاشته‌اند و امروز هم شاهد آن هستیم، پرداخت.

حاکمیت «تعدیل ساختاری» از برنامه دوم

برنامه دوم توسعه (۱۳۷۴-۱۳۷۸) در شرایطی تدوین شد که سیاست‌های تعدیل ساختاری و دست‌راستی اقتصادی به رویکرد حاکم بر دولت و حاکمیت تبدیل شد. حالا دیگر مسئله نه رفع محرومیت فرودستان که واگذاری همه‌چیز به بازار و منطق سود بود.

بخش مسکن هم از این تفکرات لیبرالی و بازاری مصون نماند. با این حال، پرداختن به حل مسئله مسکن ایثارگران، جانبازان و عشایر به‌طورجداگانه‌ای موردتوجه بود.

در دوره دولت رفسنجانی و در چارچوب نگاه‌های نولیبرالی و راست به اقتصاد، رهاسازی بازار مسکن انجام و تمام تمرکز بر عرضه واحدهای مسکونی بود که به افزایش چشمگیر سهم بخش خصوصی و انبوه‌سازان منجر شد. در این دوران، متراژ واحدهای مسکونی به‌سرعت کاهش یافت و از میانگین ۱۴۰ متر به ۱۲۰ متر رسید.

با اینکه ارقام رسمی نشان می‌دهند که برنامه دوم توسعه در رسیدن به اهداف مسکنی خود موفق بود، اما در مقابل، افزایش فعالیت‌های سوداگرانه در بازار مستغلات، کاهش سهم دولت در بازار زمین که به افزایش قیمت‌ها منجر شد، افزایش دامنه رونق و رکود، تورم نرخ مسکن و افزایش بهای مصالح ساختمانی به مشکلات موجود در این بخش اضافه شدند. درحال‌حاضر هم، وجود سفته‌بازی و سوداگری در بخش مسکن از موانع یک وضعیت عادلانه در این بخش است.

مسکن مناسب برای فرودستان تبدیل به مشکل شد

برنامه سوم توسعه (۱۳۷۹- ۱۳۸۳) در زمانی تهیه شد که درآمد نفتی به‌شدت کاهش یافته بود که متعاقب آن، رشد اقتصادی هم روندی کاهنده در پیش گرفت. این برنامه در زمانی تهیه شد که بخش مسکن در رکود به‌سر می‌برد.

در این برنامه، مانند برنامه‌های قبل بر حل مشکل مسکن افراد کم‌درآمد و آزادسازی (درواقع رهاسازی) بازار مسکن هم به‌طورهمزمان تاکید شده بود. در این برنامه، بر نقش سیاست‌های پولی و تسهیل شرایط اعطای وام مسکن تاکید شده بود.در بحث مسکن استیجاری این برنامه هرگز موفق نبود و در تمام سال‌های اجرای آن بیش از ۳۰ درصد آن محقق نشد. شروع گسترده ساخت واحدهای استیجاری را ابتدا دولت اصلاحات یک موفقیت بزرگ برای خود به‌حساب آورد، اما به دلایل مختلف، این واحدها هیچ‌گاه به مرحله بهره‌برداری نرسیدند و دولت نیز در نهایت آنها را به‌شکل اجاره به‌شرط تملیک در اختیار گروه‌هایی با درآمد متوسط قرار داد.

به‌تعبیری منابعی را به نام فرودستان اختصاص دادند، اما محصول را با قیمتی دیگر به اقشار میانی واگذار کردند.باوجود اینکه بانک جهانی به‌صراحت گفته ایران جزو معدود کشورهایی است که فاقد نظام تامین مسکن برای کم‌درآمدها است، اما برنامه سوم مانند دیگر برنامه‌های توسعه پس از جنگ، باز هم به واگذاری تمام و کمال بخش مسکن به بخش خصوصی پرداخت. همین نیز موجب شد تا بر جمعیت سکونتگاه‌های غیررسمی کشور اضافه شد. به‌دنبال رواج تراکم‌فروشی، ارزش دارایی، مبادله و در نهایت سوداگری به‌جای ارزش مصرف قرار گرفت و باوجود تولید چشمگیر مسکن، بهای متعارف به ۱۲ سال درآمد سالانه خانوارهای شهری افزایش یافت. به‌همین‌دلیل گروه‌های بیشتری به‌سوی مسکن نامناسب یا غیررسمی رانده شدند.

برنامه اول به‌دنبال رها کردن وظایف دولتی

حل مشکل مسکن، تامین زمین غیرکشاورزی ارزان‌نرخ برای ساخت مسکن، بهره‌گیری بهینه از ظرفیت‌های بالقوه عوامل تولید، پرداخت یارانه و اعمال سیاست‌های حمایتی در این بخش به‌شکل عرضه مصالح ارزان‌نرخ و ساخت خانه‌های ارزان‌نرخ برای اثرگذاری بر عرضه مصالح ارزان و ساخت خانه‌های ارزان برای تاثیر بر نرخ بازار، از جمله راهبردهای اساسی بخش مسکن در برنامه اول توسعه و تاکید این برنامه بیش از هر چیز بر ساخت مسکن ارزان، استیجاری و کوچک بود.

در برنامه اول توسعه، بهبود کیفیت، تقویت بخش خصوصی، هدایت بخش مسکن به‌سمت تولید بیشتر با زیربنای کمتر از جمله اهداف اصلی بود. همچنین، سیاست‌هایی نیز برای تحقق اهداف مانند ایجاد مراکز مسکونی جدید، افزایش انگیزه برای مرمت واحدهای موجود و مسکن اقشار محروم هم موردتوجه و در نهایت، کاهش متراژ واحدهای مسکونی با تحققی بیش از اهداف برنامه محاسبه شد و تعداد واحدهای ساخته‌شده ۷۳ درصد اهداف برنامه اول بود. این مسئله موجب شد تا اعتبارات عمرانی و بانکی کمتری به بخش مسکن اختصاص یابد و با افزایش سود بانکی، افزایش سریع نرخ مصالح و تورم شدید، توان مالی اکثریت جامعه (منهای سرمایه‌داران و ثروتمندان) کاهش یافت و همین موضوع آثار خود را هم بر بازار مسکن گذاشت.

در سال‌های اول برنامه سرمایه‌های فراوانی به بخش زمین سرازیر شد که به‌دلیل همین تقاضای کاذب و سوداگرانه نرخ زمین به‌شکل جهشی گران شد. در نهایت، ناهماهنگی‌های موجود سبب شد تا اهداف بخش مسکن در برنامه اول ناکام بماند.

طرح جامع مسکن در برنامه چهارم

نخستین‌بار در برنامه چهارم توسعه به موضوع طرح جامع مسکن پرداخته شد. امری که تا امروز هم یک استثنا در برنامه‌های توسعه اجراشده در کشور است. این طرح، در راستای تحقق قانون برنامه، برای ایجاد تعادل در اقتصاد ملی، ارتقای کیفیت تحقق قانون برنامه، تعادل در اقتصادی ملی و کاهش نابرابری تهیه و تدوین شد. در مجموع می‌توان گفت که مهم‌ترین ویژگی برنامه چهارم توسعه، نظم منطقی و پیوستگی آن است که آن را از برنامه‌های دیگر متمایز می‌سازد.

رویکرد به بخش مسکن در این برنامه ایجاد تعادل در برخورداری از مسکن مناسب در میان گروه‌ها و در مناطق مختلف کشور است و از مهم‌ترین اهداف آن، تامین مسکن خانوارهای کم‌درآمد، تامین مسکن جوانان و خانوارهای دارای سرپرست زن، صنعتی کردن ساخت و استاندارد کردن مصالح ساختمانی است. تدوین طرح جامع مسکن، تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و اجرای طرح واگذاری حق بهره‌برداری از زمین با اجاره بلندمدت (۹۹ ساله) از مهم‌ترین سیاست‌های این دوره است.

در دوره برنامه پنجم توسعه و با تغییر دولت، شاهد تغییر سیاست عرضه‌محوری به تقاضامحوری هستیم. در سال‌های نخست این برنامه، مهم‌ترین رویکرد اجرایی به پروژه مسکن مهر معطوف بود که با تغییر دولت، این پروژه در تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد، رها شد. بااین‌همه، هیچ برنامه‌ای جایگزین آن نشد و تنها بازنگری طرح جامع مسکن موردتوجه قرار گرفت. در طول اجرای برنامه پنجم، تورم مسکن افزایش یافت و در نهایت، بازار مسکن دچار رکود شد.

برنامه ششم توسعه نیز با اهدافی بیش از برنامه پنجم تدوین شد. این برنامه در ۴ محور به موضوع مسکن گروه‌های کم‌درآمد پرداخت که در این میان، سیاست و راهبردهای درپیش‌گرفته‌شده برای نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده شهری، مسکن کم‌درآمدها و روستایی مطلوب ارزیابی می‌شود. در این برنامه رویکرد از سیاست عرضه‌محور به سیاست تقاضامحور تغییر یافت.

تامین مسکن دشوارتر از همیشه

در بندهای مختلف برنامه ششم به‌طورمشخص به گروه‌های کم‌درآمد از نظر فقر و فقر مسکن پرداخته شد. چالشی که در برنامه‌های توسعه و طرح جامع مسکن هنوز به قوت خود باقی است، به‌طوری‌که اکنون بیش از ۲۰ درصد از جمعیت کشور در بافت‌های فرسوده یا به‌شکل غیررسمی اسکان یافته‌اند. تمامی این موارد در برنامه ششم مطرح شد، اما در چگونگی فرآیند کار و سیاست‌های درپیش‌گرفته‌شده به‌طورمشخص موردتوجه نبود. این دوران، همزمان شد با جهش‌های شدید و بی‌سابقه در نرخ مسکن، به‌نحوی‌که در سال ۹۵ میانگین نرخ یک مترمربع واحد مسکونی در شهرهای کشور یک میلیون و ۴۹۷ هزار تومان بود که در پایان سال ۹۹ به ۷ میلیون و ۶۷۱ هزار تومان رسید. همچنین، میانگین انتظار برای خانه‌دار شدن هم از ۳۳ سال به ۴۸ سال افزایش یافت.

تورمی که از سال ۹۷ کشور را در برگرفت و در انتهای برنامه ششم (سال ۹۹) موجب کاهش استطاعت مردم برای خرید مسکن شد و چون برنامه پنجم منجر به شرایط دشواری برای تولید مسکن قابل‌استطاعت شد، به‌دلیل کاهش قدرت خرید مردم، از میزان تولیدش هم کاسته شد و زمان انتظار برای خرید واحدهای مسکونی ۸۰ متری به ۵۰ سال رسید. یعنی اگر یک خانواده ایرانی تمام درآمد خود را برای ۵۰ سال پسانداز کند، به‌فرض ثابت ماندن نرخ خانه، تازه پس از نیم قرن کوشش، مالک یک واحد ۸۰ متری خواهد شد.