بحران مالی در بزرگ‌ترین منبع تامین مالی
صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح از منظر پایداری مالی در مرحله‌ای هستند که عمده مستمری‌های پرداختی خود را از محل منابع عمومی تامین می‌کنند.
وضعیت پایداری مالی سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور که درحال‌حاضر وابستگی کمتری به منابع عمومی دارد، از اهمیت زیادی برخوردار است. در لایحه فعلی و در مسیری متفاوت از برنامه‌های تا حال حاضر، رویکرد حاکم، تمرکز بر تقویت پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی بوده است. در حالی که نگاهی کلی به وضعیت صندوق‌های بازنشستگی کشور، گویای این نکته است که بدون اصلاحات ساختاری، تداوم فعالیت صندوق‌های بازنشستگی به‌زودی دچار مشکل خواهد شد. به‌همین‌دلیل، برنامه هفتم به‌نوعی جزو فرصت‌های آخر برای اصلاح این روند است. نکته مهم این است که صندوق بازنشستگی کشوری چون نروژ نقشی بسزا در توسعه این کشور اروپایی داشته و امروز بزرگ‌ترین صندوق مالی جهان است، اما صندوق‌های بازنشستگی ایران در وضعیتی رو به ورشکستگی قرار دارند. نروژ، از منابع صندوق بازنشستگی خود به‌عنوان بزرگ‌ترین منبع تامین مالی پروژه‌های زیرساختی و رفاهی استفاده می‌کند. به‌گزارش صمت و به‌نقل از گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس، درحال‌حاضر ۱۷صندوق بازنشستگی در ایران فعالیت می‌کنند که در مجموع، حدود ۲۵.۳میلیون مشترک و مستمری‌بگیر اصلی را تحت‌پوشش قرار داده‌اند. هم‌اکنون بیشتر این صندوق‌ها، قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نیستند و در قوانین بودجه سالانه، مبالغی برای کمک به آنها در نظر گرفته می‌شود. از منظر بودجه‌ای نکته مهم، رشد فزاینده مقدار این کمک‌ها در اثر اتخاذ تصمیمات هزینه‌ساز برای صندوق‌ها و همچنین رسیدن تعداد قابل‌توجهی از شاغلان فعلی به سن بازنشستگی است. براساس جداول بودجه، میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از حدود ۴۳هزار میلیارد تومان در سال ۹۶، به حدود ۳۳۱هزار میلیارد تومان در امسال رسیده است.
منابع درآمدی و هزینه‌ای صندوق‌های بازنشستگی
آمارهای سال ۱۴۰۱ نشان می‌دهد حدود ۱۸.۲میلیون نفر مشترک اصلی سازمان تامین‌اجتماعی، ۲.۵۱۵میلیون نفر مشترک اصلی صندوق بازنشستگی کشوری، حدود ۲.۳میلیون نفر مشترک اصلی صندوق روستاییان و عشایر و ۱.۱میلیون نفر مشترک اصلی صندوق تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح هستند. سایر صندوق‌ها در سال ۹۶، اعلام شد که بیش از ۷۰۸ هزار مشترک داشتند. از میان صندوق‌ها، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق وزارت اطلاعات، از طریق منابع داخلی خود قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان نیستند و در بودجه سالانه به‌شکل‌مستقیم مبالغ قابل‌توجهی به آنها اختصاص می‌یابد.
سالانه بخش مهمی از کل مصارف بودجه عمومی در راستای کمک به بازپرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی هزینه می‌شود. آنچه اهمیت این موضوع را افزایش می‌دهد، روند کلی رو به رشد این نسبت در طول سال‌های برنامه ششم توسعه است، به‌نحوی‌که از سال شروع برنامه ششم توسعه تا سال ۱۴۰۲ این رقم ۴درصد افزایش یافته و به بیش از ۱۵درصد رسیده است.
بحران عمیق صندوق بازنشستگی کشوری
نسبت پشتیبانی به‌معنای تعداد بیمه‌شدگان نسبت به تعداد مستمری‌بگیران است. به‌طورطبیعی هرچه اندازه این نسبت بزرگ‌تر باشد، آن صندوق از نظر درآمد و هزینه در نقطه مطلوب‌تری قرار دارد و نسبت‌های پشتیبانی پایین در صندوق‌ها نشان‌دهنده ناپایداری آنها است. بررسی آمارهای منتشرشده توسط سازمان تامین‌اجتماعی نشان می‌دهد که روند تغییرات این شاخص در طول برنامه ششم توسعه برای این سازمان نزولی بوده و مقدار آن در پایان ۱۴۰۰ به ۴.۲۱ رسیده است. به‌عبارت‌بهتر، در سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه به‌صورت مستمر نسبت درآمد حاصل از دریافت حق بیمه به هزینه پرداخت مستمری کاهش یافته است.
نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری به‌مراتب شرایط نامناسب‌تری از سازمان تامین‌اجتماعی داشته است، اما این نسبت در این صندوق روندی کاهنده در زمان اجرای برنامه ششم را تجربه کرد.
به‌نحوی‌که در آغاز این برنامه نسبت پشتیبانی این صندوق ۰.۷۷ بود و در سال ۱۴۰۰ به ۰.۵ کاهش یافت.
آمارهای منتشرشده نشان می‌دهند که از منظر نسبت پشتیبانی، سایر صندوق‌ها نیز وضع مناسبی ندارند و درآمدهای حاصل از دریافت حق بیمه در بیشتر آنها کفاف پرداخت مستمری‌ها را نمی دهد. برای مثال، در سال ۹۸ نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح ۰.۸۵ بوده است. بررسی روند آتی سطوح درآمدی و هزینه‌ای سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌اجتماعی کشور نشان می‌دهد، با حفظ شرایط فعلی، هزینه‌های کل صندوق همواره بیشتر از میزان درآمد آن است. پیش‌بینی می‌شود سرعت رشد شکاف میان این دو به‌صورت تدریجی افزایش یابد و تا سال ۱۴۳۰ این میزان، به حداقل ۱۰ درصد از تولید ناخالص داخلی برسد.
به‌گزارش مرکز آمار ایران، جمعیت شاغلان ایران حدود ۲۳میلیون نفر است که از این تعداد، بیش از ۱۷میلیون و ۳۰۰هزار نفر در صندوق‌های بازنشستگی در حال بیمه‌پردازی هستند. این موضوع به این معناست که تعداد ۶ میلیون نفر شاغل غیربیمه‌پرداز در کشور وجود دارند که ممکن است در سالمندی دچار مشکلات معیشتی شوند.
سرمایه‌گذاری‌های بدون بازده
یکی از موارد مهم تاثیرگذار بر پایداری صندوق‌های بازنشستگی، سن بازنشستگی و مدت زمان بهره‌مندی از مستمری بازنشستگی است. در ایران باوجود افزایش امید به زندگی، نه‌تنها متناسب با آن سن بازنشستگی تغییری نکرده، بلکه روند سن بازنشستگی کاهشی بوده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که اعطای بازنشستگی پیش از موعد که به‌واسطه قوانین مختلف تکلیف شده‌اند، اصلی‌ترین دلیل این اتفاق هستند.
از مواردی که می‌تواند تاثیر سرمایه‌گذاری‌ها و بازده حاصل از آنها را در تامین مصارف صندوق‌های بازنشستگی نشان دهد، بررسی سهم درآمد حاصل از دارایی‌ها از کل منابع در هریک از صندوق‌ها است.
براساس اطلاعات به‌دست‌آمده از صورت‌های مالی سازمان تامین‌اجتماعی، سهم درآمدهای سازمان از کل منابع حدود ۲ تا ۸ درصد در نوسان بوده و در سال ۹۹ به بیشترین میزان خود رسیده، همچنین سهم درآمدهای صندوق بازنشستگی از کل منابع آن حدود ۱۲ تا ۱۴درصد بوده است. سرمایه‌گذاری‌های سازمان تامین‌اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشور، سهم چندانی از تامین منابع
ندارد.
متوسط بازدهی واقعی سرمایه‌گذاری سازمان در طول برنامه ششم، منفی ۵.۵ بوده که نشان از وضعیت نامناسب درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌های این سازمان است. وضعیت درآمدی صندوق‌های بازنشستگی و سهم پایین بازده سرمایه‌گذاری‌ها از سبد درآمدی آنها، حاکی از این است که برای بهبود وضعیت صندوق‌ها، اصلاحاتی همه‌جانبه نیاز است و اصلاحات تک‌بعدی تاثیر چندانی نخواهند داشت. وضعیت ناپایدار اقتصاد کلان، تولد ناقص صندوق‌ها و کمبود منابع برای سرمایه‌گذاری مناسب، عدم‌پرداخت به‌موقع بدهی‌های قانونی دولت به صندوق‌ها، واگذاری برخی بنگاه‌های کم‌بازده در قالب رد دیون به صندوق‌های بازنشستگی، دخالت‌های سیاسی، نبود ثبات مدیریتی و عدم‌پایبندی به سیاست سرمایه‌گذاری مدون، مهم‌ترین علل عدم‌بهره‌وری سرمایه‌گذاری‌ها بوده است.
رد دیون؛ بحران تامین‌اجتماعی در تامین منابع
درحال‌حاضر سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور، اعتبار کمکی از بودجه عمومی دریافت نمی‌کند و اعتبارات اختصاص‌یافته به این سازمان در بخش تبصره‌های قوانین بودجه سال‌های گذشته، برای تسویه بخشی از بدهی‌های دولت به این سازمان بوده است. در سال‌های ۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ در مجموع ۲۱۱هزار میلیارد تومان از این بدهی تسویه شده است. البته باید در نظر داشت که این تسویه از طریق واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی بوده و اعتباری به سازمان تامین‌اجتماعی اختصاص نیافته است و از سوی دیگر، از همان سال ۹۹ این تسویه بدهی با تکلیف به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان همراه شد که بار مالی مداومی را که به‌صورت سالانه با افزایش سنواتی مستمری بازنشستگی افزایش می‌یابد، با خود به‌همراه داشت.
به‌دلیل شیوه‌های متفاوت بروزرسانی، در میزان دقیق بدهی دولت به سازمان تامین‌اجتماعی اختلاف وجود دارد. با این حال، طبق آمارهای ارائه‌شده در گزارش‌های آماری، شاخص کلیدی مالی و عملکردی سازمان، میزان بدهی دولت به تامین‌اجتماعی بیش از ۴۵۰هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود.
انباشت این بدهی‌ها که ناشی از اعطای معافیت‌ها و حمایت بیمه‌ای از برخی اقشار در سال‌های گذشته بوده و پرداخت نشدن آنها علاوه بر کاهش درآمد سازمان تامین‌اجتماعی و محرومیت این سازمان از انجام سرمایه‌گذاری‌های جدید، موجب قطع بیمه برخی بیمه‌شدگان نیز شده است.
تکلیف دولت به پرداخت بدهی‌های خود به سازمان تامین‌اجتماعی، از نقاط قوت برنامه ششم توسعه محسوب می‌شود. با این حال، نباید از نظر دور داشت که اعطای معافیت و حمایت از اقشار خاص در این برنامه، در راستای افزایش سرعت رشد بدهی‌های دولت به این سازمان بوده است.
همچنین، تسویه بدهی از طریق واگذاری بنگاه‌های زیانده و با بیش‌برآورد قیمتی در سال‌های گذشته، چالش دیگری است که موجب شده سازمان تامین‌اجتماعی از سرمایه‌گذاری فعالانه بازبماند. بنا بر آمارهای ارائه‌شده توسط سازمان تامین‌اجتماعی، حدود یک‌پنجم از سرمایه‌گذاری‌های سازمان تامین‌اجتماعی فعالانه و حدود ۸۰ درصد از آن غیرفعالانه و به‌شکل رد دیون دولت بوده است. این در حالی است که هم سرمایه‌گذاری فعالانه و هم غیرفعالانه، به‌شکل مساوی، نیمی از سود سازمان تامین‌اجتماعی را تامین کرده‌اند که این نشان از کیفیت پایین بنگاه‌های واگذارشده از طرف دولت دارد.
از سوی دیگر، به‌نظر می‌رسد، در کنار فشار افراد و گروه‌های ذی‌نفع برای ایجاد تعهدات دارای بار مالی، بدون تامین منابع پایدار، عامل مهم دیگر، «نرخ بروزرسانی» بدهی دولت به سازمان تامین‌اجتماعی است که به‌دلیل اندک بودن در مقابل تورم، به دولت این انگیزه را می‌دهد که پرداخت بدهی‌های خود را به تعویق بیندازد. طبق قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی، بدهی‌های دولت با نرخ اوراق مشارکت رشد می‌کند.بررسی احکام برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد که بند «الف» ماده (۱۲) قانون برنامه ششم توسعه و تبصره آن، دولت را مکلف به پرداخت سالانه ۱۰درصد از بدهی حسابرسی‌شده خود به سازمان تامین‌اجتماعی و پیش‌بینی و تامین تعهدات جدید در بودجه سنواتی در طول سال‌های اجرای برنامه شده است.
ضرورت اصلاحات فوری
اکنون سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور شناخته می‌شود و به‌دلیل پوشش ۵۴ درصد از جمعیت کشور، جایگاه مهمی از منظر اقتصادی و اجتماعی دارد. بدیهی است، پایش و بررسی عملکرد و وضعیت این نهاد، یکی از ضروریات برای سیاست‌گذاران این حوزه است؛ چراکه اخلال یا ضعف عملکردی آن، می‌تواند معیشت بیش از نیم جمعیت کشور را به‌طورمستقیم تحت‌تاثیر قرار دهد. متاسفانه بررسی روند منابع مالی و مخارج صندوق‌ها مبین آن است که میزان کسری فعلی و وابستگی به بودجه عمومی، تنها نوک کوه یخ بحران صندوق‌ها است. سرعت بالای رشد جمعیت بازنشستگان نسبت به شاغلان در افق آینده جمعیتی کشور در کنار ثبات گروه جمعیت پیش از سن کار، خود علامتی بر تکمیل قریب‌الوقوع پدیده کهن‌سازی جمعیت است.در این میان، صندوق‌های بازنشستگی کشور که با ساختار توازن درآمدـ هزینه، تاثیر زیادی از شوک‌های جمعیتی می‌پذیرند، با کاهش نسبت پشتیبانی کل کشور از جانب فاکتورهای جمعیتی با تشدید ناترازی اعضای ورودی و خروجی خود و در نتیجه فزونی مخارج و تعهدات به میزان درآمدهای‌شان مواجه می‌شوند.
همچنین، بررسی روند آتی سطوح درآمدی و هزینه‌ای سازمان تامین‌اجتماعی نشان می‌دهد، با ثبات شرایط فعلی، هزینه‌های کل صندوق همواره بیشتر از میزان درآمدهای آن خواهد بود. در این بین، شکاف میان این دو مقدار در ابتدا کم و سپس به‌صورت فزاینده‌ای افزایش می‌یابد. براساس برآوردها، تراز مالی این صندوق تا سال ۱۴۱۰، حدود یک درصد تولید ناخالص داخلی خواهد شد و پس از آن، به‌طورفزاینده به ۵ درصد در سال ۱۴۲۰، ۱۰ درصد در سال ۱۴۲۷، ۳۰ درصد در سال ۱۴۴۷ و ۵۰ درصد در سال ۱۴۶۹ خواهد رسید.
چنانچه فرض کنیم که نسبت میان بودجه دولت و تولید ناخالص داخلی که درحال‌حاضر حدود ۱۵درصد است، در سال‌های آینده ثابت باقی بماند، کشور به بیش از ۳برابر رقم بودجه دولت برای تامین کسری صندوق تامین‌اجتماعی نیاز خواهد داشت.
در این فرآیند، یکی از شاخص‌هایی که می‌توان برمبنای آن جدیت بار مالی برای صندوق تامین‌اجتماعی را تشخیص داد، نرخ حق بیمه پایدارکننده سیستم است. این نرخ نشان می‌دهد برای آنکه میزان منابع سیستم برابر با مخارج آن باشد، در هر سال ملزم به دریافت چه درصدی از دستمزد بیمه‌پردازان به‌عنوان حق بیمه هستیم. بررسی‌ها مشخص می‌کند بدون انجام هرگونه اصلاحاتی در سطوح مختلف و با ثبات روند حاضر صندوق تامین اجتماعی، نرخ مذکور برابر با ۲۶.۴ درصد (سال ۱۴۲۰)، ۲۹.۴ درصد (سال ۱۴۲۷)، ۳۷.۴ درصد (سال ۱۴۴۷) و ۴۲ درصد (سال ۱۴۶۹) است که در مقایسه با نرخ حق بیمه ۲۱ درصد فعلی، بسیار بالا است. اینها بیانگر آن است که بدون انجام اصلاحات و ادامه روند فعلی، صندوق تامین‌اجتماعی برای دستیابی به وضعیت مالی پایدار در آینده نزدیک ملزم به افزایش نرخ حق بیمه پرداختی از ۲۱ درصد به ارقام فوق است که مقادیری قابل‌ملاحظه و از جهاتی غیرقابل‌تحقق است. باید به این نکته توجه داشت که کسری اشاره‌شده تنها برای یکی از صندوق‌های نظام بازنشستگی بوده که به‌مراتب نسبت به سایر صندوق‌ها از نسبت پشتیبانی بیشتری برخوردار است.
