محرومیت‌زدایی در گرو تحقق بودجه سالانه
نامه‌های کاهش محرومیت مناطق مختلف کشور در 4 دهه گذشته به‌طورمستمر به اجرا درآمده و پیشرفت‌های قابل‌توجهی در برخی ابعاد محرومیت همچون محرومیت از خدمات زیرساخت و امکانات زندگی در کل کشور حاصل شده و این کاهش محرومیت اما به‌طور متوازن و متناسب با وضعیت مناطق انجام نگرفته است. بنابراین همچنان محرومیت شدید در برخی مناطق کشور مشاهده می‌شود.
بر اقدامات محرومیت‌زدایی در کشور بیشتر از جنس پروژه‌های عمرانی و متولی تامین منابع آن دولت است. از این‌رو قوانین بودجه، مهم‌ترین سند برنامه یک‌ساله محرومیت‌زدایی کشور محسوب می‌شود. در این گزارش با تمرکز بر اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۳، تصویر فعلی محرومیت مناطق کشور، وضعیت منابع مصوب برای این حوزه، توزیع استانی اعتبارات و چالش‌ها و آسیب‌های محرومیت‌زدایی مورد بررسی قرار گرفته است. بودجه محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۳، ۱۰۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده و نسبت به بودجه مصوب در قانون بودجه ۱۴۰۲، ۱۳ درصد رشد داشته است. البته عملکرد بودجه محرومیت‌زدایی در سال‌های گذشته نشان می‌دهد که تخصیص این اعتبارات عمدتا کمتر از ۵۰ درصد است.
به‌گزارش صمت، کاهش فقر و محرومیت بنا بوده است یکی از اولویت‌های سیاست‌گذاری پس از انقلاب باشد. تشکیل نهادهای مختلف چون بنیاد مسکن یا جهاد سازندگی، نشان‌دهنده اهمیت این موضوع است. دسترسی به خدمات زیرساخت و امکانات ضروری زندگی، اصلی‌ترین نیاز زندگی افراد است که بیشتر تلاش می‌شود در گام نخست، این سطح از محرومیت در مناطق مختلف کشور کاهش یابد.
به‌طورمثال وضعیت محرومیت از دسترسی به گاز لوله‌کشی، آب لوله‌کشی، شبکه برق، امکانات اولیه زندگی (مسکن ایمن، سرویس حمام و آشپزخانه)، فضای کافی محل سکونت و اینترنت در ۱۵سال گذشته در مناطق روستایی و شهری کاهش یافته است.
برای مثال بیش از ۷۶ درصد از ساکنان مناطق روستایی کشور در سال ۸۵ به گاز لوله‌کشی دسترسی نداشتند و این نسبت در سال ۱۴۰۰ به ۲۱ درصد کاهش یافته است.
اگرچه کاهش محرومیت در کل کشور و در بسیاری از شاخص‌ها محسوس است؛ این روند در همه کشور به‌شکل متوازن اتفاق نیفتاده یا در مواردی منجر به افزایش کیفیت زندگی نشده است. به‌طورمثال در زمینه دسترسی به اینترنت و عدم‌برخورداری از فضای کافی در محل سکونت، شاخص‌های رسمی نشان می‌دهند این محرومیت‌ها تا ۵۰ درصد جمعیت برخی استان‌ها را در بر گرفته است.
این وضعیت در سایر شاخص‌ها نیز به‌نحوی برقرار است و این عدم‌توازن اقدامات محرومیت‌زدایی، یکی از چالش‌های این حوزه به‌حساب می‌آید. یکی دیگر از نکاتی که در این حوزه باید به آن توجه داشت؛ توجه به مفهوم دسترسی به خدمات و امکانات است. در ادبیات محرومیت وقتی صحبت از دسترسی می‌شود، یعنی خانوار امکان استفاده از خدمات و امکانات اولیه را داراست، اما اگر این خانوار به دلایلی تصمیم به استفاده نکردن از آن خدمات بگیرد، در عمل از همان امکان بی‌بهره خواهد بود. محرومیت‌زدایی، نیازمند منابع و سرمایه‌گذاری دولت است، بنابراین اعتبارات آن در هر سال در قانون بودجه سنواتی مشخص شده و هرگونه اصلاح سیاست‌های نیز در این قانون منعکس می‌شود. از همین‌رو بررسی اعتبارات محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه از اهمیت زیادی برخوردار است.
نبود آمار و داده‌های کافی
یکی از لوازم مقابله با فقر، پایش فقر و محرومیت است. باتوجه به ماهیت پویایی فقر، سیاست‌های فقرزدایی باید منطبق بر شرایط و وضعیت موجود مناطق تدوین شود. به‌همین‌دلیل بسیاری از کشورهایی که توفیقات قابل‌توجهی در فقرزدایی به‌دست آورده‌اند، زیرساخت‌های لازم برای جمع‌آوری داده‌های فقر را فراهم و با بروزرسانی تصویر فقر و محرومیت در مناطق یا گروه‌های مختلف، سعی کردند سیاست‌های خود را با هدف تسریع این فرآیند اصلاح کنند.داده‌های موجود در حوزه محرومیت ناکافی، غیردقیق و قدیمی است و متاسفانه ظرفیت کمک به حوزه سیاست‌گذاری را ندارد. از آنجایی که داده‌های موردنظر به‌شکل رسمی و منظم جمع‌آوری نمی‌شود، عمده پژوهش‌ها درباره محرومیت در ایران از داده‌های طرح‌های آماری استفاده کرده یا به‌شکل تک‌بعدی انجام می‌گیرد.
سرفصل محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه سالانه یکی از جذاب‌ترین حوزه‌ها به‌حساب می‌آید. ردیف‌های اعتباری بسیاری در جداول مختلف بودجه مشاهده می‌شود که اعتباری را برای محرومیت‌زدایی مشخص می‌کند و علاوه بر آن در سایر ردیف‌ها نیز با عناوینی چون «با اولویت مناطق محروم» تلاش شده است که بخشی از آن اعتبارات هم متوجه مناطق محروم شود.
کسری بودجه، بودجه محرومان را مصرف کرد
بیشتر اقدامات محرومیت‌زدایی در ایران از جنس پروژه‌های عمرانی هستند و همچنان به وضعیت دسترسی مناطق و خانوارها به خدمات زیرساخت و مکان‌های آموزشی و بهداشت محدود می‌شود، اگرچه این رویکرد باید اصلاح شود، اما بررسی وضعیت بودجه‌ریزی براساس همین ابعاد نیز، جای بحث و بررسی دارد.
بخش عمده‌ای از اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه تحت‌عناوین عمومی محرومیت‌زدایی آورده می‌شود و بیشتر هم، توزیع استانی آن در بودجه مشخص می‌شود. سایر اعتباراتی که در قانون تعیین می‌شود که در چه حوزه‌ای بایستی صرف شود، سهم کوچکی از بودجه کاهش محرومیت را تشکیل می‌دهد و حتی ملاحظه می‌شود که در سال‌های گذشته نیز، سهم آنها تقریبا ناچیز و در کل بودجه تجمیع شده است.
وضعیت محرومیت در مناطق مختلف ایران متفاوت است و بی‌توجهی به اولویت‌های رفع محرومیت در این مناطق، یکی از آسیب‌های برنامه‌ریزی برای محرومیت‌زدایی به‌حساب می‌آید. یکی از اقدامات مهم برای کارآمدسازی سیاست محرومیت‌زدایی، تفکیک الگوی توزیع استانی اعتبارات از الگوی تخصیص بودجه به پروژه‌های محرومیت‌زدایی است. این یعنی هنگام بودجه‌ریزی اعتبارات محرومیت‌زدایی و تعیین سهم هر استان از کل اعتبارات، وضعیت کلی محرومیت (که باید براساس شاخص ترکیبی واحد اندازه‌گیری شود) ملاک قرار گیرد و هنگام تخصیص اعتبارات هر استان به پروژه‌های استانی، اولویت رفع محرومیت آن مناطق ملاک باشد. با این توضیحات پیشنهاد می‌شود ردیف‌های اعتباری محرومیت‌زدایی در بودجه تا حد امکان کاهش یابد و به‌صورت تجمیعی در نظر گرفته شود و در گام بعد، توزیع استانی آن براساس شاخص‌های مناسبی که محرومیت را نمایندگی می‌کند، انجام پذیرد. در حال حاضر شاخص‌های محرومیت که در قوانین مربوطه آورده شده، این ویژگی را نداشته و موجب شده است بخشی از اعتبارات این حوزه در عمل صرف پروژه‌های توسعه‌ای، به‌جای پروژه‌های محرومیت‌زدایی شود.
تعیین اولویت‌ها دوباره انجام شود
نبود تعریف واحدی از محرومیت و تعریف شاخص‌های غیرمرتبط با آن، عدم بروزرسانی وضعیت شاخص‌ها، عدم‌بروزرسانی فهرست مناطق محروم کشور و فرآیند غیرشفاف در توزیع اعتبارات استانی، موجب شده است توزیع نامتوازن اعتبارات محرومیت‌زدایی هر سال در قوانین بودجه مشاهده و عنوان محرومیت‌زدایی ابزاری برای اختصاص بودجه بیشتر به مناطق موردتوجه سیاست‌گذاران محلی تبدیل شود. تصویب ۷هزار و۵۵۰ میلیارد تومان اعتبار تحت‌عنوان «متوازن ۲» در قانون بودجه ۱۴۰۲، نمونه‌ای متاخر از سیاست‌گذاری چندپاره و بدون برنامه محرومیت‌زدایی در کشور است.
باوجود تصویب احکام قانونی متعدد مبنی بر بروزرسانی فهرست مناطق محروم حداقل در ابتدای دوره هر برنامه پنج‌ساله توسعه، در ۲۰ سال گذشته تنها یک‌بار فهرست مناطق محروم موردبازنگری قرار گرفته است. براساس قانون، مسئولیت اصلی بازنگری در این فهرست در تمامی این سال‌ها با سازمان برنامه و بودجه کشور بوده و در حال حاضر آخرین فهرست رسمی این مناطق مربوط به سال ۸۸ است. باتوجه به فعالیت‌های محرومیت‌زدایی در این بازه ۱۴ساله و همچنین تحولات اقتصادی دهه ۹۰، فهرست مذکور نیازمند بروزرسانی بوده و لزوما بیانگر شرایط فعلی محرومیت در ایران نیست.
بند (ی) تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ ، سازمان برنامه و بودجه را مکلف کرده است که نسبت به اصلاح و بروزرسانی شاخص‌ها و سهم هر استان از اعتبارات موضوع بند (ت) ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور اقدام کند. بنا بر بررسی‌های انجام‌گرفته، در این زمینه پیش‌نویسی از سوی سازمان برنامه و بودجه تدوین شده و برای تصویب هیات دولت ارجاع شده که تاکنون به‌تصویب نرسیده است.
در توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی لازم است میان محرومیت شدید و طرح‌های توسعه‌ای تفکیکی انجام بگیرد، هرچند این دو مفهوم ارتباط مستقیم با هم دارند، اما معنای آنها متفاوت است. طرح‌های توسعه‌ای با اهدافی چون افزایش رشد اقتصادی، ایجاد شغل و درآمد برای افراد، بهبود زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی، توسعه صنایع، نیروگاه‌ها و تقویت بخش خصوصی طراحی می‌شوند.
از سوی دیگر، هدف اصلی از اجرای طرح‌های محرومیت‌زدایی، کاهش فقر مطلق و دسترسی بهتر به امکانات اولیه زندگی چون بهداشت و درمان، آموزش و پرورش، راه، انرژی، آب آشامیدنی و فاضلاب بوده و بر تامین حداقل نیازهای زندگی تاکید می‌شود. بنابراین اگرچه هردو این طرح‌ها بهبود شرایط زندگی و رفاه اجتماعی را دنبال می‌کنند، اما اهداف و اولویت آنها متفاوت است. پس باید توجه داشت که استفاده از شاخص‌های نامناسب و در نتیجه انتقال اعتبارات از پروژه‌های محرومیت‌زدایی به طرح‌های غیراولویت‌دار موجب انحراف منابع از اهداف اصلی (رفع محرومیت) و سبب می‌شود رفع محرومیت (به‌ویژه محرومیت شدید) از مناطق کشور به‌کندی انجام گیرد.
