تعدد و تواتر بحران‌های بدهی در جهان نشان می‌دهد مدیریت بدهی دولت از جمله مهم‌ترین ابعاد سیاست‌گذاری اقتصادی برای ایجاد و حفظ ثبات است. تقویت مدیریت بدهی‌ها سبب کاهش آسیب‌پذیری کشور نسبت به تکانه‌های اقتصادی و مالی داخلی و خارجی شده و به ایجاد محیط مناسبی برای رشد اقتصادی کمک می‌کند. در یک دسته‌بندی کلی می‌توان وظایف و اقدامات مرتبط با مدیریت بدهی عمومی را در دو قالب تصمیم‌گیری و اجرا مورد بررسی قرار داد. در حوزه تصمیم‌گیری، دو وظیفه تدوین و تصویب سیاست‌ها اهمیت دارد که هرکدام می‌تواند با نهادهای مختلفی صورت پذیرد. حوزه اجرا نیز باید از دو منظر نهاد عملیاتی مدیریت بدهی و نهاد دارای مسئولیت تفکیک شود. صمت در این گزارش به‌ضرورت ایجاد نهادی کارآمد برای مدیریت بدهی عمومی پرداخته است.هسته اصلی مدیریت بدهی عمومی در هر کشور «دفتر مدیریت بدهی» است و سایر ساختارها و رویه‌ها در ارتباط و هماهنگی با اقدام‌های این دفتر تعریف می‌شوند. تجربه اغلب کشورها نشان می‌دهد بیشترین کارایی مدیریت بدهد وقتی اتفاق می‌افتد که همه وظایف و مسئولیت‌های مربوطه در یک نهاد متمرکز باشد.

به گزارش صمت، کشورها بسته به اینکه دفتر مدیریت بدهی در چه جایگاه و مراتبی تشکیل شود، با یکدیگر تفاوت دارند. در بیشتر کشورها دفتر مدیریت بدهی بخشی از وزارت اقتصاد محسوب می‌شود؛ در تعداد اندکی از کشورها دفتر مدیریت بدهی بخشی از بانک مرکزی است؛ در تعدادی از کشورهای پیشرفته نیز برای انجام اقدام‌های مرتبط، دفتری جداگانه و خارج از دولت سازمان داده می‌شود. تقریبا همه مراکز مدیریت بدهی از ساختار متمرکز پیروی می‌کنند. مسئولیت‌های عملیاتی مدیریت بدهی در میان چند دفتر مجزا تقسیم شده و رویه‌ها در جهت رعایت کنترل‌های داخلی و پاسخگویی هریک از اجزا طراحی می‌شوند.

قدمت مسئله «بدهی دولت»

قدمت مدیریت بدهی‌های عمومی به چندین قبل پیش باز می‌گردد؛ هنگامی‌که کشورها در مسیر دمکراسی قرار گرفته و میزان مالیات‌ستانی آنها محدود شد. همزمان بخش مالی در قالب نخستین بانک‌ها شروع به کار کرد و به دولت‌ها این امکان را می‌داد که بیشتر از دخل خود هزینه کنند. این مسئله در تامین مالی جنگ‌ها، توسعه‌طلبی‌های استعماری و طرح‌های بزرگ مشابه اهمیت داشت، به‌گونه‌ای که نتیجه برخی جنگ‌ها به وضع مالی طرفین جنگ و امکان استقراض آنها بستگی داشت. به این ترتیب نخستین بانک‌های مرکزی نیز برای مدیریت بدهی‌های دولت یا درواقع فراهم کردن امکان استقراض دولت تشکیل شدند.مدیریت بدهی‌های عمومی تا اواخر قرن بیستم صرفا در مدیریت حجم بدهی‌ها و تامین منابع مورد نیاز دولت از راه‌های مختلف خلاصه می‌شد. در این دوره کشورهایی که اقدام فعال در جهت مدیریت بدهی داشتند محدود به چند کشور پیشرفته بود. در دهه ۱۹۸۰ به‌دنبال ایجاد بحران‌های بدهی بزرگ، به‌ویژه در اقتصادهای نوظهور رویکردها به مدیریت بدهی تغییر کرد. تجربه بحران‌ها نشان داد بدهی‌های عمومی، به خصوص بدهی‌های خارجی می‌توانند منبع ایجاد ریسک‌های بزرگ در اقتصاد باشند و در صورت ایجاد مشکل آسیب‌های جدی به اقتصاد بزنند.مدیریت بدهی‌های دولت در ایران، به سبب درآمدهای نفتی برای سیاست‌گذار اهمیت چندان نداشته است. بنابراین تا چندی پیش نه تنها مدیریت بدهی‌ها، بلکه احصا و نگهداری آمار بدهی‌ها نیز انجام نمی‌شد.

در یک دهه اخیر به دنبال تحریم و تشدید ناترازی‌ها در بخش‌های مختلف، اهمیت مسئله بدهی‌های بخش عمومی محسوس شد. کسری بودجه‌های بزرگ سال‌های گذشته و مشکلات صندوق‌های بازنشستگی هم نشانه و هم عامل بسیاری از مشکلات اقتصاد ایران هستند که همگی در نهایت یا به شکل تورم و یا در قالب بدهی‌های دولت انباشته می‌شوند.تشکیل مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی در سال ۱۳۹۳ و ایجاد بازار اوراق بدهی دولت در همان سال، از جمله اقدام‌های مثبتی بود که برای سازماندهی بدهی‌ها و استقراض دولت انجام گرفت. استقراض دولت از مسیر اوراق یکی از راه‌های اصلی پوشش کسری بودجه در سال ۹۸ و ۹۹ بوده است.

ساختار نهادی دفتر مدیریت بدهی

قانون مدیریت بدهی دولت در کنار قوانین پوشش‌دهنده عملیات‌های مرتبط با سیاست پولی و مالی از عناصر اصلی چارچوب حکمرانی بدهی عمومی هستند. بیشتر کشورها قواعد مشخصی برای تحدید قدرت دولت در استقراض، سرمایه‌گذاری، ورود به تعهدات مالی، بازخرید و بازپرداخت بدهی‌های دولتی دارند. این قوانین امکان سواستفاده از قدرت را محدود کرده، ایجاد و انتشار بدهی دولت را متمرکز می‌کنند و دولت را پاسخگو و مسئول مدیریت بدهی‌های خود قرار می‌دهد.در یک دسته‌بندی کلی می‌توان وظایف و اقدام‌های مرتبط با مدیریت بدهی عمومی را در دو قالب تصمیم‌گیری و اجرا مورد بررسی قرار داد. در حوزه تصمیم‌گیری، دو وظیفه تدوین و تصویب سیاست‌ها اهمیت دارد که هرکدام می‌تواند از سوی نهادهای مختلفی انجام شود. حوزه اجرا نیز باید از دو منظر نهاد عملیاتی مدیریت بدهی و نهاد دارای مسئولیت تفکیک و مشخص شود.

با وجود تفاوت‌هایی که نهادهای مدیریت بدهی دولت در کشورهای مختلف دارند اما تقریبا در همه کشورها، هسته اصلی مدیریت بدهی عمومی «دفتر مدیریت بدهی» است و سایر ساختارها و رویه‌ها در هماهنگی با اقدامات این دفتر تعریف می‌شوند. افزایش وضوح و شفافیت عملیات‌های مدیریت بدهی یکی از علت‌های اصلی ایجاد دفتری ویژه با این منظور است. تمرکز درونی دفتر بر اقدامات مدیریت بدهی و آگاهی بازار از اهداف و انگیزه‌های دفتر، سبب ایجاد شفافیت در فرآیندها می‌شود و پاسخگویی را افزایش می‌دهد.

ارتباط کارآیی و تمرکز

تجربه بیشتر کشورها نشان می‌دهد بیشترین کارایی مدیریت بدهی وقتی رخ می‌دهد که همه وظایف و مسئولیت‌های مربوطه در یک نهاد متمرکز باشد. این تمرکز سبب می‌شود وضعیت ترازنامه دولت به شکل موثرتری تحت نظر باشد و استراتژی‌های مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌ها به شکل کامل‌تری تدوین شوند. کشورها بسته به اینکه دفتر مدیریت بدهی در چه جایگاهی تشکیل شود با یکدیگر تفاوت دارند. در بیشتر کشورها این دفتر بخشی از وزارت اقتصادی محسوب می‌شود. در تعداد اندکی نیز دفتر مدیریت بدهی بخشی از بانک مرکزی است اما همچنان در هماهنگی با وزارت اقتصاد فعالیت دارد.در ایران از آنجا که خزانه‌داری کل کشور و سازمان امور مالیاتی ذیل وزارت اقتصاد هستند، ایجاد دفتر مدیریت بدهی در این وزارتخانه هماهنگی‌های لازم را برای مدیریت جریان نقد دولت تسهیل می‌کند. از سوی دیگر چون وزارت اقتصاد عضو مجمع همه شرکت‌های دولتی اصلی و مادرتخصصی است، کنترل تعهدات و بدهی‌های این شرکت راحت‌تر خواهد بود. درنهایت از آنجا که سازمان بورس نیز زیرمجموعه وزارت است، حضور دفتر بدهی در این وزارتخانه در حل مسائل مرتبط با توسعه بازار بدهی کمک کنند. همچنین مزیت دیگر حضور دفتر مدیریت بدهی‌ها در وزارت اقتصاد، استقلال نسبی آن از مسائل بودجه و کاهش فشارهای ناشی از آن است. با همه این تفاسیر، همچنان بحث هماهنگی میان مرکز مدیریت بدهی با سازمان برنامه و بانک مرکزی اهمیت دارد.درحال‌حاضر مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت به‌عنوان متولی اصلی مدیریت و پایش بدهی‌های عمومی ذیل خزانه‌داری کل کشور فعالیت می‌کند. این مرکز به موجب مصوبه هیات وزیران در خرداد ۹۳ به‌عنوان واحد جداگانه‌ای در وزارت اقتصاد به منظور احصا، ثبت و نگهداری متمرکز حساب بدهی‌ها و تعهدات قانونی دولت تشکیل شد. علاوه بر این مصوبه، در قانون «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی» مصوب اردیبهشت ۹۴ وزارت اقتصاد مکلف شد تا از ابتدای سال ۹۵ واحد جداگانه‌ای برای احصا و ثبت خلاصه مطالبات و بدهی‌های دولت تشکیل و نسبت به ارائه گزارش‌های سه‌ماهه و سالانه به مراجه قانونی در موعد مقرر اقدام کند.

سخن پایانی

به نظر می‌رسد تمام مراکز مدیریت بدهی جهان از ساختاری مشابه پیروی می‌کنند. مسئولیت‌های عملیاتی مدیریت بدهی در چند دفتر مجزا تقسیم شده و رویه‌ها در جهت رعایت کنترل‌های داخلی و پاسخگویی هریک از اجزا طراحی می‌شوند. معمولا این تقسیم‌بندی با تشکیل سه دفتر جلویی، میانی و پشتی انجام می‌شود.سیاست‌گذاری پولی، مالی و مسئول مدیریت بدهی سه مرجع اصلی مرتبط با بدهی‌های دولت هستند. هماهنگی میان این سه مرجع برای کنترل ریسک ترازنامه دولت و کاهش آسیب‌پذیری نظام مالی و اقتصاد کلان در مقابل تکانه‌های مختلف اهمیت دارد. هماهنگی میان این سه مرجع و همچنین ساختار و ترتیبات لازم برای ایجاد هماهنگی بستگی به سطح توسعه‌یافتگی بازارهای مالی دارد. در اقتصادهای توسعه نیافته بازار اوراق دولت عمق کافی ندارد، هماهنگی متواتر بین مرجع پولی و بدهی ضروری است زیرا پیش از انتشار اوراق جدید یا هر اقدام مهمی در مدیریت بدهی، ابتدا باید وضعیت بازار پولی از جهت وجود منابع لازم مشخص شود. علاوه بر این، تصمیم مرجع پولی در مورد نرخ بهره می‌تواند بر تصمیمات مرجع بدهی اثرگذار باشد.از سوی دیگر؛ توسعه بازارهای مالی و هماهنگی میان مراجع مرتبط با بدهی آثار متقابلی داشته و باعث هم‌افزایی می‌شوند. به‌طوری که وجود هماهنگی می‌تواند ثبات لازم را در اقتصاد ایجاد کند و متعاقب آن توسعه بازار بدهی و به‌دنبال آن توسعه بازارهای مالی را رقم بزند. در سوی دیگر، توسعه بازارهای مالی امکان هماهنگی بهتر میان مراجع بدهی، پولی و مالی را از طریق سازوکار بازار ممکن می‌سازد و استقلال عملیاتی مراجع را به وجود می‌آورد. تقسیم وظایف میان این سه مرجع به سابقه و ساختار نهادی هر کشور بستگی دارد.