خصوصیسازی؛ راهحل یا بازتولید بحران؟
شهناز صفایی: زیر سؤال بردن خصوصیسازی یک صنعت زیانده با محصولات غیررقابتی، بهویژه وقتی با پیشینهای از ناکارآمدی مزمن، بار مالی سنگین و رکود نهادی بنگاههای دولتی روبهرو هستیم، در نگاه اول موضعی نامطلوب و حتی غیرمنطقی به نظر میرسد. اجماع رایج در ادبیات اقتصادی که با دههها تجربه سیاستگذاری در کشورهای مختلف همراه است، معمولا بر این فرض تکیه دارد که بنگاه خصوصی بهطور طبیعی نگهبان شایستهتری برای داراییهای صنعتی نسبت به دولت است. در صنعت خودرو، این تصور بدیهیتر هم جلوه میکند و خصوصیسازی در نگاه نخست راهحلی روشن برای خروج از بنبست ناکارآمدی بنگاههای دولتی به نظر میآید. وقتی شواهد متعدد از زیاندهی، فرسودگی سرمایه، آمیختگی اهداف سیاسی با منطق تجاری و اتکای مداوم به بودجه عمومی حکایت دارد، انتقال مالکیت به بخش خصوصی شبیه نسخهای طبیعی و حتی اجتنابناپذیر جلوه میکند. صمت در این گزارش نگاهی دارد به روند پر فراز و نشیب خصوصیسازی صنعت خودرو کشور که در ادامه میخوانید.
درباره موضوع خصوصیسازی در صنعت خودرو، خطای راهبردی درست از اینجا آغاز میشود که مسئله را فقط به دوگانه مالکیت دولت و بخش خصوصی تقلیل دهیم، از پرسش بنیادیتری غافل میمانیم؛ تحت چه شرایطی میتوان انتظار داشت هر نوع مالکیت، چه دولتی و چه خصوصی، به کارآیی، نوآوری، رفاه مصرفکننده و توسعه صنعتی منجر شود؟ بدون پاسخ دقیق به این پرسش، خصوصیسازی به جای آنکه ابزار سیاستگذاری آگاهانه باشد، به رفتاری نمادین برای نشان دادن همسویی با الگوهای بینالمللی تبدیل میشود. در چنین وضعی، نتایج نیز به همان اندازه تصادفی و شکننده خواهد بود که بستر نهادی که سیاست روی آن اجرا میشود.
بحث خصوصیسازی در صنعت خودروسازی دولتی ایران سالهاست که انرژی عظیمی را هدر داده است، استرس اجتماعی میآفریند و تقریبا هیچ دستاورد راهبردی به بار نیاورده است. سیاستگذاران، اقتصاددانان و مشاوران پیوسته حول همان پرسشهای کهنه دور خود میچرخند: کدام سازوکار انتقال فناوری عملیتر است؟ چه ساختار حاکمیتی بهتر کارایی را تشویق میکند؟ چگونه قراردادهای کار را بازسازی کنیم؟ چرا دنیا خصوصیسازی کرده و ما نکردهایم؟ اینها پرسشهای نادرستی نیستند، اما به شکل خطرناکی متناقض و سطحینگرند؛ چراکه هیچکس در این اتاق به آنیک پرسشی که همه پرسشهای دیگر را معنادار میکند پاسخ جدی نداده است: چرا خصوصیسازی و برای چه هدفی؟
چرایی خصوصیسازی یک ظرافت فنی نیست. این شالوده تمام یک بحث علمی جدی پیرامون موضوعی سرنوشتساز است. تفاوت بنیادینی وجود دارد میان خصوصیسازی برای رهایی از یک بار مالی و خصوصیسازی برای ساختن آیندهای صنعتی و رقابتی. اولی عملی است از سر استیصال مالی که در لباس اصلاح پنهان شده، دومی راهبرد صنعتی است. گفتمان خصوصیسازی در ایران امروز تقریبا بهطور کامل در چنگ منطق اول گرفتار آمده و سردرگمی عمیقی پدید آورده است، در حالی که وانمود میکند دومی را دنبال میکند. دولت میخواهد از شرکتی که زیان میدهد، خلاص شود و تمام دستگاه سیاستگذاری در خدمت توجیه این خروج بسیج شده است، نه در خدمت به چالش کشیدن آن برای شناسایی شکافهای این ابزار در بستر زیستبوم کنونی کشور. هیچکس آن پرسش سختتر و پرپیامدتر را نمیپرسد: میخواهیم کجای زنجیره ارزش جهانی خودرو ایستاده باشیم؟ پاسخ به این پرسش همهچیز را تعیین میکند: خریدار درست کیست، چه شرایطی باید به هر فروشی ضمیمه شود، چه مشارکتهای فناورانه غیرقابل مذاکرهاند و یک خصوصیسازی ناموفق واقعا چه شکلی دارد. بدون آن لنگرگاه راهبردی، این بحث چیزی جز سروصدا نیست.
آنچه اوضاع را وخیمتر میکند، جنس سرمایهگذارانی است که حالا دور این خصوصیسازی خودروسازی ایران میگردند. بخش قابلتوجهی از آنها بازیگران صنعتی با تخصص بخشی و تز تولید بلندمدت نیستند؛ فرصتطلبانی هستند که یک دارایی درمانده را شناسایی کردهاند، دسترسی سیاسی را در قیمت لحاظ کردهاند و حساب کردهاند که میتوانند پیش از آنکه پاسخگویی به سراغشان بیاید، ارزش استخراج کنند. آنها نمیپرسند چه چیزی میسازند؛ میپرسند چه چیزی میتوانند به جیب بزنند. این پدیده منحصر به ایران نیست؛ در هر گوشهای از جهان که بیثباتی صنعتی فرصت میآفریند، همین فرصتطلبان پیدایشان میشود. و دولتی که در عجله برای بستن معامله و پاک کردن زیان از دفاترش است، در موقعیتی نیست که حکمرانی درست کند.
خصوصیسازی حکمران فراموشکار تا خریدار طلبکار
علی میرزاییسیسان، پژوهشگر حوزه صنعت با اشاره به مشکلات ساختاری در روند خصوصیسازی صنعت خودرو به نقش حکمران صنعتی در این روند اشاره کرد و به صمت گفت: حکمران پیش، حین و پس از واگذاری یک بنگاه مادر ملی وظایفی انکارناپذیر دارد. رویکرد حکمران نباید بهدنبال کردن خریدار به هر قیمتی تقلیل یابد؛ باید بستری بسازد که در آن خریداران برای به دست آوردن شرکت با یکدیگر رقابت کنند. شرکت خودروسازی واقعاً جذاب، راهبردی و برخوردار از نقشه راه روشن فناوری، بازار داخلی قابل دفاع و مسیر معتبر برای اتصال به زنجیرههای صادراتی منطقهای، نیازی به التماس خریدار ندارد؛ در بستری شفاف، خریداران را به رقابت وامیدارد. شکست حکمرانی در اینجا این نیست که بنگاه جذاب نیست؛ شکست این است که دولت هرگز برای جذاب کردن آن سرمایهگذاری نکرده است. این نکته محوری است، چون چنین کاری سطحی از بینش صنعتی میخواهد که در این گفتوگو اساساً در کشور غایب است.
میرزاییسیسان افزود: در مقابل، آنچه میبینیم آینهای است برای نمایش جدیت: معیارهای کارآیی، چارچوبهای حاکمیت شرکتی، نمونههای تطبیقی بینالمللی؛ و همزمان، خلأ راهبردی زیرین دستنخورده باقی میماند. بنگاه به مسئلهای تبدیل میشود که باید از دستش خلاص شد، نه دارایی که باید ساخته و پرورده شود. وقتی خصوصیسازی شکست میخورد، چنانکه بسیاری از نمونههای پیشین شکست خوردهاند، تشخیص بار دیگر بر اجرا متمرکز میشود، نه بر طراحی؛ و دستگاه، به جای بازنگری در صورتمسئله، در پی یافتن مقصر است. این یک شکست سیاستی صرف نیست؛ شکست یک زیستبوم است و انعکاس فقدان چشمانداز صنعتی در کشور و سرانجام، اقتصاد ملی بهایش را خواهد پرداخت.
همهچیز وابسته به زیستبوم است
پژوهشگر حوزه صنعت با بیان اینکه در محوریت بحث موفقیت یا شکست خصوصیسازی، مفهوم آمادگی نهادی قرار دارد در ادامه در توضیخ آمادگی نهادی افزود: آمادگی نهادی یعنی مجموعهای از قواعد، سازمانها، رویهها و هنجارهایی که رفتار بازیگران اقتصادی را در یک زیستبوم قابل پیشبینی میکند و آن را در مسیر مشخصی هدایت میکند. جایی که حقوق مالکیت روشن تعریف شده و بدون تبعیض اجرا میشود، قراردادها با هزینهای معقول قابلیت اجرا دارند، سیاستهای عمومی از ثبات نسبی برخوردارند، نهادهای تنظیمگر مستقل و متخصص هستند و بازار سرمایه امکان تأمین مالی بلندمدت را فراهم میکند، خصوصیسازی میتواند محرکی برای بهبود عملکرد باشد. اما در محیطی که قانون گزینشی اجرا میشود، رانتجویی بر سرمایهگذاری مولد غلبه دارد، تعارض منافع در سطح حکمرانی مهار نشده و سازوکارهای پاسخگویی مبهم و غیرالزامآور است، خصوصیسازی غالبا فقط شکل مالکیت ناکارآمدی را عوض میکند، نه ماهیت آن را.
میرزاییسیسان ادامه داد: برای فهم روشنتر این مسئله میتوان از یک تمثیل ساده استفاده کرد. ساختن هر بنا، فارغ از اینکه مالک آنیک فرد باشد یا یک نهاد دولتی، بر زمینی سست و ناپایدار تصمیمی خردمندانه نیست؛ چون بنا دیر یا زود دچار نشست و فرسایش میشود. در آن صورت، مفاهیمی که درباره آنها بحث میکنیم، از کارآیی و رقابتپذیری تا بهرهوری، بهتدریج رنگ میبازند و قدرت توضیحدهندگی خود را از دست میدهند. این زمین سست در اقتصاد سیاسی، بیش از همه به اقتصاد رانتی، ساختارهای نارس و مجموعهای از سازمانها و بازیگران اثرگذار اشاره دارد که هنوز به بلوغ نهادی لازم برای تثبیت قواعد بازی نرسیدهاند.
توهم توسعه با فروش کارخانه؛ زیستبوم خودرو چه میخواهد؟
پژوهشگر حوزه صنعت ادامه داد: بنابر آنچه گفته شد، وظیفه اصلی نهادها و ذینفعان کلیدی صرفا واگذاری مالکیت نیست، بلکه ساختن بستری مطمئن است. چنین زیربنایی باید بهگونهای شکل بگیرد که هم سرمایه دولتی و هم سرمایه بخش خصوصی بتوانند با اطمینان بر آن تکیه کنند و سرمایهگذاری کنند. سرمایهگذاری پایدار، چه عمومی و چه خصوصی، زمانی معنا پیدا میکند که حاکمیت قانون، شفافیت اطلاعات و چارچوبهای نظارتی کارآمد وجود داشته باشد و حقوق و مسئولیتها به شکلی قابل اتکا تعریف و اجرا شوند. در این میان، نگرانکنندهترین سناریو آن است که داراییهایی که خود برآمده از همین بستر سست هستند، بدون افشای کامل واقعیتهای ساختاری و ریسکهای پنهان، صرفا با هدف نقد کردن دارایی و تبدیل آن به پول واگذار شوند. در این رویکرد، هدف اصلی واگذاری مالکیت نه تقویت زیربنا و ظرفیت نهادی، بلکه سبک کردن بار مسئولیت است. نتیجه میتواند این باشد که ارزشگذاری سطحی دارایی جای توسعه عمیق زیرساخت را بگیرد و نه تنها هدف ادعایی خصوصیسازی مخدوش شود، بلکه اعتماد عمومی به اصل اصلاحات ساختاری و امکانپذیر بودن آن نیز آسیب جدی ببیند.
میرزاییسیسان ادامه داد: صنعت خودرو با پیچیدگی فنی، زنجیره تأمین گسترده، نیاز شدید به سرمایه بردبار و حساسیت بالا نسبت به استانداردهای ایمنی و زیستمحیطی، نمونه روشنی است که در آن نقش آمادگی نهادی آشکار میشود. کارآیی در این صنعت فقط محصول تصمیمهای یک کارخانه یا یک تیم مدیریتی نیست، بلکه حاصل کنش متقابل شبکهای از بازیگران در یک زیستبوم است. سازندگان قطعات، تأمینکنندگان زیرساخت، نهادهای مالی، دانشگاهها و مراکز پژوهشی، نهادهای تنظیمگر استاندارد و نیز سیاستهای تجاری و صنعتی در سطح ملی، همگی در شکل دادن به مزیت رقابتی صنعت نقش دارند. بنابراین اگر خصوصیسازی فقط به واگذاری سهام چند شرکت بزرگ محدود شود، اما همزمان تحول معناداری در تنظیمگری، سازوکار رقابت، قواعد واردات و صادرات، تقویت زنجیره تأمین و نظام آموزش مهارتی رخ ندهد، نمیتوان انتظار جهش پایدار در رقابتپذیری داشت.
خصوصیسازی موفق کپیبرداری نیست
میرزاییسیسان افزود: یکی از خطاهای رایج در روایتهای رایج رسانهای درباره خصوصیسازی، نسبت دادن موفقیت برخی کشورها به ذات برتر مالکیت خصوصی است، بیآنکه شبکه پیچیده پیششرطهای نهادی و ساختاری همراه آن جدی گرفته شود. در کشورهایی که معمولاً بهعنوان نمونههای موفق معرفی میشوند، خصوصیسازی در خلأ رخ نداده است؛ پیش از آن، مسیر طولانی نهادسازی طی شده، حاکمیت قانون تقویتشده، قواعد رقابت تثبیت یافته و بازار سرمایهای کارآمد شکل گرفته است. در بسیاری از این تجربهها، دولت نقشی فعال و راهبردی در بازسازی بنگاهها، پاکسازی ترازنامه و تفکیک وظایف حاکمیتی از مالکیتی ایفا کرده است. تقلید از شکل ظاهری خصوصیسازی بدون توجه به این محتوای نهادی، بیش از آنکه به اصلاح ساختار منجر شود، به تکرار شکستها میانجامد.
پژوهشگر حوزه صنعت در ادامه افزود: نمونههای متعدد شکست یا نتایج ناهمگون خصوصیسازی این هشدار را تقویت میکند که بیتوجهی به آمادگی نهادی، هزینههای سنگینی بر اقتصاد و جامعه تحمیل میکند. هنگامی که واگذاریها در شرایط فشار شدید مالی دولت و با انگیزه اصلی تأمین درآمد کوتاهمدت انجام میگیرند، منطق سیاستی از تمرکز بر خلق ارزش و ارتقای پایداری صنعتی به سمت حداکثرسازی درآمد فوری منحرف میشود. در چنین شرایطی، نه زمان کافی برای اصلاحات ساختاری پیشینی وجود دارد و نه ظرفیت لازم برای طراحی مکانیسمهای شفاف و رقابتی، گزینش سرمایهگذار راهبردی و تعیین تعهدات مشخص در حوزه سرمایهگذاری، اشتغال و انتقال فناوری. نتیجه آن است که داراییها اغلب زیر ارزش واقعی فروخته میشوند، بنگاههای واگذارشده با بار مالی و نهادی حلنشده روبهرو میمانند و ساختار تازه مالکیت، خود به منبعی برای تعارض منافع و رانتجویی بدل میشود.
میرزاییسیسان با بیان اینکه خاطرنشان کرد: پیامد دیگر این ناآمادگی، شکلگیری انحصارهای خصوصی متمرکزی است که میتوانند از انحصارهای دولتی نیز آسیبرسانتر باشند. انحصار دولتی، هرچند ناکارآمد و کمپاسخگو، دستکم بهطور مستقیم در معرض فشارهای سیاسی، مطالبات اجتماعی و الزامات قانونگذاری قرار دارد. اما انحصار خصوصی که در بستری فاقد رقابت واقعی و بدون اجرای مؤثر قوانین ضدانحصار شکل گرفته، میتواند ازنظر پاسخگویی و شفافیت در موقعیتی حتی ضعیفتر از گذشته قرار گیرد. ازاینرو، پرسش از تفاوت میان مدیریت ضعیف دولتی و انحصار خصوصی تنها زمانی معنادار میشود که سازوکارهای نهادی اجازه ندهند هیچ بازیگری، فارغ از نوع مالکیت، از قدرت اقتصادی و سیاسی خود برای انتقال هزینهها به جامعه بهره ببرد.
مسئولیتها پیش، حین و پس از واگذاری
پژوهشگر حوزه صنعت خاطرنشان کرد: از منظر سیاستگذاری، گریز از چرخه معیوب خصوصیسازی مستلزم بازاندیشی جدی در چرایی و اجرای فرآیند گذار مالکیتی است. خصوصیسازی را باید زنجیرهای از اقدامات هماهنگ در سه مرحله در نظر گرفت. در مرحله پیش از واگذاری، دولت موظف است بازسازی عمیق حقوقی و اجرایی بنگاه را بر عهده بگیرد؛ تفکیک شفاف نقشهای دولت در مقام سیاستگذار، تنظیمگر و مالک، اصلاح ساختار حاکمیت شرکتی، ارتقای شفافیت اطلاعاتی و حلوفصل تعهدات انباشته، اقداماتی هستند که تنها در این مرحله و توسط دولت امکانپذیر هستند. پذیرش این واقعیت که بخش خصوصی نمیتواند و نباید بار اصلاحات نهادی را بر دوش بکشد، نقطه عزیمت یک نگاه مسئولانه است؛ چراکه اگر دولت از انجام این وظایف شانه خالی کند، خریدار جدید ناچار است فعالیت خود را بر بستری از ابهامها و تعهدات حلنشده آغاز کند و در این شرایط، انگیزه سرمایهگذاری بلندمدت بهشدت تضعیف میشود.
میرزاییسیسان ادامه داد: در مرحله واگذاری، طراحی فرآیندی شفاف، رقابتی و نظارتپذیر، تعیین معیارهای روشن برای انتخاب سرمایهگذار راهبردی، جلوگیری از تمرکز بیشازحد مالکیت و تضمین دسترسی منصفانه به اطلاعات برای همه متقاضیان، اهمیت حیاتی دارد. همزمانی خصوصیسازی با اصلاحات در جهت آزادسازی حسابشده بازارها و تسهیل ورود بازیگران جدید میتواند از بازتولید انحصارات در قالبی تازه جلوگیری کند.
در غیر این صورت، خصوصیسازی به معاملاتی پشت درهای بسته تقلیل مییابد که نه تنها اعتماد عمومی را فرسوده میسازد، بلکه امکان ارزیابی علمی و سیاستی نتایج را نیز از میان میبرد. مرحله پس از واگذاری نیز دستکم به همان اندازه اهمیت دارد؛ در این دوره، دولت و نهادهای تنظیمگر باید براساس شاخصهای عملکردی روشن، تعهدات سرمایهگذاری، سطح اشتغال، کیفیت محصولات و رعایت قواعد رقابت را بهطور مستمر پایش کنند.
اگر نقض تعهدات یا سوءاستفاده از قدرت بازار نادیده گرفته شود، خصوصیسازی به ابزاری برای انتقال رانت بدل میشود، نه محرکی برای توسعه.
خصوصیسازی فرسایشی در غیاب رویکرد علمی
پژوهشگر حوزه صنعت با بیان اینکه همه این ملاحظات ما را به این نتیجه میرساند که آمادگی نهادی، تاثیرگذارترین متغیر در موفقیت خصوصیسازی است، خاطرنشان کرد: تا زمانی که حداقلی از کیفیت قانون، انسجام سیاستی، ظرفیت اجرایی نهادهای تنظیمگر، شفافیت بازار سرمایه و سازوکارهای پاسخگویی وجود نداشته باشد، ورود به فرآیندهای گسترده واگذاری بیشتر به قماری با سرمایههای ملی شبیه است تا سیاستگذاری آیندهنگر. این نتیجهگیری درباره صنعت خودروسازی ایران معنایی حادتر و مستقیمتر مییابد. مناقشه طولانی و فرسایشی درباره خصوصیسازی در این صنعت، بهجای حل مسئله، آن را جابهجا کرده است؛ گفتمان غالب، خصوصیسازی را عملا به خلاص شدن از یک دارایی زیانده فروکاسته، در حالی که در سطح شعار از آن بهعنوان راهبرد صنعتی یاد میشود.
میرزاییسیسان در پایان تاکید کرد: سیاستگذاران در جزئیات فنی انتقال فناوری، حاکمیت شرکتی و قراردادهای کار غرق شدهاند، بیآنکه به پرسش محوری درباره جایگاه مطلوب ایران در زنجیره ارزش جهانی خودرو پاسخ دهند. در این خلأ راهبردی، میدان برای بازیگران فرصتطلبی گشوده میشود که با تکیه بر دسترسی سیاسی و منطق استخراج سریع ارزش وارد فرآیند واگذاری میشوند و ترکیب تازهای از رانت و تعارض منافع را شکل میدهند.
سخن پایانی
بنا بر این گزارش، آنچه تاریخ توسعه صنعتی در بسیاری از کشورها نشان میدهد آن است که بدون آمادگی نهادی، نوع مالکیت به تنهایی تفاوت سرنوشتسازی ایجاد نمیکند. بنگاهی که در چارچوبی رانتی، بدون شفافیت و بدون الزام پاسخگویی فعالیت میکند، چه در مالکیت دولت باشد و چه در تملک بخش خصوصی، دیر یا زود به بازتولید همان الگوی ناکارآمدی میانجامد. در مقابل، هنگامی که قواعد بازی روشن، پایدار و قابل اجرا باشند و همه بازیگران بدانند که پاداشها و تنبیهها براساس عملکرد واقعی و در چارچوب نهادی منسجم توزیع میشوند، آنگاه خصوصیسازی میتواند بهجای جابهجایی اسمی داراییها، به محرکی واقعی برای نوسازی حکمرانی، ارتقای ظرفیتهای تولیدی و تقویت تابآوری صنعتی بدل شود. در چنین چارچوبی است که تفاوت میان دولت و بخش خصوصی دیگر در شعارها خلاصه نمیشود، بلکه در کیفیت مشارکت آنها در خلق ارزش پایدار برای جامعه عینیت مییابد: این یعنی زیستبومی با بلوغ نهادی که فرصتهای گذار مالکیتی را در صنعت افزایش و ریسکهای آن را کاهش میدهد. برای تصمیمگیری درباره خصوصیسازی صنعت خودرو، نباید آن را مثل یک عقیده دینی همیشه درست فرض کرد. تصمیمگیران باید ذهنی باز داشته باشد: اگر تغییر مالکیت پیشنیازهای خود را دارد، با منافع ملی همسو است و بهجای دلالی، سرمایهگذار خصوصی را درگیر توسعه صنعت ملی میکند، میتواند گزینهای پذیرفتنی باشد. در غیر این صورت، هیچ ضرورتی برای شتاب وجود ندارد و میتوان تا شکلگیری فرصتهای بهتر صبر کرد؛ در این فاصله، وظیفه حکمران آن است که بر ارتقای آمادگی و ظرفیت نهادهای زیستبوم تلاش کند.
