روز گذشته محمد سراج، عضو کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی نیز در گفت‌وگو با مهر و در نقد عملکرد بانک‌ها در حوزه بنگاهداری با تاکید بر اینکه کار بانک بنگاهداری نیست، گفته بخش زیادی از تورم در کشور ما به‌دلیل رفتار غلط بانک‌ها است که باید اصلاح شود. روح‌الله لک علی‌آبادی، نماینده دیگر مجلس شورای اسلامی نیز در گفت‌وگو با همین خبرگزاری تاکید کرده، مردم اسیر بانک‌ها هستند و حرکت بانک‌ها به‌سمت بنگاهداری نه رسالت بانک است و نه به‌نفع مردم و جامعه خواهد بود. چندی پیش محمدرضا فرزین، رئیس کل بانک مرکزی نیز در همایش «تامین مالی تولید، از بنگاهداری به بنگاه‌سازی» تاکید کرده که باید بانک‌های توسعه‌ای داشته باشیم که به‌جای تامین مالی از مردم از روش‌های متفاوت تامین مالی و بنگاه‌سازی کنند. به‌گفته فرزین در حال ‌حاضر وزارت اقتصاد در حال تهیه اساسنامه بانک توسعه است؛ بانک‌هایی که مشخصا می‌توانند بنگاهداری کنند. عبدالناصر همتی، وزیر امور اقتصادی و دارایی نیز در همین همایش سال ۱۴۰۳ را آخرین سال بنگاهداری بانک‌ها دانست و تاکید کرد، از سال آینده به‌شدت پیگیر این مسئله خواهد بود. آنچه امروز از زبان نمایندگان مردم، وزیر اقتصاد و رئیس کل بانک مرکزی هر روز تیتر اخبار اقتصادی می‌شود، نشانگر ضرورت اجرای دیرهنگام اقداماتی است که شبکه بانکی را مستاصل کرده است. اما به‌اعتقاد کارشناسان، تصمیم برای حرکت بانک‌ها از بنگاهداری به‌سمت بنگاه‌سازی تصمیمی است که باید در زمان خاص و بهتری برای آن بسترسازی می‌شد. اینکه آیا اکنون زمان مناسبی برای اتخاذ چنین تصمیماتی است، جای بحث دارد. صمت در همین زمینه با کارشناسان اقتصادی گفت‌وگو کرده که در ادامه می‌خوانید.

زنجیره مشکلاتی که دست به‌دست می‌شود

کوروش پرویزیان، سرپرست پژوهشکده پولی و بانکی: درباره دست به‌دست شدن زنجیره مشکلات بانکی از فردی به فرد دیگر و از یک نهاد مالی و پولی به نهاد دیگر معتقد است: «نظام تامین مالی کشور که بر شبکه بانکی متکی است، مدت‌ها است درگیر بیماری کسری اعتبار، سرمایه ناکافی، استقراض گسترده از بانک مرکزی، تسهیلات تکلیفی معطل‌مانده و بانک‌های زیانده و ناسالم است. مقصران اصلی چنین وضعیتی بیش از همه دولت‌ها و عدم‌تقارن ایجادشده میان هزینه‌ها و درآمدهای دولت است. اما دست به‌دست شدن زنجیره مشکلات از فردی به فرد دیگر و از یک نهاد مالی و پولی به نهاد دیگر، آن روی سکه و مسئله‌ای تکراری است.» براساس گفته‌های سرپرست پژوهشکده پولی و بانکی که حالا از زاویه‌ای نزدیک‌تر در جریان سیاست‌گذاری‌های بانک مرکزی است، در سومین ماه از سال ۱۴۰۳ با ایجاد تغییراتی در قوانین بانک مرکزی سعی شد تا اندکی آن اقتدار ازدست‌رفته به مهم‌ترین نهاد پولی و مالی کشور بازگردد. نهادی که به‌زعم برخی تبدیل به قلک دولت شده، حالا گردنگیر تمام داستان‌های تلخ اقتصادی است، اما مشکلات اقتصادی همچون بسیاری از مشکلات دیگر بعد از سال‌ها تبدیل به کوه‌های یخی شده‌اند که باید باقی داستان را در اعماق آن جست. بخشی از این مشکلات مربوط به انواع بانک‌های تخصصی است. رشد این بانک‌ها در ادامه طرح‌های توسعه‌ای بود که هر بانک را موظف به تامین منابع یک بخش خاص از اقتصاد می‌کرد، اما در عمل مثل بسیاری از طرح‌ها که از ایده تا اجرا تغییر ماهیت می‌دهند، تغییر شکل دادند و بر مشکلات شبکه بانکی افزودند. پرویزیان با تاکید بر اینکه بانک مرکزی در سال ۱۴۰۲ قوانین جدیدی را تصویب و از برج ۳ امسال اجرایی کرده، معتقد است: «در حال‌ حاضر قانون جدیدی بر ساختار بانک مرکزی حاکم است. شورای پول و اعتبار منحل شده، هیات‌عالی آمده که هدف اصلی این تغییرات در قوانین، اقتدار یافتن بانک مرکزی به‌منظور اصلاح رفتارهای بانکی مانند بنگاهداری بود، اما ظاهرا این اقتدار محل چالش شد و بحث بزرگ‌تری پیش آمد و موضوع اقتدار بانک مرکزی تبدیل به مسئله شد.»  به‌گفته پرویزیان، یک‌سری قوانین به‌تازگی و از ماه تیر امسال و قبل از مستقر شدن دولت چهاردهم وضع شد. اگرچه بانک مرکزی در نامه‌ای رسمی تقاضا کرده بود دولت جدید مستقر شود و بعد این اصلاحات در قوانین بانک مرکزی ایجاد شود، اما گویا پذیرفته نشده بود که تاخیری در اجرای قوانین ایجاد شود. بانک مرکزی هم مجبور شد قانون را اجرا کند و اکنون در حال اجرای همان قوانین اصلاح‌شده است. تشکیلات نظارتی بانک مرکزی و ساختار نظارتی آن در این قوانین جدید گسترده‌تر شده و شورای‌عالی هم حذف شده و یک‌سری کمیسیون‌ها و شوراهای دیگر هم به مجموعه بانک مرکزی اضافه شده‌اند که مسئولیت اجرا را برعهده دارند. براساس گفته‌های رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی، دولت اولویت‌های اصلی خود را باید نخست در بخش مناسبات بیرون از ساختار کشور متمرکز کند تا فضایی ایجاد شود که شبکه بانکی بتواند فعالیت‌های بانکی خود را به‌شکل عادی انجام دهد و هزینه مبادله کشور کاهش پیدا کند. به‌اعتقاد مدیرعامل پیشین بانک پارسیان، اولویت دوم دولت چهاردهم مربوط به تسهیلات تکلیفی بسیار سنگینی است که هم بر شبکه بانکی دولتی و هم بر شبکه بانکی خصوصی بار شده است. این اتفاق قدرت را از مدیران شبکه بانکی و بانک مرکزی می‌گیرد. باید این بار که بر دوش شبکه بانکی گذاشته شده است، تسهیل و اصلاح شود. حال که هیات‌عالی در بانک مرکزی شکل گرفته، اجازه دهند مسائل مرتبط با مصارف شبکه بانکی با تجهیز سپرده در شبکه بانکی و موضوعات مرتبط با سیاست‌گذاری پولی در همین هیات‌عالی حل و فصل شود و اگر تسهیلاتی قرار است تعیین‌تکلیف شود، حداقل در این هیات پولی مطرح و ارزیابی و رسیدگی از این مجرا اعمال شود. خلاف تصور عموم، تنها ملاک اصلاح شبکه بانکی، حذف یا ادغام بانک‌های زیانده نیست. به‌عنوان‌مثال گاهی ممکن است دولت توقع سود از یک بانک دولتی نداشته باشد و فقط بار اجتماعی و اجرای تکالیف و وظایف بیشتر مدنظرش باشد، اما درباره بانکداری خصوصی، سود به‌طورقطع یک محور اصلی و مهم برای سهامداران و افرادی است که سهم خریداری می‌کنند. برای این فرد سودده بودن بانک و اینکه ارزش دارایی او را در گذر زمان حفظ کند، مهم است. یعنی بانک ممکن است، سود ندهد، اما سهم بیشتری به مردم اختصاص دهد؛ یعنی حجم دارایی‌های آنها را افزایش دهد.

دولت به تعهدات خود برای تامین سرمایه کافی پایبند نبود

پرویزیان همچنین مختصات حرکت بانک‌ها از بنگاهداری به‌سمت بنگاه‌سازی را به زمان بهنگام و درست این اقدام مرتبط می‌داند و معتقد است: «قوانین اصلاحی اخیر تنها مربوط به ساختار بانک مرکزی بود، اما تسهیلات تکلیفی مربوط به شبکه بانکی و به‌شکل مقرراتی است که مانند بودجه باید در مجلس تصویب شود. در حال ‌حاضر عدد وام‌های تکلیفی که در بودجه ۱۴۰۳ قرار گرفته، عدد بزرگی است، یعنی ۴۰۰ تا ۵۰۰ همت فقط در بخش حمایتی‌ها، قرض‌الحسنه‌ها و سازمان‌های حمایتی است.

 غیر از تسهیلات تکلیفی بخش مسکن که عددی بالای ۶۰۰ همت است، توجه داشته باشید که این اعداد هم بار شبکه بانکی شده است. در واقع برای نقدینگی که در شبکه بانکی هست، تصمیم گرفته شده است، این تصمیمات اگر اجرا شوند که بخش بزرگی از آن اجرا هم خواهد شد، ناترازی شبکه بانکی را بیشتر خواهد کرد.

 برخی به‌دنبال این بودند که بانک مرکزی همه مجوزها را به همه بانک‌ها ندهد. یعنی بانک‌ها را در قالب‌های مختلفی دسته‌بندی کند، مجوزهایی را به هرکدام بدهد که هر بانکی قادر نباشد هر کاری را انجام دهد. به‌دنبال ایجاد یک بانک توسعه‌ای بودند، تکلیفی هم در ارتباط با بانک توسعه‌ای وجود دارد، اما کاربرد این دسته‌بندی‌ها و مجوزها هرکدام در یک دوره خاصی مفهوم دارد.

طبق گفته رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی دولت باید منابعی را به هر کدام از این بانک‌ها تخصیص دهد که بانک‌ها برای توسعه بخش زیرنظر خود صرف کند، مانند بانک کشاورزی. اما وقتی دولت به تعهدات خود برای تامین سرمایه کافی نتوانست عمل کند، مدیران بانک اجازه یافتند، بدون هماهنگی یا با هماهنگی بانک مرکزی از ابزارهای دیگری استفاده کنند.

معمولا در مجوزهایی که بانک مرکزی صادر می‌کند، تمایز قائل می‌شود. برای مثال به یک بانک مجوز ارزی، به یکی مجوز سپرده‌گذاری عام و به یکی اجازه فعالیت در منطقه خاصی را می‌دهد؛ اینها مجوزهایی هستند که بانک مرکزی طبق استانداردهای خود اعلام می‌کند.

به‌خط کردن بانک‌ها منجر به منظم شدن شبکه بانکی می‌شود

حجت‌الله فرزانی، کارشناس پولی و بانکی: این کارشناس خروج بانک‌ها از بنگاهداری را منوط به طبقه‌بندی بانک‌ها دانسته و معتقد است: ابتدا باید بانک‌هایی که موظف به بنگاهداری هستند و آن دسته‌ای که مجوز بنگاهداری ندارند، مشخص شوند. باید طبقه‌بندی در بانک‌ها رخ دهد که این سیاست‌گذاری برعهده بانک مرکزی است. آن بانک‌هایی که اهداف دولت را پیش می‌برند، بهتر است با عنوان بانک توسعه‌ای فعال باشند و در همان راستا هم عمل کنند.

به‌اعتقاد این کارشناس بانکی، اگر می‌خواهیم بانک اعطای قرض‌الحسنه داشته باشیم، باید برمبنای منابع قرض‌الحسنه و به‌دنبال آن، ایجاد بانک قرض‌الحسنه باشد که الان هم این بانک را داریم، اما باید طبقه‌اش ایجاد شود، باید این طبقه‌بندی در انواع بانک‌هایی که وجود دارد و در بخش‌های مختلف بانکی اتفاق بیفتد. در قانون برنامه هفتم، قانون‌گذار تقسیم‌بندی انواع بانک‌ها را پیش‌بینی کرده و این بانک مرکزی است که می‌تواند مشخصات هرکدام از این بانک‌ها را احصا کند و بگوید چه بانک‌هایی با چه ویژگی‌هایی می‌توانند ایجاد شوند یا اینکه این بانک‌ها در کدام طبقه تقسیم‌بندی شوند و آنگاه مشخص شود که برای مثال وقتی درباره سیاست‌های تسهیلات تکلیفی صحبت می‌کنیم، بدانیم کدام بانک مسئول اجرای آن است، نه آنکه بانک تجاری داشته باشیم که بخواهد در راستای کسب منافع و سود فعالیت و در حوزه اقتصاد نقش بازی کند، آن وقت قانونی بگذاریم که منابعی که آن بانک به‌صورت گران به‌دست آورده است، به‌صورت ارزان در اختیار گروه هدفی قرار گیرد که می‌خواهند حمایتش کنند. این نوع حمایت‌ها باید در بانک‌های دیگری که مدنظر دولت است، اتفاق بیفتد. این هم خودش یکی از عوامل ناترازی بانک‌ها است.

فرزانی ضمن تاکید بر اختیارات خوبی که در راستای افزایش توان نظارتی به بانک مرکزی داده شده می‌گوید: «به‌خط کردن بانک‌ها امروز وظیفه بانک مرکزی است به‌گونه‌ای که در شبکه بانکی نظم برقرار شود. نقش بانک مرکزی براساس قانون برنامه هفتم مشخص است و باید ویژگی‌های هر بانک را براساس تفاوت‌ها و توانایی‌های آن بانک به‌گونه‌ای پیش ببرد که مشخصاتش تعیین‌شده باشد و طبق آن بانک‌ها تقسیم‌بندی شوند، بعد از اینکه این موضوع تعیین‌تکلیف شد، قانون‌گذار باید مراقب باشد هرجا وظایف حمایتی این‌چنینی برای یک بانک ایجاد شد، ورود پیدا کند.»

 این کارشناس پولی و بانکی بااشاره به وظایف یک بانک تجاری می‌گوید: «وضعیت یک بانک تجاری در راستای کسب منافع بوده و نمی‌توان از منابع گران آن بانک برای اهداف حمایتی استفاده کرد، در این صورت باید برویم سراغ بانک‌های توسعه‌ای، بانک تخصصی هم به‌همین شکل. اگر بانک تخصصی بخواهد از گروه مشتریان خاصی حمایت کند، دیگر آن موقع قانون‌گذار نباید در راستای اهداف حمایتی خودش تکالیفی را به یک بانک خاص تحمیل کند. این وظیفه بانک مرکزی است که می‌تواند خیلی هوشمندانه این تقسیم‌بندی‌ها را داشته باشد. الزامات سرمایه‌ای خاص خودش، حدود مقرراتی و نهضت‌های احتیاطی خاص هرکدام از بانک‌ها را به‌درستی تعیین کند و باتوجه به آن، اختیارات نظارتی که قانون بانک مرکزی در اختیار بانک مرکزی قرار داده است، بهنگام ورود پیدا کند. مثل گذشته نباشد که در مقابل بازیگران بد بازار، تحمل داشته باشند و صبر نظارتی کنند تا زیان آنها بیشتر شود و شارژ زیان آنها در اقتصاد اتفاق بیفتد. بانک مرکزی باید اقدامات به‌موقع و پیشگیرانه و اصلاحی داشته باشد. اگر درباره بانک‌ها اقدامات اصلاحی جواب نداد، برود سراغ بازسازی و احیای بانک و اگر باز کمک نکرد، سراغ حذف یا حل‌وفصل مشکلات مالی این بانک‌ها برود.» وی معتقد است: «این ظرفیت در قانون و اختیار بانک مرکزی گذاشته شده است. باید از این ظرفیت استفاده شود و از این به بعد، بانکی که زیان به اقتصاد تحمیل می‌کند، تعیین‌تکلیف شود. اگر کفایت سرمایه‌اش، زیان انباشته و اضافه‌برداشت دارد، باید بانک مرکزی تعیین‌تکلیف کند. الان این اختیارات به بانک مرکزی داده شده، اما در گذشته با تسامح می‌گفتند بانک مرکزی این اختیارات را ندارد. الان با ایجاد ظرفیت‌های قانونی جدید، می‌توان نظارت بهتری بر بانک‌ها داشت و سروسامانی به شبکه‌های بانکی و بانک‌هایی که دارای ناترازی هستند، داد. وقتی قانون‌گذار در برنامه هفتم پیشرفت، تقسیم‌بندی بانک‌ها را در قانون بانک مرکزی تعریف می‌کند و اختیارات و افزایش توان نظارتی را به بانک مرکزی و الزاماتی هم برای تضمین آنها قرار می‌دهد، یعنی تبدیل به قانون شده و ملزم به اجرا است. باتوجه به اینکه ساختار بانک مرکزی هم‌اکنون از آن حالت دولتی صرف خارج شده، شاید بتوانیم امیدوار باشیم که برخوردها و بایدهایی برای شبکه بانکی پیش بگیرند.»

سخن پایانی

به‌اعتقاد کارشناسان پولی و بانکی در قانون پولی و بانکی سال ۵۱ خیلی مشخص نبود که آیا بانک مرکزی توان ایجاد التزام برای شبکه بانکی دارد یا خیر. اینکه اگر بانک‌ها از قانون بانک مرکزی تخطی کردند، چه تنبیهاتی می‌توانند برای آنها داشته باشند. در این سال‌ها اگرچه دیرهنگام اما قانون‌گذار پی برده است که این خلأ قانونی باعث سوءاستفاده برخی بانک‌ها شده و از همین‌رو در قانون بانک مرکزی که آبان سال گذشته مصوب شده، اختیاراتی را برای افزایش توان نظارتی بانک مرکزی قرار داده است. در قانون برنامه هفتم پیشرفت که به‌تازگی مصوب و ابلاغ شده، وظایفی برای بانک مرکزی مبنی بر تقسیم‌بندی بانک‌ها تعریف شده است. در این تقسیم‌بندی تعریف کردند که بانک مرکزی موظف است دستورالعمل‌های مخصوص هر بانک را ارائه دهد که بتوان انواع بانک‌ها را در شبکه بانکی از همدیگر تمییز داد. در این مسیر، بانک مرکزی باید بتواند بازیگران بد بانکی را از بازار اخراج کند. در دنیا اخراج بازیگران بد اقتصادی از بازار خیلی ساده و راحت اتفاق می‌افتد، یعنی اگر کسی توان مدیریت بانک خود را نداشته باشد، به‌راحتی از بازار حذف می‌شود. اما امروز شبکه بانکی کشور به‌دلیل تسامح غیرضروری با بانک‌ها یا بنگاهداران بانکی متخلف، نظام پولی و بانکی کشور و به‌دنبال آن اقتصاد را از تعادل خارج کرده است. به‌اعتقاد کارشناسان پولی و مالی، گذر از این راه سخت پیش از اقدامات داخلی و اجرای سیاست‌گذاری تصمیم‌سازان داخلی، نیازمند اصلاح ساختارهایی است که مسیر را ناهموار کرده است. شبکه بانکی بیش از هرچیز نیازمند تعامل با شبکه بانکی خارجی و احیای روابط بانکی با سرمایه‌گذاران خارجی است. نقطه‌ای که می‌تواند اندکی بار تامین مالی تولید و هزینه‌های کشور را از دوش شبکه بانکی بردارد و بستر را برای اصلاح ساختارهای نظام بانکی فراهم کند.