نقش پارلمان در تنظیم سند مالی دولت
تجربه بررسی بودجه امسال در مجلس شورای اسلامی بار دیگر نشان می‌دهد فرآیند بررسی بودجه در مجلس با ابهامات و ایراداتی همراه است که اصلاح آن ضرورتی غیرقابل انکار است.
مواردی مانند نبود فرصت بررسی جداول بودجه، به‌طور دقیق توسط نمایندگان، تغییرات بسیار جزئی در بودجه تا سطح عناوین طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که باید نتیجه کار کارشناسی دقیق و برمبنای مطالعه توجیهی باشد، عدم اصلاح جدی لایحه توسط دولت پس از رد کلیات، اتکا به منابع و درآمدهایی که احتمال تحقق پایینی دارند و... اهمیت این اصلاح را نشان می‌دهند.
به گزارش صمت در کنار این مسائل، مسئله کسری بودجه و فقدان نگاه کلان به بودجه نیز از آسیب‌های جدی ساز کار بررسی بودجه در مجلس در سال‌های گذشته بوده است. نتیجه این آسیب ترمیم نشدن کسری بودجه‌های قابل توجه در سال‌های گذشته و تبدیل شدن مسئله کسری بودجه به یکی از مسائل اصلی اقتصاد کشور بوده است.
با توجه به ابعاد سیاسی و حقیقی مسئله اصلاح روند بررسی بودجه و حقوق مجریه و مقننه در این موضوع برنامه‌ریزی برای اصلاح این روند نیازمند اجماع کارشناسی و سیاسی است. دو رکن مهم در بودجه‌ریزی عبارتند از: قوه مقننه و مجریه. نقش و قدرت هرکدام براساس تاریخ و سیستم حقوقی هر کشور متفاوت است. طیف قدرت مجلس از کشوری مثل امریکا با اختیارات حداکثری تا کشورهای پارلمانی با اختیارات کمتر، در بررسی بودجه بسیار گسترده است به طوری که حتی آیین‌نامه داخلی مجلس می‌تواند تفاوت قابل توجه ایجاد کند. مجالس به لحاظ اثرگذاری در بودجه به ۳ دسته کلی تقسیم می‌شوند؛ قانون‌گذاران بودجه‌ریزی، به آن بخش از نظام‌های پارلمانی گفته می‌شود که می‌توانند بودجه پیشنهادی دولت را اصلاح اساسی یا رد کنند و یک بودجه از طرف خود بنویسند، مانند کشورهای ژاپن، سوئد و امریکا.
به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دسته دیگر قانون‌گذاران موثر در بودجه هستند؛ آنها می‌توانند بودجه پیشنهادی دولت را اصلاح یا رد کنند اما خودشان دارای اختیار بود‌جه‌نویسی نیستند. قدرت اصلاح این مجالس به مراتب محدودتر است. خیلی از این مجالس می‌توانند هزینه‌ها را کاهش دهند اما نمی‌توانند بر هزینه‌ها بیفزایند. این اتفاق در کشورهایی چون کره جنوبی، فرانسه و هلند رخ می‌دهد. دسته دیگر را هم قانون‌گذار بدون اثر تشکیل می‌دهند که هیچ نقشی در تغییر بودجه ندارند. مشابه این مجالس را در کشورهای انگلستان و کانادا می‌توان مشاهده کرد.
تفاوت مدل ریاستی و پارلمانی
در کشورهای با مدل ریاستی مانند امریکا معمولا مجلس نقش پررنگی در فرآیند بودجه‌ریزی دارد زیرا فرآیند انتخاب نمایندگان مجلس از فرآیند انتخاب ریاست‌جمهوری مستقل است. اما در کشورهای با مدل پارلمانی چون انگلستان که نخست‌وزیر به‌طور غیرمستقیم از انتخابات مجلس انتخاب می‌شود و به لحاظ سیاسی از مجلس انتظار می‌رود از نخست‌وزیر منتخب خود حمایت کند، شرایط دیگری وجود دارد. در این سیستم‌ها به دلیل اختلاف مجلس و دولت در بیشتر مسائل، اختلاف در بودجه کمتر است و مجلس نقش چندانی در تهیه یا اصلاح بودجه ندارد.
از سوی دیگر، در کشورهایی با سیستم دوحزبی که به لحاظ سیاسی انسجام کمتری دارند یا سیستم‌های چند‌حزبی که اختلاف معنادار بیشتری میان آنها وجود دارد، نقش مجلس در بودجه پررنگ‌تر می‌شود زیرا در این مدل، دولت مجبور است برای توجیه هزینه‌های خود، با بازیگران مستقل زیادی چانه‌زنی کند. متقاعد کردن گروه‌های مختلف برای موافقت با بودجه پیشنهادی، مشکل‌تر از همراستا کردن یک یا دو حزب است. در برخی موارد این چانه‌زنی‌ها کاملا خارج از فرآیند رسمی بودجه انجام می‌شود. در جریان این چانه‌زنی‌ها اثر مجلس بر بودجه بروز پیدا می‌کند.
از سوی دیگر، اختیارات دولت‌ها در نحوه تخصیص بودجه تصویب شده، می‌تواند بخش زیادی از قدرتی که به‌طور قانونی در اختیار مجلس بوده را به دولت منتقل کند. میزان اختیار عمل دولت‌ها در فرآیند تخصیص بودجه نیز در کشورهای مختلف، متفاوت است. به‌عنوان مثال، در ژاپن مطلقا اجازه جابه‌جایی در بودجه وجود ندارد، مگر اینکه مجلس اجازه دهد. در امریکا جابه‌جایی بودجه یک حد مشخصی دارد و رئیس‌جمهوری نیز حق ندارد واریز بودجه‌ها را معلق کند یا به تعویق بیندازد. در برخی کشورها اختیارات دولت کمی بیشتر است. در شرایطی که قانون اجازه می‌دهد دولت می‌تواند واریز منابع را ملغی کند یا به تعویق بیندازد. برای مثال، در فرانسه دولت می‌تواند تا ۱.۵ درصد بودجه‌های تصویب‌شده را تخصیص ندهد.
روند بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی
بنابر اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه سالانه به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس تسلیم می‌شود. همچنین تغییر در ارقام بودجه تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود. برمبنای این اصل قانون اساسی، هر سال دولت اقدام به تهیه لایحه بودجه کرده و پس از تصویب در هیات‌وزیران آن را به مجلس تقدیم می‌کند. به‌طور خلاصه فرآیند تنظیم لایحه بودجه در ماه چهارم سال با بررسی وضعیت کلان اقتصادی کشور به منظور مشخص شدن جهت‌گیری‌های کلان بودجه‌ای در سازمان برنامه و بودجه آغاز می‌شود. سپس بخشنامه بودجه براساس وضعیت کلان اقتصادی تنظیم می‌شود و پس از تدوین دستورالعمل‌های ضمیمه آن، بخشنامه بودجه برای تایید به شورای اقتصاد ارسال می‌شود.
پس از تایید شورای اقتصاد، رئیس‌جمهوری بخشنامه بودجه را ابلاغ می‌کند. نهاد‌های اجرایی براساس بخشنامه بودجه باید برنامه و بودجه پیشنهادی خود برای سال آینده را به سازمان برنامه ارسال کنند. بودجه‌های پیشنهادی نهادها پس از بررسی در سازمان برنامه و بودجه پایه اصلی لایحه بودجه در ستاد بودجه را تشکیل می‌دهند. پس از تصویب لایحه بودجه در ستاد بودجه، شورای اقتصاد و هیات‌وزیران، لایحه به مجلس ارسال می‌شود.
از لحاظ شکلی لایحه تهیه‌شده شامل دو بخش احکام یا تبصره‌ها و جداول است. در بخش اول تعداد قابل‌ملاحظه‌ای احکام مرتبط و نامرتبط با ماهیت بودجه و عملیات مالی دولت درج می‌شود. در این احکام برخی از قوانین دائمی یا موقت کشور برای یک سال لغو، اصلاح یا تمدید می‌شوند و در مواردی نیز قانون‌گذاری جدید انجام می‌شود. در بخش دوم جداول متعددی برای نمایش ارقام پیشنهادی دولت در لایحه بودجه با دسته‌بندی‌های مختلف ارائه می‌شود.
پس از ارسال لایحه به مجلس، نمایندگان طبق آیین‌نامه داخلی مجلس ۱۰ روز فرصت دارند تا برای ارائه پیشنهادهای خود به کمیسیون‌های تخصصی مراجعه کنند. تبصره‌های لایحه بودجه براساس موضوعات مرتبط به کمیسیون‌های تخصصی برای بررسی ارجاع می‌شود. کمیسیون‌های تخصصی با بررسی لایحه و همچنین پیشنهادهای نمایندگان حوزه تخصصی مربوطه، گزارش خود را به کمیسیون تلفیق ارائه می‌کنند. تعداد پیشنهادهای نمایندگان به کمیسیون‌های تخصصی بسیار زیاد است.
در یک نگاه کلی کانون تصمیم‌گیری مجلس در موضوع بودجه کمیسیون تلفیق است. تصمیم‌گیری درباره تایید یا رد کلیات بودجه در کمیسیون تلفیق انجام می‌شود. گاهی به دلیل فرصت اندک دولت برای اصلاح لایحه بودجه در صورت رد آن، کلیات بودجه باوجود آثار نامناسب بر اقتصاد، در کمیسیون تلفیق تصویب می‌شود. درباره صحت پیش‌بینی درآمدها و افزودن درآمدهای جدید نیز در کمیسیون تلفیق تصمیم‌گیری می‌شود. در صورتی که کمیسیون تلفیق پیش‌بینی درآمدی لایحه را بیش از میزان واقعی ارزیابی کند لازم است از مخارج دولت به همان اندازه بکاهد. به دلیل اقتصاد سیاسی پیچیده کاهش مخارج در کمیسیون تلفیق، معمولا در این کمیسیون پیش‌بینی منابع لایحه تغییر زیادی نمی‌کند. همچنین از آنجا که تایید و تعیین مخارج بودجه در حیطه مسئولیت‌های این کمیسیون است، نمایندگان این کمیسیون تمایل به تعریف منابع جدید برای تامین مالی مخارج جدید دارند.
در صورت تایید کلیات بودجه، کمیسیون تلفیق جزییات لایحه بودجه را بررسی و گزارش نهایی خود را به صحن ارائه می‌کند. اغلب در جلسات کمیسیون تلفیق بخش اول لایحه مورد بررسی می‌گیرد. در همه مراحل بررسی بودجه، در کمیسیون‌های تخصصی و تلفیق، نمایندگان دولت، مرکز پژوهش‌های مجلس و دیوان محاسبات در جلسه حضور داشته و درباره موضوعات طرح‌شده اظهارنظر می‌کنند.
کمیسیون تلفیق و نقش آن در تصویب بودجه
گزارش کمیسیون تلفیق در صحن علنی بررسی می‌شود و نمایندگان مشابه سایر قوانین دوباره برای ارائه پیشنهاد روی این گزارش فرصت دارند. پیشنهادهای نمایندگان در این مرحله نمی‌تواند به‌طور کلی مخارجی را به سر جمع بودجه اضافه کند؛ بنابراین یا باید ناظر به جابه‌جایی هزینه‌ها یا ایجاد درآمدی جدید و در نظر گرفتن هزینه برای آن باشد. در فرآیند بررسی گزارش کمیسیون تلفیق در زمینه بودجه در صحن علنی، تقریبا به‌صورت مشابه سایر قوانین، بررسی متن و احکام ماده واحده و تبصره‌های آن در دستور قرار می‌گیرد.
روند رد یا تایید کلیات بودجه در صحن علنی و نحوه بازگشت آن به دولت در آیین‌نامه داخلی با ابهام همراه است. همچنین در صورت رد کلیات در مجلس، فرصت دولت برای اصلاح لایحه نیز بسیار کم بوده و محورهایی که باید دولت در آنها بودجه را اصلاح کند نیز به صورت صریح مشخص نیست. در عمل نیز تجربه سال‌های گذشته نشان‌دهنده این موضوع است که پس از رد کلیات لایحه در مجلس، اصلاح قابل توجهی در لایحه بودجه انجام نشده است.
این روند بیانگر مبهم و غیرشفاف بودن فرآیند بررسی بودجه و ساز کار اصلاح اعتبارات در نظام فعلی تصویب بودجه کشور است. همچنین غیرشفاف بودن محدوده اختیارات مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه هم به ابهامات بیشتر دامن زده است. نقش اندک کمیسیون‌های تخصصی و فقدان نگاه کلان به آثار اقتصادی تصویب لایحه بودجه نیز از دیگر عواملی است که به‌عنوان نقصان در نظام تصمیم‌گیری کشور مطرح می‌شود.
سخن پایانی
با توجه به شرایط کشور پیشنهاد می‌شود حاکمان از این پس دغدغه کنترل هزینه‌های دولت و کسری بودجه را به شکل جدی مدنظر قرار دهند و به محدودسازی رشد سقف بودجه در مجلس بپردازند. همچنین باید نقش مجلس در ریل‌گذاری سطح کلیات و روندهای اصلی به جای ورود به جزییات ردیف‌ها حاکم شود. اجماع قابل‌توجه در میان کارشناسان مختلف درباره ضرورت اصلاح محورهای یادشده از سال‌های گذشته وجود داشته و حتی برخی از این موارد در سیاست‌های کلی قانون‌گذاری مورد توجه قرار گرفته است.
