تعدد قوانین؛ گلوگاه پنهان تجارت خارجی
در سال‌های اخیر، یکی از گلایه‌های دائمی فعالان اقتصادی و صادرکنندگان ایرانی، نه تحریم و نه هزینه بالای تامین مالی، بلکه «تعدد و بی‌ثباتی قوانین و مقررات» در حوزه تجارت خارجی بوده است؛ معضلی که بسیاری از کارشناسان آن را «ریسک پنهان» برای صادرات و اعتبار تجاری ایران در بازارهای جهانی می‌دانند. فعالان بخش خصوصی می‌گویند؛ قوانین و دستورالعمل‌های مرتبط با صادرات و واردات، در فاصله‌های کوتاه و بدون افق روشن تغییر می‌کند؛ امروز یک بخشنامه، فردا اصلاح آن، پس‌فردا لغو یا جایگزینی آیین‌نامه‌ای دیگر. این چرخه فرساینده، نه‌تنها برنامه‌ریزی تولید برای صادرات را دشوار می‌کند، بلکه در طرف مقابل، پیام روشنی به خریداران و شرکای خارجی می‌فرستد؛ «قواعد بازی در ایران پایدار نیست.» وقتی طرف خارجی نمی‌تواند اطمینان داشته باشد که شرایط صادرات یک کالا، تعرفه‌ها، مشوق‌ها یا حتی محدودیت‌ها در طول قرارداد ثابت می‌ماند، طبیعتا ریسک همکاری با طرف ایرانی را بالاتر ارزیابی می‌کند. نتیجه این وضعیت، کاهش اعتماد، کوتاه‌شدن افق همکاری‌ها، ترجیح قراردادهای مقطعی به‌جای روابط بلندمدت و در نهایت، تاثیر منفی بر مسیر رشد صادرات غیرنفتی است؛ مسیری که اقتصاد ایران برای کاهش وابستگی به نفت، بیش از هر زمان دیگری به آن نیاز دارد.
از تعدد قانون تا بی‌ثباتی تصمیم‌گیری
یکی از ریشه‌ای‌ترین مشکلات تجارت خارجی در ایران، نه نبود قانون، بلکه «فراوانی و تداخل قوانین و مقررات» است. در سال‌های مختلف، برای حمایت از تولید داخل، مدیریت واردات، توسعه صادرات، کنترل ارز و… قوانین متعددی تصویب شده که هریک بخشی از پازل را در نظر گرفته است؛ اما نتیجه نهایی، شکل‌گیری نوعی «جنگل مقررات» است که در آن، هم فعال اقتصادی سردرگم می‌ماند، هم دستگاه‌های اجرایی با برداشت‌های متفاوت، اجرای آن را پیچیده‌تر می‌کنند.
در کنار قوانین بالادستی، لایه‌ای از بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، شیوه‌نامه‌ها و مصوبات مقطعی نیز وجود دارد که به‌صورت مکرر صادر و اصلاح می‌شوند. همین تغییرات پرتکرار، تصویر بی‌ثباتی را تقویت می‌کند؛ صادرکننده‌ای که برای یک قرارداد چندماهه یا چندساله برنامه‌ریزی می‌کند، نمی‌تواند مطمئن باشد که در طول دوره قرارداد، سیاست‌های ارزی، نحوه بازگشت ارز صادراتی، مشوق‌ها یا محدودیت‌های صادراتی دستخوش تغییر نشود. در این شرایط، حتی اگر نیت سیاست‌گذار، حمایت از تولید و مدیریت منطقی تجارت باشد، در عمل، تعدد و تناقض احتمالی میان مقررات، به عامل بازدارنده تبدیل می‌شود. فعالان اقتصادی بارها تاکید کرده‌اند که مشکل اصلی، «غیرقابل پیش‌بینی بودن تصمیمات» است، زیرا بازار با «خبر بد قابل‌پیش‌بینی» بهتر کنار می‌آید تا با «خبر غافلگیرکننده» که قراردادها و تعهدات را برهم می‌زند. از سوی دیگر، وقتی چند نهاد مختلف در تصمیم‌گیری تجاری نقش دارند و هرکدام بخشنامه‌ای با اثرگذاری مستقیم یا غیرمستقیم بر صادرات صادر می‌کنند، فضای نااطمینانی تشدید می‌شود و هزینه انطباق برای بنگاه‌ها بالا می‌رود. این هزینه نامرئی، در نهایت، در نرخ تمام‌شده کالا و قدرت رقابتی صادراتی ایران منعکس می‌شود.
مجلس به‌عنوان مهم‌ترین نهاد قانون‌گذاری کشور، نقشی تعیین‌کننده در ساماندهی تعدد و پراکندگی قوانین و تصویب مقررات کارآمد دارد؛ نقشی که اگر با بازنگری منسجم، حذف قوانین موازی و تصویب قواعد شفاف و قابل‌اجرا همراه شود، می‌تواند مسیر حکمرانی را کوتاه‌تر، کارآمدتر و پاسخگوتر کند.
اثر تعدد قوانین بر آمار صادرات
تاثیر تعدد قوانین بر صادرات، فقط در سطح «احساس بی‌ثباتی» باقی نمی‌ماند، بلکه در آمار تجارت خارجی نیز خود را نشان
می‌دهد.
کارشناسان تجارت خارجی و فعالان اتاق‌های بازرگانی طی سال‌های اخیر اشاره کرده‌اند که تغییرات مکرر در مقررات صادراتی، از جمله در حوزه‌های ارزی، ثبت‌سفارش، ممنوعیت‌های مقطعی یا اعمال عوارض صادراتی، سبب شده است برخی صادرکنندگان از بازارهای هدف خود عقب‌نشینی کنند یا حجم تعهدات صادراتی‌شان را کاهش دهند.
وقتی صادرکننده با ریسک تغییر ناگهانی مقررات روبه‌رو است، ناچار می‌شود قراردادهای کوتاه‌مدت با حاشیه اطمینان بیشتر منعقد کند. این رویکرد، اگرچه در کوتاه‌مدت ریسک بنگاه را کاهش می‌دهد، اما در بلندمدت، ثبات و رشد پایدار صادرات را تضعیف می‌کند. بازارهای جهانی، به‌ویژه در حوزه کالاهای واسطه‌ای و مصرفی، به عرضه‌کنندگان پایدار نیاز دارند؛ خریدار خارجی مایل است بداند که تامین‌کننده ایرانی، در طول سال‌ها قادر به حفظ ظرفیت تولید و صادرات است و هر سال با محدودیت یا ممنوعیت جدید روبه‌رو نمی‌شود.
در عمل، تعدد و تغییرات مکرر قوانین می‌تواند به افت سهم بازار، جایگزینی رقبا و کاهش سرعت بازگشت ارز صادراتی منجر شود. برخی صادرکنندگان، به‌دلیل پیچیدگی فرآیندها و ریسک‌های مقرراتی، از ورود به بازارهای جدید منصرف شده یا فعالیت خود را به‌حداقل رسانده‌اند. از طرف دیگر، نااطمینانی مقرراتی، هزینه تامین مالی صادرات را افزایش می‌دهد؛ چراکه بانک‌ها و موسسات مالی نیز در ارزیابی ریسک پروژه‌های صادراتی، به ثبات سیاست‌های تجاری و ارزی توجه می‌کنند. هرچه این ثبات کمتر باشد، هزینه ریسک بالاتر می‌رود و در نهایت، حاشیه سود صادرات کاهش می‌یابد. این چرخه، عملا توان رقابت کالای ایرانی را در برابر رقبایی که در محیط‌های قانونی باثبات‌تر فعالیت می‌کنند، محدود می‌کند.
فرسایش اعتماد شرکای خارجی
اعتماد در تجارت بین‌الملل تنها به کیفیت کالا یا نرخ رقابتی وابسته نیست؛ «قابلیت اتکا»ی محیط حقوقی و مقرراتی کشور طرف معامله، نقشی تعیین‌کننده در شکل‌گیری روابط بلندمدت دارد. شرکای خارجی، در کنار بررسی مشخصات فنی کالا و شرایط پرداخت، به این سوال اساسی پاسخ می‌دهند: آیا می‌توان در یک افق چندساله روی ثبات حداقلی قوانین و مقررات این کشور حساب کرد؟
درباره ایران، تعدد تصمیم‌گیران، هم‌پوشانی اختیارات و صدور بخشنامه‌های متعدد و گاه متناقض، تصویر پیچیده‌ای برای طرف خارجی می‌سازد. اگر خریدار خارجی در طول همکاری خود چند بار با تغییر ناگهانی سیاست‌های صادراتی، محدودیت‌های جدید، تاخیر در انجام تعهدات یا اصلاح مکرر مفاد قرارداد به‌دلیل تغییر مقررات مواجه شود، این تجربه به‌تدریج به بی‌اعتمادی ساختاری تبدیل می‌شود. در چنین شرایطی، حتی اگر صادرکننده ایرانی حرفه‌ای و خوش‌حساب باشد، «ریسک کشور» در ذهن طرف خارجی بالا می‌رود. این بی‌اعتمادی خود را به‌صورت‌های مختلف نشان می‌دهد: درخواست تضمین‌های سخت‌گیرانه‌تر، کوتاه‌تر شدن دوره قراردادها، اصرار بر شروط فسخ یک‌طرفه در صورت تغییر مقررات، احتیاط در پرداخت‌های پیش‌پرداخت و در برخی موارد، انتقال سفارش‌ها به رقبا در کشورهای دیگر. در بلندمدت، استمرار این وضعیت می‌تواند به تضعیف برند «ایران» به‌عنوان شریک تجاری قابل‌اتکا منجر شود؛ مسئله‌ای که بازسازی آن، به‌مراتب دشوارتر از اصلاح یک بخشنامه یا قانون است.
از منظر روابط بین‌الملل اقتصادی، ثبات نسبی قوانین و شفافیت در سیاست‌گذاری، پیام مثبتی به جهان می‌فرستد و نشان می‌دهد که کشور در مسیر «قابل‌پیش‌بینی شدن» حرکت می‌کند. در مقابل، تغییرات متعدد و پیش‌بینی‌ناپذیر مقررات، حتی اگر با هدف اصلاح باشد، در کوتاه‌مدت می‌تواند به برداشت منفی شرکای خارجی و کاهش تمایل آنها برای سرمایه‌گذاری یا عقد قراردادهای بلندمدت با طرف‌های ایرانی منجر شود.
تغییر قوانین را از چند ماه قبل خبر دهید!
کامبیز میرکریمی، عضو هیات‌مدیره اتاق بازرگانی مشترک ایران و روسیه با تاکید بر ضرورت پیش‌بینی‌پذیری در سیاست‌گذاری‌های تجاری، تصریح کرد: آنچه صادرات را پایدار و هدفمند می‌کند، نه صرفا توان تولیدی، بلکه استمرار قراردادهای صادراتی، تبلیغات هدفمند برای برندها و ثبات در مقررات است. در بسیاری از موارد، شرکت‌هایی با هدف صادرات اقدام به سرمایه‌گذاری و راه‌اندازی واحدهای تولیدی کرده‌اند، اما با تغییر ناگهانی مقررات، ماهیت فعالیت آنها دچار اختلال شده است.
به گزارش صمت وی بااشاره به اینکه تغییرات ناگهانی در سیاست‌ها و مقررات، موجب سردرگمی فعالان اقتصادی می‌شود، خاطرنشان کرد: اگر قرار است اصلاح یا تغییری در مسیر صادراتی کشور ایجاد شود، باید با اعلام قبلی، در چارچوب زمانی مشخص و با جدول زمان‌بندی دقیق انجام گیرد. حداقل زمان اعلام این تغییرات باید چند ماه پیش از اجرا باشد تا فعالان اقتصادی بتوانند خود را با آن وفق دهند. به‌گفته وی، مهم‌ترین مولفه در بهبود محیط کسب‌وکار، همین قابلیت پیش‌بینی قوانین و ثبات تصمیم‌گیری‌ها است.
میرکریمی همچنین به ضرورت بهره‌گیری از نظرات اتاق‌های بازرگانی، تشکل‌های اقتصادی و قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار اشاره کرد و گفت: هرگونه تحول در مقررات صادراتی باید با مشورت بخش خصوصی و از مسیر تعامل با بدنه کارشناسی کشور انجام شود؛ چراکه تنها در سایه این همکاری است که می‌توان مسیر اصلاحات را به‌صورت تدریجی و موثر طی کرد.
عضو هیات‌مدیره اتاق بازرگانی مشترک ایران و روسیه با یادآوری برخی ادعاها در دولت پیشین مبنی بر کاهش تعداد مقررات مزاحم، افزود: اگرچه در آن زمان اعلام شد، تعدادی از قوانین زائد حذف شده‌اند، اما در عمل، تغییر چشمگیری در روند مقررات‌گذاری مشاهده نشد.
دولت فعلی نیز هنوز نتوانسته است ساختاری منسجم برای هماهنگی میان دستگاه‌ها و گفت‌وگو با بخش خصوصی ایجاد کند. به‌اعتقاد وی، یکی از الزامات مهم، تعیین سکاندار مشخص برای اقتصاد کشور است که بتواند به‌صورت جامع و هماهنگ، سیاست‌گذاری‌های میان‌دستگاهی را مدیریت کند.
وی تاکید کرد: در حال حاضر همچنان شاهد نگاه مقطعی وزارتخانه‌ها به موضوع تجارت هستیم و مشخص نیست کدام نهاد مسئول نهایی تصمیم‌گیری و هماهنگی است. تا زمانی که این سردرگمی نهادی برطرف نشود، نمی‌توان انتظار تحول اساسی در فرآیندهای صادراتی داشت.
عضو هیات‌مدیره اتاق بازرگانی مشترک ایران و روسیه با ابرازامیدواری نسبت به آینده، گفت: اگر دولت، مجلس و بخش خصوصی با یکدیگر همکاری کنند، امکان اصلاح تدریجی وضعیت وجود دارد. به‌باور وی، تعامل گام‌به‌گام میان تصمیم‌گیران و فعالان اقتصادی، می‌تواند به‌مرور فضا را شفاف‌تر، قوانین را باثبات‌تر و مسیر صادرات را قابل‌اتکاتر کند. هرچند فرآیند این تغییرات کند است، اما چشم‌انداز کلی همچنان مثبت ارزیابی می‌شود.
سخن پایانی
تعدد قوانین و بی‌ثباتی مقررات در حوزه تجارت خارجی، به‌تدریج به یکی از مهم‌ترین موانع رشد صادرات و بهبود تصویر ایران در بازارهای جهانی تبدیل شده است.
در شرایطی که اقتصاد کشور برای کاهش وابستگی به نفت و توسعه صادرات غیرنفتی نیازمند جذب اعتماد شرکای خارجی است، هر تصمیم یا بخشنامه‌ای که بدون ارزیابی اثرات بلندمدت و هماهنگی نهادی اتخاذ شود، هزینه‌های پنهان اما سنگینی بر دوش صادرکنندگان و کل اقتصاد می‌گذارد. مسیر اصلاح، نه از طریق افزودن مقررات جدید، بلکه با «تنقیح قوانین»، کاهش همپوشانی‌ها، شفاف‌سازی وظایف نهادها و پایبندی به یک چارچوب نسبتا پایدار و قابل‌پیش‌بینی می‌گذرد.
ایجاد سازکارهای کارشناسی برای ارزیابی اثرات مقررات بر تجارت، مشارکت واقعی بخش خصوصی در فرآیند تصمیم‌سازی و اعلام به‌موقع و شفاف تغییرات، می‌تواند گام‌هایی عملی در راستای بازسازی اعتماد و تقویت جایگاه ایران به‌عنوان شریک تجاری قابل‌اتکا در سطح منطقه و فراتر از آن باشد.
