میراث فرهنگی «بقامحور» شد

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بررسی‌های عملکرد بودجه‌ای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در سال ۱۴۰۳ شمسی، تصویری از یک بحران مالی عمیق را به‌نمایش می‌گذارد و از شکافی فزاینده میان تعهدات قانونی و واقعیت‌های تخصیص منابع پرده برمی‌دارد. مجموع اعتباراتی که در جدول (۷) قانون بودجه برای این دستگاه اجرایی به تصویب نهایی رسیده بود، بالغ بر ۴۵.۶۱۱.۲۵۵ میلیون ریال (معادل ۴، ۵۶۱ میلیارد تومان) بوده است.

با این حال، از این رقم کلان مصوب، تنها ۴۱.۰۹۶.۱۰۲ میلیون ریال (معادل ۴.۱۰۹ میلیارد تومان) در مرحله ابلاغ قرار گرفت که به خودی خود نشانگر یک کسر ابتدایی است. اما تراژدی اصلی در مرحله تخصیص روی داده است؛ جایی که مجموع اعتبارات نهایی تخصیص یافته به وزارتخانه ذیل همین جدول (۷) به رقمی معادل ۲۸.۱۲۶.۶۰۶ میلیون ریال (۲.۸۱۲ میلیارد تومان) محدود شده است. این کاهش شدید به معنای آن است که تنها ۶۶ درصد از بودجه‌ای که قانون‌گذاران برای حوزه‌های میراث، گردشگری و صنایع دستی ضروری دیده‌اند، عملا به‌دست مجریان رسیده است. این شکاف ۳۵ درصدی، به‌‎طورساختاری، توانایی وزارتخانه را برای انجام ماموریت‌های توسعه‌ای و حفاظتی خود به‌شدت تضعیف کرده است.

علاوه بر کاهش کلی، توزیع نامتوازن همین اعتبار تخصیص‌یافته، نشان‌دهنده اولویت‌های ناخواسته و تغییریافته در ساختار وزارتخانه است. در تفکیک دقیق اعتبارات تخصیص یافته، یک واقعیت خود را نمایان می‌سازد؛ حدود ۹۶.۴ درصد از اعتبارات هزینه‌ای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی تامین شده است. این بخش که شامل حقوق و مزایای کارکنان و هزینه‌های جاری پشتیبانی است، عملا مسیر فعالیت‌های روزمره و بقای سازمان را تضمین کرده است.

در مقابل، اعتبارات حیاتی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که نیروی محرکه طرح‌های توسعه‌ای، مرمتی، زیرساختی و عمرانی محسوب می‌شود، تنها با تخصیص ۴۳ درصدی روبه‌رو شده است. این تضاد فاحش میان تخصیص تقریبا کامل برای «زنده ماندن» (هزینه‌های جاری) و تخصیص کمتر از نصف برای «توسعه» (طرح‌های عمرانی)، ماهیت وزارتخانه را از یک نهاد استراتژیک توسعه‌ای به یک سازمان صرفا نگه‌دارنده وضع موجود تقلیل داده است. 

در ارقام تفکیکی، اعتبارات عمومی جاری ۱۴.۵۳۳.۶۸۲ میلیون ریال و اعتبارات اختصاصی جاری ۲.۴۰۸.۲۰۰ میلیون ریال تخصیص یافته؛ اما در بخش عمرانی، اعتبارات عمومی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ۹.۷۰۶.۵۶۰ میلیون ریال و اختصاصی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تنها ۱.۴۷۸.۱۶۴ میلیون ریال بوده است.

۹۸ درصد تحقق بودجه صرف جبران کسری حقوق شد

وضعیت اعتباری دستگاه‌های وابسته به وزارتخانه نیز اگرچه در برخی موارد ارقام بالاتری را نشان می‌دهد، اما از نظر ساختاری با چالش‌های مشابهی روبه‌رو است. پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری با اعتبارات مصوب ۱۷۲میلیارد تومان، توانسته است اعتباری معادل ۱۶۹ میلیارد تومان را تخصیص دهد که نشان‌دهنده تحقق چشمگیر ۹۸ درصدی اعتبارات مصوب است و عملکرد مالی آن به‌طورکامل تحقق یافته است. اما این آمار موفقیت‌آمیز، نمی‌تواند مشکلی اساسی را پنهان کند. پژوهشگاه در سال ۱۴۰۳ با مشکلات جدی ناشی از کمبود اعتبارات هزینه‌ای برای تامین حقوق و مزایای کارکنان و سایر هزینه‌های پشتیبانی روبه‌رو بوده است.

این کمبود، باوجود درصد بالای تخصیص کلی، منجر به پیگیری‌های مستمر از سوی پژوهشگاه برای تخصیص بیشتر شده و در نهایت، اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته حدود ۵ درصد نسبت به اعتبارات مصوب جدول (۷) قانون بودجه افزایش یافت (۷۵.۶۶۳ میلیون ریال). این افزایش ناگزیر، اعتبار ابلاغی پژوهشگاه را به ۱.۵۵۲.۵۶۷ میلیون ریال اصلاح کرد که تماماً برای جبران کسری حقوق و مزایای پرسنلی و پاداش پایان خدمت بازنشستگان سال ۱۴۰۲ صرف شد؛ این حکایت از آن دارد که حتی در زیرمجموعه‌های با عملکرد مالی بالا، تامین حداقل‌های معیشتی کارکنان، نیازمند دستکاری و افزایش بودجه‌های هزینه‌ای است.

۱۰۰ درصد موفقیت در توالت‌سازی، صفر درصد موفقیت در هگمتانه

در مقایسه‌ای متفاوت، شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی، مجموع اعتبارات مصوب ۲۸۶.۴۱۴ میلیون ریال (۲۸ میلیارد تومان) و اعتبارات ابلاغی ۲۷۷.۸۲۱ میلیون ریال (۲۷ میلیارد تومان) داشته است. تمامی اعتبارات ابلاغ شده به این شرکت تخصیص یافته است. تمامی این اعتبارات به‌طورکامل صرف ساخت و تکمیل سرویس‌های بهداشتی بین‌‎راهی در نزدیکی مقاصد گردشگری شده است. این موفقیت کوچک و نقطه‌ای در تخصیص ۱۰۰درصدی، باوجود اهمیت ملموس زیرساخت‌های رفاهی، به‌وضوح در تضاد با رکود طرح‌های کلان میراثی وزارتخانه قرار دارد و نشان می‌دهد که پروژه‌های کوچک و مقیاس‌پذیر، در محیط بی‌ثبات تخصیص بودجه‌ای شانس بیشتری برای تحقق دارند.

بررسی عملکرد ردیف‌های اعتباری خاص وزارتخانه در جداول (۷-۱) و (۹) قانون بودجه سال ۱۴۰۳، نقاط ابهام و تصمیمات تامل‌برانگیزی را فاش می‌کند. یکی از این موارد، ردیف «تقویت یگان حفاظت میراث فرهنگی از محل واگذاری اموال توقیفی» است که دارای ۸.۶۴۰ میلیون ریال اعتبار مصوب و ۷.۴۶۲ میلیون ریال اعتبار ابلاغی بود. اما در کمال ناباوری، این ردیف هیچ‌گونه تخصیص و عملکردی نداشته است. این عدم‌تحقق به‌معنای آن است که هیچ‌یک از تجهیزات ضبط‌شده از متخلفان توسط یگان حفاظت فروخته نشده است. بررسی‌ها حاکی از آن است که وزارتخانه نسبت به این اقدام تمایلی نداشته، زیرا احتمال بازگشت تجهیزات به‌دست مجرمان حوزه میراث فرهنگی را مطرح کرده است. این استدلال، سوالات جدی را درباره عدم‌فعال‌سازی این ردیف اعتباری مطرح می‌سازد. از سوی دیگر، پروژه ملی «آزادسازی حریم مجموعه تاریخی ـ فرهنگی تپه‌های هگمتانه»، با 23.000میلیون ریال اعتبار مصوب که در قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ ردیف مشخصی داشته نیز با تخصیص و عملکرد صفر درصدی روبه‌رو شده است.

تمامی مطالبات نیروی کار متخصص میراث پرداخت شد

در میان این همه عدم‌تخصیص، ردیفی که ۱۰۰ درصد تخصیص را به خود اختصاص داده، «جبران خدمات مرمت‌کاران و کارگران پایگاه‌های حفاظتی، پژوهشی و جهانی» است. این ردیف که با هدف شفاف‌سازی پرداخت حقوق و مزایای این قشر حیاتی تصویب شده است، دارای ۲.۰۱۶.۴۰۰ میلیون ریال اعتبار مصوب و ۱.۸۹۵.۴۱۶ میلیون ریال اعتبار ابلاغی بود که تمامی مبلغ ابلاغی به میزان ۱.۸۹۵.۴۱۶ میلیون ریال تخصیص یافته و عملکرد کامل داشته است. این رخداد، تنها نقطه روشن تخصیص کامل در حوزه‌های میراثی است که نشان از عزم برای حمایت از نیروی کار متخصص دارد.

با این حال، در مقابل، ردیف «توسعه و گسترش فعالیت‌های ایرانگردی و جهانگردی» که باید نقش استراتژیک در جذب توریست ایفا کند، با ۷۱.۵۰۰ میلیون ریال اعتبار مصوب و ۶۷.۲۱۰ میلیون ریال اعتبار ابلاغی، تنها ۲۰.۰۹۰ میلیون ریال (۲ میلیارد تومان) تخصیص یافته است. این رقم تنها حدود ۳۰درصد از میزان ابلاغ شده و ۲۸.۰۹ درصد از میزان مصوب را تشکیل می‌دهد. دلیل این تخصیص پایین، پایین بودن هزینه اخذ مجوزهای مربوط به گردشگری از سوی وزارتخانه ذکر شده که خود نشان از عدم‌نیاز یا عدم‌تمایل وزارتخانه به صرف این اعتبارات در بخش‌های دیگر توسعه‌ای است.

زنگ خطر برای طرح‌های توسعه‌ای

نگاهی به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ذیل پیوست یک قانون بودجه سال ۱۴۰۳، عمق بیشتری از بحران مدیریت منابع را نشان می‌دهد. مجموع اعتبارات مصوب برای این طرح‌ها ۲۳.۰۶۲.۷۱۳ میلیون ریال (۲.۳۰۶ میلیارد تومان) بوده که ۱۹.۶۰۳.۳۰۷ میلیون ریال آن ابلاغ شده است. اما تنها ۹.۵۲۷.۴۶۷ میلیون ریال (۹۵۲ میلیارد تومان) از اعتبارات ابلاغی تخصیص یافته است. این به آن معنی است که ۴۸.۶۰ درصد از اعتبارات ابلاغی و کمتر از نیمی از اعتبارات مصوب، به طرح‌های عمرانی میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی اختصاص یافته است. میانگین درصد نسبت اعتبارات تخصیص یافته به اعتبارات ابلاغ شده برای کل این جدول نیز ۶۲.۱ درصد بوده است که حاکی از یک عقب‌ماندگی سیستمی در تحقق بودجه‌های عمرانی است. این میزان تخصیص نیافتن کامل، به‌عنوان یک زنگ خطر جدی برای پیشبرد برنامه‌ها و اقدام‌های عمرانی و توسعه‌ای وزارتخانه، تلقی می‌شود.

در میان طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، ردیف‌های «احداث ساختمان اداری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» با ۴.۳۴۶.۱۶۱ میلیون ریال (۴۳۴ میلیارد تومان)، «تأمین زیرساخت و ساماندهی سواحل شمال و جنوب کشور» با ۲.۴۶۲.۸۲۵ میلیون ریال (۲۴۶ میلیارد تومان)، و «مطالعه و مرمت و حفاظت بافت‌های تاریخی و بافت پیرامون حرم سید جلال‌الدین اشرف شهرستان آستانه اشرفیه» با ۲.۱۸۰.۹۴۳ میلیون ریال (۲۱۸ میلیارد تومان)، بیشترین اعتبارات مصوب را به خود اختصاص داده‌اند. در مقابل، ردیف‌هایی مانند «مطالعه، شناسایی و تهیه طرح‌های حفاظت و مرمت آثار و یادمان‌های مفاخر ایرانی خارج از کشور» با ۹۶۵ میلیون ریال (۹۶ میلیون تومان)، «ساماندهی و تملک مجموعه تاریخی فرهنگی حافظیه و سعدیه» با ۲۵.۲۵۶ میلیون ریال (۲ میلیارد تومان)، و «احداث موزه منطقه‌ای آذربایجان شرقی» با ۳۰.۳۲۷ میلیون ریال (۳ میلیارد تومان)، کمترین اعتبارات مصوب را داشته‌اند. این مقایسه نشان می‌دهد که در سال ۱۴۰۳، بالاترین اولویت بودجه‌ای وزارتخانه، نه حفاظت از میراث مفاخر یا موزه‌سازی، بلکه تامین زیرساخت‌های اداری و ساحلی بوده است.

با این حال، حتی در میان طرح‌های با اولویت بالا، تخصیص منابع به‌طورمتناقضی عمل کرده است. بیشترین میزان اعتبار تخصیص داده‌شده به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال ۱۴۰۳، به‌ترتیب مربوط به ردیف‌های «تکمیل، تجهیز، مرمت، ایجاد سیستم حفاظتی و ساخت مخازن امن موزه‌ها و کاخ موزه‌ها» به‌میزان ۱.۱۲۶.۵۳۰ میلیون ریال (۱۱۲ میلیارد تومان)، «ایجاد و توسعه زیرساخت‌های گردشگری و پارک گردشگری ریوش خراسان‌رضوی» به میزان ۸۹۳.۰۰۰ میلیون ریال (۸۹ میلیارد تومان)، و «تأمین زیرساخت و ساماندهی سواحل شمال و جنوب کشور» به میزان ۸۰۹.۰۰۰ میلیون ریال (۸۰ میلیارد تومان) است. در سوی دیگر، کمترین میزان اختصاص اعتبار نسبت به میزان مصوب به ردیف‌های «مطالعه، شناسایی و تهیه طرح‌های حفاظت و مرمت آثار و یادمان‌های مفاخر ایرانی خارج از کشور» (صفر درصد تخصیص)، «کمک‌های فنی و اعتباری به بخش غیردولتی حوزه گردشگری» (۱۲ درصد تخصیص)، و «احداث ساختمان اداری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» (۱۲ درصد تخصیص) تعلق گرفته است. ردیف احداث ساختمان اداری، با وجود ابلاغ ۳.۶۹۴.۲۳۷ میلیون ریال، تنها ۴۵۰.۰۰۰ میلیون ریال تخصیص یافته است و علت پایین بودن تخصیص این ردیف، پیشرفت طرح تا مرحله آزمایش خاک ذکر شده است؛ این امر نشان‌دهنده شکست در اجرای سریع پروژه‌های پرهزینه و بزرگ‌مقیاس است.

شکست در جذب ۲ میلیارد یورو

یکی از جدی‌ترین ضربه‌های مالی به وزارت میراث فرهنگی در عملکرد تبصره‌های قانون بودجه سال ۱۴۰۳ وارد شده است. بند «ب» تبصره (۱۳) که موضوع هزینه کرد یک درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی برای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بود، ۲۰.۰۰۰.۰۰۰ میلیون ریال (۲.۰۰۰ میلیارد تومان) اعتبار در نظر گرفته بود. اما بر اساس استعلام صورت گرفته، تنها ۲.۴۵۰.۰۰۰ میلیون ریال (۲۴۵ میلیارد تومان) از آن تخصیص یافته که حدود ۱۲.۲۵ درصد از میزان مصوب را شامل می‌شود. دلیل این میزان پایین تخصیص، تصویب قانون اصلاح تبصره‌های (۶) و (۱۳) قانون بودجه سال ۱۴۰۳ در تاریخ ۲۹ مرداد ماه ۱۴۰۳ بود. مطابق با این قانون، شرکت‌های زیان‌ده دارای زیان انباشته و شرکت‌هایی که یک درصد از هزینه آنها بیش از کل سودشان بود، از شمول تبصره (۱۳) خارج شدند. این امر، منبع تأمین بودجه‌ای کلانی را که وزارتخانه روی آن حساب باز کرده بود، به‌شدت کاهش داد و نشان می‌دهد که تغییر قوانین در میانه سال مالی، می‌تواند تأثیرات مخربی بر روی تخصیص منابع داشته باشد. همچنین، برای پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، ۱.۰۰۰.۰۰۰ میلیون ریال اعتبار در نظر گرفته شده بود که ۱۶۵.۵۰۰ میلیون ریال (۱۶.۵ میلیارد تومان) تخصیص یافت که معادل ۱۶.۵ درصد از میزان مصوب است و این نهاد را نیز از این منبع محروم ساخته است.

در بررسی سایر تبصره‌ها، وضعیت تحقق بند «ج» تبصره (۳) (تخصیص ۵ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی برای توسعه زیرساخت‌های گردشگری و مرمت بافت‌های تاریخی) مبهم و نامشخص باقی مانده، چراکه وزارتخانه آن را غیرمرتبط با ستاد دانسته است. این موضوع، نشان از عدم نظارت کافی بر سرنوشت این منابع حیاتی در سطح استان‌ها دارد. علاوه بر این، بند «پ» تبصره (۵) که اجازه استفاده از سقف ۲ میلیارد یورو کمک‌های بلاعوض بین‌المللی را می‌داد، هیچ‌گونه عملکردی نداشته است که بیانگر شکست وزارتخانه در جذب منابع خارجی برای پروژه‌های خود است. در مقابل، بند «ش» تبصره (۷) با موضوع تعرفه گاز مصرفی و برق تاسیسات گردشگری، تنها تبصره‌ای است که عملکرد موفقیت‌آمیز خود را به ثبت رسانده است.

بحران برآورد در بودجه

در بخش منابع درآمدی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ذیل جدول (۵) قانون بودجه سال ۱۴۰۳، مجموع درآمدهای مصوب ۶.۸۸۶.۹۰۹ میلیون ریال (۶۸۸ میلیارد تومان) بوده، اما تنها ۶.۰۹۶.۸۶۶ میلیون ریال از آن تحقق یافته است.. مهم‌ترین بخش این درآمدها، درآمد حاصل از ورودی موزه‌ها و محوطه‌های تاریخی و سایر منافع حاصله است که ۶.۰۹۱.۹۰۹ میلیون ریال (۶۰۹ میلیارد تومان) از کل درآمد را شامل می‌شود. این منبع به تنهایی، حدود ۸۸.۴ درصد از کل درآمدهای وزارتخانه را تامین کرده است. این اتکای بالا به درآمدهای حاصل از ورودی موزه‌ها، خطر نادیده گرفتن ابعاد فرهنگی و آموزشی موزه‌ها و نگاه کردن به آنها صرفا به‌عنوان یک «منبع درآمد» را به‌شدت افزایش می‌دهد و می‌تواند رویکرد فرهنگی وزارتخانه را تحت‌الشعاع قرار دهد. نکته جالب توجه این است که درآمدهای حاصل از جرائم و فروش صیدآلات، چوب‌آلات، ادوات و مواد بازداشتی و خدمات فرهنگی و آموزشی، در سال ۱۴۰۳ هیچ‌گونه تحققی نداشته است. علت این امر، کاهش جرائم فروش چوب‌آلات، ادوات و مواد بازداشتی و عدم‌پرداخت جریمه نقدی درآمدهای حاصل از اجاره ساختمان‌ها و اراضی دولتی و صدور یا تمدید مجوزها بوده است. تنها درآمدهای حاصل از جرائم موضوع قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی با تحقق ۱۰۰ درصدی همراه بوده است.

یکی از عجیب‌ترین و پرتناقض‌ترین موارد بودجه‌ای مربوط به اعتبارات موضوع عوارض خروج از کشور در سقف ۳۰ درصد درآمد ذیل جدول (۹) است. در حالی که اعتبار مصوب در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ تنها ۲.۰۰۰ میلیون ریال (۲۰۰ میلیون تومان) بوده است، اعتبار ابلاغ شده به ۹.۵۵۰.۰۰۰ میلیون ریال (۹۵۵ میلیارد تومان) رسیده که بیش از ۴۰۰۰ برابر میزان مصوب است. علت این برآورد نامناسب، عدم‌امکان ارائه برآورد دقیق از میزان تحقق آن در طی یک سال ذکر شده است. این اختلاف فاحش، نشان‌دهنده یک مشکل سیستمی در فرآیند برآورد بودجه‌ای و عدم‌تطابق ارقام قانونی با واقعیت‌های اجرایی است. همچنین، برآورد این عدد برای سال ۱۴۰۴،  ‌000‌.‌250‌.‌5 میلیون ریال (۵۲۵ میلیارد تومان) بوده است که باتوجه به وقوع جنگ تحمیلی ۱۲روزه با رژیم‌صهیونیستی و کاهش مسافران خروجی از کشور، تحقق این رقم با چالش جدی مواجه است. این واقعیت نشان می‌دهد که متغیرهای ناگهانی منطقه‌ای و بین‌المللی، می‌توانند ثبات مالی وزارتخانه‌ای که به درآمدهای ارزی و خروج مسافر وابسته است را به‌صورت‌کامل به هم بریزند و برنامه‌های مالیاتی و توسعه‌ای آتی را با شکست مواجه سازند.

سخن پایانی

سیاست تخصیص منابع در عمل، ماهیت وزارتخانه را از یک نهاد توسعه‌محور و حافظ میراث به سازمانی با اولویت مطلق حفظ وضع موجود و پرداخت حقوق تقلیل داده است. وقتی بیش از ۹۶درصد اعتبارات هزینه‌ای (حقوق) تامین می‌شود، اما تنها ۴۳درصد از بودجه حیاتی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (مرمت و توسعه) تخصیص می‌یابد، در واقع دولت به این پیام صریح تاکید کرده است؛ بقای اداری، مهم‌تر از حیات میراث فرهنگی است. طرح‌هایی مانند آزادسازی حریم تپه‌های هگمتانه که با تخصیص صفر درصدی رها شده‌اند، نه تنها پیشرفت عمرانی را متوقف می‌کنند، بلکه میراث را در برابر آسیب‌های محیط‌زیستی، سودجویی سوداگران و تجاوزات شهری بی‌دفاع می‌سازند. این عدم‌تخصیص، به‌معنای تعلیق تاریخ و اجازه دادن به تخریب فیزیکی در غیاب پول برای مرمت است. علاوه بر این، وابستگی ۸۸.۴ درصدی درآمد وزارتخانه به ورودی موزه‌ها، خطر تبدیل شدن موزه‌ها به صرفا یک موسسه درآمدزا به‌جای یک مرکز فرهنگی و آموزشی را تقویت می‌کند.