ناکارآمدی ۵۵ ساله یک سازمان

به گزارش صمت برخی معتقدند نظام مالیاتی که برای درآمدزایی و تحقق عدالت اجتماعی مورد استفاده قرار می‌گیرد در ایران شکست کامل خورده است. این شکست در زمینه عدم تحقق و به بیان دیگر، تضعیف عدالت اجتماعی عمل کرده است. اهمیت بررسی ضعف‌های نظام مالیاتی در همین نکته است.

مسئله فرار و اجتناب از پرداخت مالیات چالشی اساسی برای نظام مالی کشور ایجاد کرده و به نظر می‌رسد مادامی‌ که این اصلاحات صورت نگیرد، ابزار مالیاتی، کارکرد اصولی و ایده‌آل خود را نخواهد داشت.

ظرفیت بالقوه مالیاتی یک کشور، حداکثر میزان مالیاتی است که باید در یک دوره مشخص، معمولا یک ‌سال و در چارچوب قوانین و مقررات مالیاتی کشور و با فرض کارآیی کامل دستگاه وصول‌کننده مالیات، دریافت شود. بر این اساس، میزان کل مالیات بالقوه یک کشور در یک دوره مشخص به دو نرخ تفکیک می‌شود؛ یکی مالیات وصول‌شده توسط دستگاه مالیاتی و مالیات وصول‌نشده که آن را شکاف مالیاتی هم می‌نامند.

بخشی از ظرفیت بالقوه مالیاتی با تلاش نهاد مالیاتی وصول می‌شود و بخشی دیگر به دلایل مختلفی چون عدم تمکین مودیان به دلایلی چون فرار یا اجتناب مالیاتی، وصول نمی‌شود. آن بخش از مالیات که وصول نشده، مجموع فرار و اجتناب را تشکیل می‌دهد و به شاخص سنجش آن «شکاف مالیاتی» گفته می‌شود. به این ترتیب، شکاف مالیاتی (مجموع فرار و اجتناب، اختلاف میان مالیات است که باید وصول می‌شد و مالیاتی است که در عمل وصول شده است.

تعریف پیش‌گفته، به شکاف مالیاتی از منظر نهاد مجری امور مالیاتی می‌نگرد. اداره درآمدهای داخلی امریکا، شکاف مالیاتی را از منظر مودیان مالیاتی این‌گونه تعریف کرده است: «تفاوت میان مالیاتی که مودیان باید پرداخت می‌کردند و مالیاتی که در موعد قانونی، پرداخت کرده‌اند.»

در استرالیا، برای شکاف مالیاتی دو معیار را برجسته کرده‌اند. شکاف ناخالص مالیاتی تفاوت میان مالیات ابزاری و میزان مالیاتی که با فرض تمکین کامل همه مودیان باید وصول می‌شد که آن را مالیات بالقوه می‌نامند. اما شکاف خالص مالیاتی، تفاوت میان کل مالیات گزارش شده و مالیاتی که باید با فرض تمکین کامل همه مودیان مالیاتی وصول می‌شد.

معافیت و عدم تمکین، درآمدها را کوچک کرد

به‌طور کلی شکاف مالیاتی از دو بخش شامل شکاف سیاستی که ناشی از اعطای معافیت‌های قانونی است و شکاف تمکین ناشی از عدم تمکین مودیان است، تشکیل شده است. صرف‌نظر از شکاف سیاستی، شکاف ناشی از عدم تمکین مودیان مالیاتی از دو بخش شامل فرار مالیاتی و اجتناب مالیاتی تشکیل شده است.

آن‌طور که یک پژوهشکده وابسته به سازمان امور مالیاتی می‌گوید، تعاریف مختلفی از فرار و اجتناب مالیاتی ارائه شده است. در همه این تعاریف فرار مالیاتی به‌عنوان یک عمل غیرقانونی برای نپرداختن یا کم پرداختن مالیات از سوی شخص یا واحد اقتصادی تعریف می‌شود در حالی‌ که به هرگونه تلاش قانونی شخص یا واحد اقتصادی برای نپرداختن یا کم پرداختن مالیات، پرهیز یا اجتناب از پرداخت مالیات گفته می‌شود. در هر صورت، فرار مالیاتی یک اقدام مجرمانه و غیرقانونی است در حالی‌ که اجتناب مالیاتی به هر نوع تلاش مودیان برای بهره‌برداری از خلأهای قانونی موجود به منظور کاهش بار مالیاتی اطلاق می‌شود. گرچه هر دو به کاهش درآمدهای مالیاتی منجر می‌شوند اما فرار مالیاتی علاوه‌بر کاهش درآمدهای مالیاتی موجب مخدوش شدن آمارهای رسمی کشور می‌شود.

صرف‌نظر از شکاف سیاستی، شکاف مالیاتی که ناشی از عدم تمکین است، متاثر از دو عامل مهم است: نخست، شکاف مالیاتی ناشی از فعالیت‌های بخش غیررسمی اقتصاد که حاصل آن ثبت‌نام نکردن مودیان و فعالان اقتصاد در نظام مالیاتی است و نتیجه همان فرار مالیاتی است. دوم شکاف ناشی از عدم تمکین مودیانی که در نظام مالیاتی ثبت‌نام کرده‌اند.

چالش اقتصاد زیرزمینی

یک بخش از علل به ‌وجود آمدن شکاف مالیاتی در کشور ریشه در گسترش اقتصاد زیرزمینی و درنتیجه، ثبت‌نام نکردن در نظام مالیاتی دارد. شکاف مالیاتی ناشی از گسترش اقتصاد زیرزمینی به شکل «فرار مالیاتی» خود را نشان می‌دهد. حجم اقتصاد غیررسمی در ایران براساس برآوردهای مختلف میان ۱۸ تا ۲۵ درصد تولید ناخالص داخلی کشور است و این رقم در سال‌های اخیر به‌ دلیل تشدید تحریم‌های بین‌المللی و غیرشفاف شدن بسیاری از بخش‌ها، افزایش یافته است. با فرض اینکه حجم اقتصاد غیررسمی کشور معادل ۲۵ درصد تولید ناخالص داخلی باشد و با فرض اعمال نرخ متوسط ۷ درصدی مالیات در این بخش، آن‌گاه نسبت فرار مالیاتی به تولید ناخالص داخلی حدود ۱.۷۵ درصد است. این رقم تنها ناشی از فعالیت‌های اقتصاد زیرزمینی است و برای رسیدن به نسبت کل، باید نسبت شکاف مالیاتی به تولید ناخالص داخلی مربوط به مودیان ثبت‌نام شده در نظام مالیاتی نیز به آن اضافه ‌شود.

از این منظر، عوامل اثرگذار بر فرار مالیاتی، همان عوامل کلان اقتصادی و غیر‌اقتصادی تاثیرگذار بر فعالیت‌های بخش غیررسمی اقتصاد هستند. این عوامل از طریق افزایش هزینه‌های مبادله و تولید، انگیزه فعالیت در بخش اقتصاد را کاهش و اشخاص را به سمت بخش غیررسمی اقتصاد سوق می‌دهند. تغییر بخش قابل‌توجهی از این عوامل، از اراده و کنترل سازمان امور مالیاتی کشور هستند.

برخی تحلیل‌ها نشان می‌دهد قوانین نامناسب کار و مالیات، محیط نامناسب کسب‌و‌کار، موانع و کنترل‌های تجاری، کیفیت نهادی و خوداشتغالی به‌عنوان مهم‌ترین عوامل فرار مالیاتی ناشی از گسترش بخش غیررسمی اقتصاد هستند. این عوامل، از طریق افزایش حجم اقتصاد غیررسمی، «ریسک‌های ثبت نام در نظام مالیاتی» را به‌عنوان یکی از تکالیف چهارگانه مودیان مالیاتی افزایش می‌دهند. از این رو، در این بخش همه تلاش‌ها باید به سمت «کاهش انگیزه‌های فعالیت در بخش غیررسمی اقتصاد» و همچنین «شناسایی و ثبت‌نام فعالان بخش غیررسمی در نظام مالیاتی» معطوف شود.

بی‌ثباتی اقتصاد به فرار مالیاتی می‌انجامد

آرزوی همه سازمان‌های مالیاتی جهان این است که تمام مودیان مالیاتی داوطلبانه به تکالیف چهارگانه خود در زمینه ثبت‌نام، تسلیم اظهارنامه، ارائه اطلاعات صحیح و پرداخت مالیات عمل کنند. با وجود این، در عمل به دلایل مختلف بخشی از مودیان از عمل به تکالیف خود امتناع کرده و مرتکب جرم فرار مالیاتی می‌شوند. بنابراین، بخش دیگری از شکاف مالیاتی مربوط به رفتار آن دسته از مودیانی است که باوجود ثبت‌نام در نظام مالیاتی، به سایر تکالیف خود عمل نمی‌کنند. مهم‌ترین عاملی که به‌عنوان مانع در برابر تمکین مودیان عمل می‌کنند، عوامل کلان و ساختاری موجود در قوانین و مقررات مالیاتی و همچنین فرآیندهای مالیاتی هستند.

این عوامل بسترها و فرصت‌های لازم برای فرار و اجتناب مالیاتی ایجاد می‌کنند و به‌ همین دلیل از آنها با عنوان ریسک‌های کلان و راهبردی تمکین نیز یاد می‌شود. بنابراین یکی از ماموریت‌های سازمان باید کاهش و محدودسازی این عوامل باشد. ریسک‌های راهبردی و کلان تمکین، محصول طراحی و تدوین نامناسب قوانین و مقررات مالیاتی و همچنین طراحی نامناسب سازکارهای اداری برای مالیات‌ستانی هستند.

از یک ‌سو قوانین مالیاتی ایران سرشار از راه‌های فرار و اجتناب هستند و به تعبیری امنیت قوانین مالیاتی پایین و راه برای نفوذ مجرمان باز است. در‌واقع این مفرها به مرور زمان و در اصلاحات مختلف ایجاد و بر حجم آن افزوده شده است. از سوی دیگر، علاوه‌بر قوانین و مقررات مالیاتی که منشأ بروز عدم تمکین مودیان است، عامل دیگر فرار و اجتناب مالیاتی، وجود فرآیندهای مالیاتی معیوب است.

ضعف نهاد مالیاتی

درحال‌حاضر برای مدیریت امور مالیاتی، ۳ الگوی کلی وجود دارد که شامل «الگوی مبتنی‌بر نوع مالیات یا منبع‌محور»، «الگوی مبتنی بر وظیفه یا وظیفه‌محور» و «الگوی مبتنی‌بر نوع مودیان یا مودی‌محور» است. هم‌اکنون مدل منبع‌محور منشأ بسیاری از نابسامانی‌های در نظام مالیاتی کشور شده است. نقش تعیین‌کننده و محوری ممیزان مالیاتی در این الگو، تعامل گسترده آنها با مودیان مالیاتی و همچنین استقلال و آزادی بی‌حد و حصر آنها در فرآیند تشخیص، حسابرسی و وصول مالیات، زمینه را برای بروز رفتارهای پرخطر بی‌شمار از جمله تبانی برای فرار و اجتناب مالیاتی هموار کرده است.

اگر ضعف نهاد مالیاتی در شناسایی و کشف فرار و اجتناب به یک باور در میان مودیان تبدیل شود، آن‌گاه فرار و اجتناب مالیاتی در جامعه به یک فرهنگ تبدیل می‌شود. عواملی که در ضعف و ناتوانی نهاد مالیاتی در شناسایی و کشف فرار و اجتناب مالیاتی دخیل هستند، جملگی ریسک‌های راهبردی مرتبط با فرآیندهای مالیاتی را تشکیل می‌دهند.

نهاد مالیاتی ایران یکی از قدیمی‌ترین شیوه‌های مالیات‌ستانی در جهان را دارد و قدمت آن به سال ۱۳۴۵ برمی‌گردد. با وجود اصلاحات گسترده، به دلیل اینکه اصلاحات در بستر یک سیستم سنتی مالیات‌ستانی انجام شده است «سیستم منبع‌محور»، مشکلات و چالش‌های دیرینه نظام مالیاتی در زمینه فساد مالی، دادرسی، فرار و اجتناب مالی همچنان به قوت خود باقی هستند. به ‌دلیل اجرا نشدن نظام مودی‌محوری سیستم مالیاتی قادر به پاسخگویی به حجم انبوهی از مودیاتی که روز‌به‌روز بر تعداد آنها افزوده می‌شود، نیست.

فقدان دانش و تخصص حسابرسی در میان اغلب حسابرسان مالیاتی، نبود سیستم‌های پیشرفته داده‌کاوی برای شناسایی مودیان پرریسک، استفاده نکردن از رویکرد حسابرسی گروهی در حسابرسی‌های مالیاتی، وظیفه‌محور نبودن بسیاری از امور در فرآیند مالیات‌ستانی و... برخی از ریسک‌های تمکین در نبودن بسیاری از امور در فرآیند مالیات‌ستانی و... برخی از ریسک‌های تمکین در نظام مالیاتی کشور هستند. مجموعه ریسک‌های یادشده موجب شده‌اند توان کافی برای شناسایی موارد عدم تمکین وجود نداشته باشد.

پیش‌بینی درآمد مالیاتی ۱۴۰۰

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ معادل ۲۴۷۹ هزار میلیارد ریال به‌عنوان درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده است. این رقم نسبت به رقم درآمدهای مالیاتی مصوب در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ (۲۰۴۵ هزار میلیارد ریال) از رشدی معادل ۲۱ درصد برخوردار است.

با توجه به روند فعلی وصول درآمدهای مالیاتی (روند ۸ ماه‌ نخست امسال) و سایر شرایط و تحولات اقتصادی، پیش‌بینی می‌شود کل وصولی درآمدهای مالیاتی در سال ۱۳۹۹ حدود ۱۹۶۹ هزار میلیارد ریال باشد. در این شرایط رقم درآمدهای مالیاتی (منابع عمومی) لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ رشدی حدود ۲۶ درصد نسبت به عملکرد برآورد شده برای امسال خواهد داشت. با توجه به شرایط اقتصادی کشور به نظر می‌رسد درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در اغلب اجزا، قابل تحقق باشد زیرا با عملکرد مالیاتی قانون بودجه سال ۱۳۹۹ متناسب است. البته برخی پایه‌های مالیاتی همچون مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر مستغلات، مالیات بر خانه‌های خالی و مالیات بر املاک لوکس و... کمتر از برآورد واقعی در لایحه بودجه لحاظ شده است.

درمجموع انتظار می‌رود (براساس احکام لایحه بودجه ۱۴۰۰ و رویه سال‌های قبل سازمان امور مالیاتی) درآمدهای مالیاتی در سال ۱۴۰۰ حداکثر تا سقف ۲۶۴۲ هزار میلیارد ریال محقق شود (یعنی تحقق حدود ۱۰۷ درصد از منابع پیش‌بینی شده در لایحه از محل مالیات).

کارشناسان اقتصاد‌ معتقد بودند اگر در سال ۱۴۰۰ با پدیده فرار مالیاتی به‌خوبی مقابله شود، وصولی مالیات از این رقم نیز می‌تواند بیشتر باشد. همچنین لحاظ پایه‌های جدید مالیاتی، کاهش معافیت‌ها یا افزایش قیمت‌ها در احکام بودجه می‌تواند موجب افزایش درآمدهای مالیاتی شود.

داستان تکراری فرار و معافیت مالیاتی

رقم معافیت‌های مالیاتی که می‌تواند جزئی از درآمدهای دولت باشد چشمگیر است و باید فکری به حال آن کرد. به همین دلیل علاوه‌بر معافیت‌های مالیاتی، مسئله فرار مالیاتی باید از طریق راه‌اندازی سامانه مودیان و پایانه‌های فروش برای اخذ مالیات رفع شود. دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مجموع دخل و خرج آخرین برنامه مالی دولت را ۲۴۳۵.۷ هزار میلیارد تومان عنوان کرد که بودجه عمومی سهم ۹۲۹.۸ هزار میلیارد تومانی از این عدد را دارد. عمده این عدد را قرار است‌ منابع عمومی تامین کند.

منابع عمومی از بودجه با ۸۴۱.۳ هزار میلیارد تومان نسبت به بودجه سال گذشته رشد بیش از ۴۷ درصدی دارد. در غیاب پول نفت و کاهش درآمدهای نفتی، مالیات مهم‌ترین منبع درآمدی برای بودجه به شمار می‌رود به طوری که سهم درآمدهای حاصل از مالیات در بودجه ۱۴۰۰ حدود ۲۴۸ هزار میلیارد تومان است.

هر‌چند پیش‌بینی می‌شد فروش نفت در بودجه ۱۴۰۰ بیشتر از سال ۹۹ باشد، با وجود این، دولت بودجه سال ۱۴۰۰ را با افزایش ۲۱ درصدی درآمدهای مالیاتی بست. این در حالی است که از میزان معافیت‌های مالیاتی هیچ عدد دقیقی وجود ندارد و آمار بالایی هم از فرارهای مالیاتی منتشر نمی‌شود.

تیر سال گذشته محمود علیزاده، معاون سازمان امور مالیاتی از ۳۵ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی خبر داد و گفت: در بخش فرار مالیاتی با دو مفهوم مواجهیم؛ نخست کتمان درآمد و دوم اجتناب از پرداخت مالیات است که با راه‌اندازی این سامانه به دنبال کنترل این موضوعات هستیم. رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی گفت: میزان مطالبات معوق مالیاتی کشور در مجموع ۲۷۰ هزار میلیارد تومان است.

محمدرضا پور ابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس نیز مرداد ۱۴۰۰ با اشاره به آخرین وضیت وصول مالیات در کشور میزان مطالبات معوق مالیاتی کشور را در مجموع ۲۷۰ هزار میلیارد تومان خواند. این نماینده مجلس تاکید داشت‌ اگر معادل ۵۰ درصد این رقم هم وصول شود، می‌تواند در جهت جبران کسری بودجه دولت که اکنون با آن مواجه است کمک موثری کند و مانع از بروز آثار جانبی کسری بودجه شود.

سخن پایانی

اگرچه فساد اداری معلول ناکارآمدی نظام تشخیص مالیات و رویکرد منبع‌محوری است اما همین امر به نوبه خود زمینه را برای افزایش فرار و اجتناب مالیاتی هموار کرده است. در اینجا، علاوه‌بر ضعف‌های ساختاری فعلی مدیریت مالیاتی (منبع‌محور)، نظام جذب، گزینش، استخدام و نگهداری نیروی انسانی در سازمان امور مالیاتی کشور نیز اشکالات فراوانی دارد که گاه مانع جذب و استخدام افراد دارای صلاحیت می‌شود.