آسیب‌شناسی نظام بودجه‌ریزی در ایران
بسیاری از کارشناسان معتقدند ماهیت اسناد بودجه دولت، ویژگی فنی برنامه‌ای و توسعه‌ای ندارد و صرفا همان «کیسه چرمی» است که در آن منابع ریخته می‌شود و هر ذی‌نفع یا ذی‌نفوذی براساس مجوز قانون‌گذار (ضوابط مالی) سهم خود را دریافت می‌کند.
اسناد بودجه دولت به‌عنوان ابزاری حیاتی در مدیریت مالی کشورها شناخته می‌شوند. اما بسیاری از کارشناسان بر این باورند که ماهیت این اسناد فراتر از یک برنامه‌ریزی فنی و توسعه‌ای نیست و بیشتر به یک «کیسه چرمی» شباهت دارد که در آن منابع مالی جمع‌آوری و توزیع می‌شود. این نگرش به‌وضوح نشان‌دهنده چالش‌های بنیادی در فرآیند بودجه‌ریزی و مدیریت مالی دولتی است. در واقع، اسناد بودجه به‌عنوان یک ابزار قانونی برای تخصیص منابع مالی به نهادهای مختلف، به نظر می‌رسد بیشتر بر اساس نیازهای فوری و فشارهای سیاسی تنظیم می‌شوند تا بر اساس برنامه‌های توسعه‌ای و استراتژیک. این‌رویکرد ممکن است منجر به توزیع ناعادلانه منابع شود و نتواند نیازهای واقعی جامعه را برآورده کند. به‌عنوان مثال، در شرایطی که برخی از بخش‌ها به دلیل فشارهای سیاسی یا لابی‌گری‌های قوی‌تر از دیگران منابع بیشتری دریافت می‌کنند، بخش‌هایی که نیازمند توجه بیشتری هستند ممکن است از تأمین مالی کافی محروم شوند.
برنامه یک‌ساله که به‌طور عمده با عنوان «بودجه» شناخته می‌شود و در اسناد و قوانین و حتی متون درسی با این عنوان موردتوجه قرار می‌گیرد، تعیین‌کننده و تبیین‌کننده برنامه‌های اجرایی و توسعه‌ای در افق یک دوره مالی (یک‌ساله) در چارچوب برنامه‌های میان‌مدت (سه یا پنج‌ساله) و تبلور مالی و اقتصادی کم و کیف حکمرانی اقتصادی دولت (و در ایران مجموعه‌ای از حکمرانان و ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و حتی سیاسی) است. طی سال‌های اخیر در ایران به دلیل نقش انحصاری دولت در اقتصاد و شیوه ناکارآمد مدیریت کلان اقتصادی کشور، سند بودجه به مجموعه‌ای از مجوزها، احکام و تکالیف تبدیل شده که در تحلیل نهایی صرفا سندی برای اجازه خرج و تامین هزینه‌های دولت است.
دولت در جایگاه سیاست‌گذار و ناظر باشد
در دولت‌هایی که به‌طور شایسته در راستای وظایف اصلی خود (طبق مبانی نظری) سازمان یافته‌اند و تنها در فعالیت‌هایی حضور دارند که بخش‌های غیردولتی و خصوصی توان و انگیزه انجام آن فعالیت‌ها را ندارند، مجموع ارقام گردش منابع و مصارف بودجه دولت نسبت به مجموع ارزش محصولات تولیدی کشور بالا نیست. در آن جوامع، دولت‌ها در جایگاه سیاست‌گذار و ناظر و موجد بسترهای لازم برای تولید و توسعه فعالیت‌های اقتصادی ایفای نقش می‌کنند. بازارهای کسب‌وکار از سوی کارگزاران، کاسبکارها و نهادها و بنگاه‌های اقتصادی خصوصی با بهره‌مندی از بسترها، فرصت‌ها و زمینه‌هایی که دولت‌ها ایجاد می‌کنند ایجاد و اداره می‌شوند. در حال حاضر، انحصار بازارها و فعالیت‌های اقتصادی و بازارهای کسب‌وکار در اختیار دولت ناکارآمد، حجیم و فرسوده است.
صداقت و شفافیت در اولویت باشد
کیفیت فرآیند، اسناد و روش‌شناسی تنظیم و تصویب بودجه مشخص‌کننده صداقت، شفافیت و کارآیی فضا و اخلاق سازمان دولت و حکمرانی و مدیریت اقتصادی و اجتماعی آن است. در برخی کشورها دولت از چنان صداقت، اخلاق و شفافیتی برخوردار است که برای توجیه بودجه پیشنهادی خود به پارلمان مجموعه‌هایی کامل، شفاف، وسیع و حجیم از اطلاعات را ارائه می‌کند و در پیش‌بینی و برآورد ارقام و اقلام بودجه پنهان‌کاری نمی‌کند و در جست‌وجوی رانت نیست و متقابلا قانون مصوب بودجه توسط پارلمان در مختصرترین، شفاف‌ترین و صریح‌ترین شکل به دولت ابلاغ می‌شود. از این‌رو برای دولت، کارگزار و سرمایه‌گذار فعال به‌راحتی و به‌طور شفاف تصویر آینده اقتصاد مشخص و قابل باور است. در ایران هر سال مجموعه‌هایی حجیم از اسناد بودجه تهیه می‌شود و به‌رغم زمان زیادی که از دولت و مجلس می‌گیرد، معمولا به نحو منطقی بررسی کارشناسی نمی‌شود و همان مجموعه‌ها با همان تفصیل و ابهام ابلاغ می‌شوند که کاربرد خاصی ندارند و تنها تبصره‌های بودجه که شامل همان اجازه خرج و احکام است مورداستفاده قرار می‌گیرد.
روش‌های مناسب به کار گرفته شود
کیفیت روش‌های تهیه، تنظیم و تصویب بودجه، نشان‌دهنده کارآیی و کاردانی دولت و پارلمان است. اگر در فرآیند تنظیم بودجه از روش‌های مناسب استفاده شود و صدور اجازه خرج هدف اصلی بودجه‌ریزی نباشد، همچنین نحوه بررسی و تصویب بودجه در پارلمان منطقی، کارآمد و علمی باشد، آنگاه برنامه یک‌ساله به‌گونه‌ای هدفمند و موثر تحولات موردنظر را در جامعه پدید می‌آورد. در ایران شیوه برنامه‌ریزی و تنظیم سند دخل‌وخرج دولت به‌گونه‌ای سنتی و با اولویت پیش‌بینی هزینه و مصارف (در مرحله اول) و سپس درج منابع و درآمد برای تامین مالی آنها (به روش حسابداری) سازمان‌یافته است، به همین دلیل است که سند بودجه تنها تنظیم سیاهه‌ای از هزینه‌هاست و مدیران دولتی هم عموما مدیران هزینه هستند. به‌رغم اینکه در بخشنامه تنظیم بودجه ۱۴۰۱، تدوین بودجه به شیوه برنامه‌ای وعده داده شده بود و برای تنظیم بودجه ۱۴۰۲ نیز بر همین روش تاکید می‌شود، با عدم‌تحقق ۵۰ درصدی منابع در بودجه سال‌جاری، مشخص نیست چه برنامه یا برنامه‌هایی معطل مانده‌اند و در حالی که رئیس سازمان برنامه‌وبودجه کشور عدم‌تحقق ۴۷۴ هزار میلیارد تومانی منابع بودجه عمومی ۱۴۰۱ را پیش‌بینی می‌کند، نمی‌تواند مشخص کند که چه برنامه یا برنامه‌هایی محقق نخواهند شد. بودجه دولت تنها به‌منزله اجازه خرج، بدون هر هدف توسعه‌ای است.
فرآیند تصویب بودجه مشخص باشد
مرحله تصویب بودجه در مجلس هم دارای اشکال است. طبق اصل ۵۲ قانون اساسی، بودجه از سوی دولت به مجلس پیشنهاد و پس از بررسی، توسط مجلس تصویب می‌شود. همواره این سوال مطرح است که حدود دخالت و نظارت مجلس بر بودجه به چه صورتی است. آیا مجلس باید راهبردهای بودجه و اهداف اصلی را در مرحله بررسی مدنظر قرار دهد و در جایگاه ناظر هم صرفا به نظارت راهبردی بپردازد یا باید در حد جزئیات احکام و جداول و ارقام تفصیلی بودجه هم دخالت کند؟ به همین دلیل است که رفتار مجلس در نظام بودجه‌ریزی ایران در جایگاه ذی‌نفع و ذی‌نفوذ شکل گرفته است. نمایندگان مجلس در مقطعی تصمیم گرفته بودند بودجه سال ۱۴۰۲ را در دومرحله، مرحله اول، احکام و تبصره‌ها و مرحله دوم، جداول و برآوردها بررسی کنند که نه‌تنها دخالتی ناکارآمد در مرحله بررسی و تصویب است، بلکه بدون تردید نتیجه محتوم آن از بین رفتن انسجام سند بودجه پیشنهادی دولت خواهد بود.
رویکردهای اشتباه برداشته شود
اسناد بودجه فرصت‌هایی را برای دخالت‌های نامناسب دولت در قوانین علمی اقتصاد فراهم کرده است. مهم‌ترین معیار سازماندهی بازارها و رونق و توسعه یا رکود فعالیت‌های اقتصادی، سرمایه‌گذاری و تحولات دانش فنی تولید و مدیریت بازارهای کسب‌وکار «متغیر قیمت» است. حضور انحصاری دولت (و حذف کامل بخش خصوصی واقعی) در فعالیت‌های اقتصادی و بازارهای کسب‌وکار، این امکان را به دولت داده است تا در نظام قیمت‌گذاری دخالت اداری و دستوری داشته باشد. در این دخالت عموما اهداف حمایتی و سیاسی موجب فلج‌شدن معیارهای اقتصادی و فنی و بازارهای کسب‌وکار شده است. قیمت‌گذاری دستوری محصولات مختلف با هدف کسب درآمد برای دولت یکی از مهم‌ترین برنامه‌هایی است که با استفاده از فرصت تدوین و تصویب بودجه‌های سالانه، از سوی دولت و مجلس به اجرا درمی‌آید.
هدف بودجه توسعه باشد
به‌طور کلی سند در شرایط فعلی نمی‌توان بودجه را برنامه راه مورد تفاهم همه فعالان اقتصادی، نیروهای سیاسی، اجتماعی و فرهنگی برای یک‌سال مدیریت و توسعه کشور تلقی کرد و به نظر می‌رسد، به‌خصوص دولت مستقر فعلی اعتقادی به وجود برنامه با هدف توسعه اداره کشور ندارد. طبق ماده ۱۸۰ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، دولت موظف است حداکثر تا پایان خردادماه سال پایانی قانون برنامه پنج‌ساله توسعه، لایحه برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بعدی را به مجلس تقدیم کند و براساس زمان‌بندی آیین‌نامه مذکور، کمیسیون‌های تخصصی و تلفیق بررسی لایحه برنامه حدود یک‌ماه‌و‌نیم ماه فرصت دارند تا لایحه بررسی‌شده را تقدیم صحن علنی مجلس کنند تا فرآیند بررسی لایحه در صحن آغاز و طبق مفاد قانون زمانی نسبتا طولانی برای بررسی، اظهارنظر و رأی‌گیری برای مفاد لایحه برنامه صرف شود. در حالی که اگر در مراحل بررسی در کمیسیون‌ها، اشکالاتی تعیین‌کننده به نظر نمایندگان برسد، لایحه به دولت عودت داده می‌شود تا طی زمانی مشخص لایحه اصلاح شود و مجددا به مجلس بازگردد. ضمن اینکه اعتبار قانونی برنامه ششم تا سه‌ماه دیگر پایان می‌یابد، هنوز تکلیف برنامه هفتم که سند بالادست بودجه ۱۴۰۲ است، مشخص نیست.
زمان تصویب نهایی بودجه طولانی نشود
طبق ماده ۱۸۲ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت موظف است تا ۱۵ آذرماه هرسال لایحه بودجه سال بعد را تقدیم مجلس کند و باید ظرف یک‌ماه بودجه پیشنهادی موردقبول کمیسیون‌های تخصصی و کمیسیون تلفیق در صحن علنی مطرح شود و فرآیند بررسی و تصویب به اجرا درآید. زمان نسبتا طولانی هم برای تصویب نهایی قانون بودجه سال بعد در صحن علنی صرف می‌شود. صرف‌نظر از چالش تصمیم‌گیری پدید آمده بین دولت سیزدهم و مجلس یازدهم در خصوص تقدم و تاخر تقدیم و تصویب اسناد برنامه هفتم توسعه یا سند بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، تا زمان تهیه این یادداشت، نزدیک به یک‌هفته تاخیر نسبت به برنامه قانونی زمان‌بندی تقدیم لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به مجلس وجود دارد.
سخن پایانی
مجلس تصویب برنامه هفتم توسعه را که بستر لازم برای تدوین، تصویب و اجرای بودجه ۱۴۰۲ فراهم می‌آورد نسبت به تقدیم بودجه در اولویت دانسته و تمایل داشت تا پایان بهمن‌ماه سال‌جاری قانون برنامه هفتم به تصویب برسد (که امکان‌پذیر نیست) و پس از آن (از ابتدای اسفندماه) بودجه ۱۴۰۲ در فرآیند بررسی قرار گیرد، به‌طوری‌که در ابتدای سال جدید کشور، هم برنامه پنج‌ساله توسعه و هم بودجه مصوب یک‌ساله داشته باشد (که امکان‌پذیر نیست). پس از مذاکره مجلس با دولت تفاهم شد بررسی و تصویب بودجه سال آینده و برنامه هفتم توسعه به‌طور همزمان و طی حدود سه‌ماه پایانی سال‌جاری صورت گیرد. عملکرد دولت سیزدهم در مورد تدوین برنامه هفتم توسعه و تنظیم و تقدیم بودجه سال ۱۴۰۲ نشان‌دهنده انفعال دولت در حکمرانی اقتصادی و فقدان باور، تفکر و جهت‌گیری توسعه‌ای است.
