این روزها که با آغاز به کار مجلس دوازدهم و در آستانه تشکیل دولت چهاردهم قرار داریم، فرصت مناسبی است تا با مروری بر وضعیت صنعت برق کشور و تبیین نارسایی‌های آن، متولیان امور قانون‌گذاری و اجرایی کشور را با فرصت‌ها و تهدیدهای این صنعت پایه بیشتر آشنا کنیم، چراکه صنعت برق در جایگاه یک عامل زیرساختی و پیشران، نقش برجسته‌ای در دستیابی به رونق اقتصادی و تحقق شعار جهش تولید، به‌عنوان برنامه‌های اصلی و اساسی کشور دارد. اما اینک این صنعت برای پاسخگویی به نیاز مصرف با یک ناترازی قابل‌توجه که سایه آن بر اقتصاد کشور سنگینی می‌کند، مواجه است. با این حال چنانچه بستر مناسبی برای حضور بخش خصوصی در این صنعت وجود داشته باشد، به‌پشتوانه داشتن ظرفیت‌های مناسب از جمله نیروی انسانی کارآمد، مجرب و برخوردار از دانش روز در حوزه‌های فنی و مدیریتی، می‌تواند گره‌گشای بخش عمده‌ای از مشکلات موجود این صنعت برق به‌ویژه رفع ناترازی آن باشد. با مروری بر سیاست‌گذاری‌ها و عملکرد و رویکرد حوزه‌های قانون‌گذاری و اجرایی کشور، طی ۴۰ سال گذشته، می‌توانیم به تصویر شفاف‌تری از دلایل آنچه این صنعت اساسی را به آن مبتلا کرده است، دست یابیم.

صنعت برق ایران به‌عنوان یکی از پیشروترین صنایع در طول 4 دهه گذشته، تجارب ارزشمند و گرانمایه‌ای را از توسعه درون‌زا در اقتصاد کشور رقم زد و در روندی صعودی به‌تدریج بخش مهمی از زیرساخت‌های کلیدی خود را با اتکا به ظرفیت‌های داخلی اعم از نیروی انسانی، منابع‌طبیعی و حتی موقعیت جغرافیایی منحصر به فردش توسعه بخشید.

انگیزه‌ها در بستر اقتصاد ناکارآمد برق از میان رفته است

در سال‌های میانی دهه 70 زمانی که وزارت نیرو به‌منظور پیاده‌سازی و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، واگذاری شرکت‌های دولتی را در دستور کار قرار داد و در قالب تجدید ساختار صنعت برق، بخشی از سهم تولید برق را به نیروگاه‌های خصوصی واگذار کرد، گمان می‌رفت که ظرفیت‌های توسعه‌ای این صنعت با اتکا به چابکی، شفافیت، سودمحوری و رقابت‌پذیری بخش خصوصی رشدی مضاعف داشته باشند.

 در واقع انتظار این بود که بخش خصوصی در یک ساختار اقتصادی هدفمند، نسبت به نوسازی تاسیسات موجود، افزایش راندمان نیروگاه‌ها و در نهایت ساخت واحدهای جدید اقدام کند. تجدیدساختار صنعت برق همچنین افزایش سطح کارآیی بازیگران کلیدی، بهینه‌سازی مصرف، کاهش تلفات انتقال و توزیع، نوآوری و توسعه صادرات را نیز دنبال می‌کرد، اما متاسفانه نتیجه کار کاملا با انتظارات متفاوت بود. اگرچه سرمایه‌گذاران خصوصی و غیردولتی در سال‌های ابتدایی ورود به این حوزه، انگیزه‌های جدی برای توسعه زیرساخت‌های نیروگاهی در اختیار خود داشتند، اما به‌تدریج این انگیزه‌ها در بستر اقتصاد بیمار و ناکارآمد برق از میان رفت.

آنچه در بیش از یک دهه گذشته بر صنعت برق گذشته، حاصل معادلات چندمجهولی با حضور پررنگ دولت و در رأس آن وزارت نیرو در همه حوزه‌ها اعم از سیاست‌گذاری، قیمت‌گذاری، تولید، فروش و خرید برق بوده و نتایج آن به‌شکل روشنی در ناترازی‌های کنونی که رقم آن بیش از ۱۲هزار مگاوات تخمین زده می‌شود، قابل‌مشاهده است.

اگرچه دولت در ساختارهای قانونی بودجه‌های سالانه تلاش کرده مدیریت مصرف را تاحدی جایگزین افزایش ظرفیت تولید کند، اما ناترازی تولید و نیاز مصرف در زمان پیک مصرف، بیانگر عدم‌سرمایه‌گذاری‌های جدید طی سال‌های اخیر بوده و بی‌توجهی به این شرایط نگرانی‌ها را افزایش ‌می‌دهد. فقدان سیاست‌های تسهیلگر و عدم‌رفع چالش‌های پیشین فعالان حوزه تولید برق، چشم‌اندازی مبهم و پربیم برای آینده سرمایه‌گذاری‌های نیروگاهی در این صنعت را رقم زده است.

بدون تردید این مسئله بدون تعیین دقیق و صحیح جایگاه بازیگران اصلی صنعت برق در ایجاد یک ساختار پویا، توسعه‌محور و چابک، قابل‌حل نخواهد بود. نقش چندگانه وزارت نیرو در کنار جایگاه حاکمیتی‌اش در این صنعت، اهمیت این جانمایی را بیش از پیش روشن می‌کند، چراکه در شرایط فعلی برخی سازمان‌های دولتی مستقیما در روند تولید یا خریدوفروش برق مشارکت دارند و برخی دیگر، تنظیم مقررات یا حاکمیت و سیاست‌گذاری این صنعت را برعهده دارند. این نقش چندگانه که گستره وسیعی از اجرا و تصدی تا سیاست‌گذاری و متولی‌گری را در برمی‌گیرد، تنظیم بهینه ساختارهای تصمیم‌سازی و اقتصادی صنعت برق را بسیار دشوار و حتی در مواردی غیرممکن و عوامل انگیزه‌بخشی به سرمایه‌گذاران را به‌شدت تضعیف کرده و این مهم نیازمند یک تنظیم‌گری فرابخشی از سوی رگولاتوری است.

به‌همین‌دلیل هم، نبود نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق را یکی از مهم‌ترین و جدی‌ترین کاستی‌ها در روند اصلاحات ساختاری صنعت برق می‌دانند. به‌بیان ساده‌تر، صنعت برق باوجود گذشت قریب به 3 دهه از آغاز واگذاری‌ها و سهم بالای بخش خصوصی در حوزه تولید برق، هنوز هم نتوانسته مناسبات مالی، قانونی و حقوقی لازم را برای فعالیت این بخش فراهم کند. یکی از مهم‌ترین الزاماتی که می‌توانست و هنوز هم می‌تواند به اصلاح نسبی ساختار اقتصادی برق کمک و برق را به یک کالای اقتصادی سرمایه‌پذیر تبدیل کند، تاسیس نهاد رگولاتوری است.

ضرورت ایجاد نهاد مستقل رگولاتوری در صنعت برق

حسنعلی تقی‌زاده، رئیس هیات‌مدیره سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق به صمت گفت: در اوایل دهه ۱۳۸۰، صنعت نیروگاهی ایران رونق قابل‌توجهی داشت. افزایش متناسب نرخ ارز و سودآوری بازار برق، سرمایه‌گذاری در این بخش را از نظر اقتصادی جذاب کرده بود. این روند مثبت تا سال ۹۲ ادامه یافت و بخش خصوصی با اشتیاق در این حوزه سرمایه‌گذاری می‌کرد، اما از سال ۱۳۹۲، صنعت نیروگاهی با چالش‌های جدی مواجه و سرمایه‌گذاری در این بخش کاهش یافت. برای مقابله با این مشکل، پیشنهاد تاسیس نهاد رگولاتوری برق در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه مطرح شد. هدف از این پیشنهاد، ایجاد یک نهاد مستقل برای تنظیم مقررات و نظارت بر بازار برق بود. وی در ادامه بیان کرد: وزارت نیرو در واکنش به این پیشنهاد، به‌جای تاسیس نهاد مستقل رگولاتوری، هیات تنظیم بازار برق را ایجاد کرد. این هیات متشکل از معاون وزیر و برخی کارکنان وزارت نیرو بود که استقلال آن را زیرسوال می‌برد. بخش خصوصی، به‌ویژه سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق، همچنان پیگیر ایجاد نهاد مستقل رگولاتوری بود. این تلاش‌ها منجر به طرح موضوع در جلسه شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی در تاریخ ۶ تیر ۱۴۰۱ شد. در این جلسه، وزارت نیرو موظف شد ظرف ۱۵روز نظرات خود را درباره لایحه تنظیم‌گری بخش برق ارائه دهد. در صورت عدم‌ارائه، وزارت اقتصاد می‌بایست مستقیما لایحه را به کمیسیون اقتصادی دولت ارسال می‌کرد. تقی‌زاده خاطرنشان کرد: باوجود گذشت 2 سال از این مصوبه و پیگیری‌های مداوم، مسئله رگولاتوری برق همچنان حل‌نشده باقی مانده است. این تاخیر باعث شده تا روند قیمت‌گذاری، سیاست‌گذاری و تدوین ضوابط در صنعت برق نه‌تنها بهبود نیابد، بلکه به‌دلیل نوسانات اقتصادی و شرایط نامساعد کسب‌وکار، وضعیت برای تولیدکنندگان غیردولتی برق دشوارتر شود. این شرایط نشان می‌دهد که باوجود تلاش‌های بخش خصوصی و تصمیمات اتخاذشده در سطوح بالای دولتی، اجرای اصلاحات ساختاری در صنعت برق ایران با موانع جدی روبه‌رو است. نبود یک نهاد مستقل تنظیم‌گر، چالش‌های این صنعت را تشدید کرده و نیاز به اقدامات جدی برای بهبود وضعیت را برجسته می‌سازد.

ضرورت ایجاد نهاد تنظیم‌گر در صنعت برق

رئیس هیات‌مدیره سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق تصریح کرد: فقدان یک نهاد تنظیم‌گر مستقل در صنعت برق ایران، تاثیرات منفی گسترده‌ای بر این بخش گذاشته است. این خلأ نه‌تنها اصلاحات ساختاری و اقتصادی را متوقف کرده، بلکه بهبود نظام حکمرانی را نیز غیرممکن ساخته است. در نتیجه، سرمایه که ذاتا به‌دنبال سودآوری بیشتر و بازگشت سریع‌تر است، از ورود به این صنعت خودداری می‌کند. مشکل رگولاتوری، در کنار اقتصاد ناکارآمد و سیستم یارانه‌ای که بر قیمت‌گذاری دستوری متکی است، به موانعی جدی تبدیل شده‌اند. این عوامل انگیزه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری را از بین برده‌اند و همچنان از اصلی‌ترین دلایل کاهش ورود سرمایه به صنعت برق هستند. او بیان کرد: این مجموعه مشکلات در بستر اقتصاد دستوری صنعت برق، منجر به ایجاد یک کسری بودجه مزمن شده است. انباشت مطالبات چند ده هزار میلیارد تومانی نیروگاه‌ها تنها یکی از پیامدهای منفی این وضعیت است. به‌نظر می‌رسد این مشکل عمدتا ناشی از 3 عامل عدم‌تدوین راهبردهای عملی، فقدان نظارت دقیق بر اجرای قوانین و عدم‌تحقق منابع مالی پیش‌بینی‌شده در قوانین بالادستی مانند قانون بودجه، برنامه پنج‌ساله و سایر قوانین مرتبط با صنعت برق است. به‌گفته وی، تداوم کسری بودجه و افزایش بدهی‌های وزارت نیرو، این وزارتخانه را مجبور به تغییر سیاست‌های خود در حوزه معاملات برق از ابتدای امسال کرده است. این تغییر در قالب طرح اصلاح روابط مالی صنعت برق تعریف و اجرا شده که اساسا بر افزایش نقش بورس انرژی در معاملات برق متمرکز است. هدف اصلی وزارت نیرو از این اقدام، جلوگیری از انباشت بیشتر بدهی به نیروگاه‌های غیردولتی از طریق افزایش معاملات نقدی در بورس است. در تئوری، این رویکرد باید به کشف نرخ واقعی برق منجر شود، اما در عمل، نگرانی‌های زیادی درباره نحوه اجرای این طرح وجود دارد. یکی از مهم‌ترین این نگرانی‌ها، امکان دخالت بخش دولتی صنعت برق در معاملات بورس انرژی است. تقی‌زاده افزود: این وضعیت پیچیده نشان می‌دهد که صنعت برق ایران با چالش‌های ساختاری عمیقی روبه‌روست. حل این مشکلات نیازمند اصلاحات اساسی در ساختار حکمرانی، سیاست‌گذاری و نظارت بر این صنعت است. ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر مستقل، اصلاح نظام قیمت‌گذاری و تدوین راهبردهای عملی برای جذب سرمایه بخش خصوصی از جمله اقداماتی هستند که می‌توانند به بهبود وضعیت این صنعت حیاتی کمک کنند. سازکار جدید معاملات در بورس انرژی تحت‌تاثیر قابل‌توجه نیروگاه‌های دولتی و شرکت‌های توزیع نیروی برق قرار گرفته است. این امر مانع از شکل‌گیری رقابت واقعی و کشف نرخ منصفانه براساس اصول بورس می‌شود. نیروگاه‌های غیردولتی به‌دلیل مشکلات مالی و نیاز به تامین هزینه‌های جاری و پرداخت بدهی‌ها، مجبور به فروش برق با قیمت‌های پایین هستند. بنابراین، حضور آنها در بورس نمی‌تواند به‌عنوان یک عامل مثبت در این سازکار جدید در نظر گرفته شود.

وی در خاتمه بیان کرد: تولیدکنندگان خصوصی برق طی بیش از 2 دهه فعالیت، همواره خواستار معاملات شفاف و رقابتی در چارچوب بورس انرژی بوده‌اند. با این حال، شرایط فعلی نگران‌کننده است.

 شرکت‌های توزیع نیروی برق، به‌عنوان زیرمجموعه‌های شرکت توانیر و واسطه بین تولیدکننده و مصرف‌کننده نهایی، خریدار عمده برق در بورس هستند. امکان هماهنگی بین این ۳۹ شرکت توزیع برای تاثیرگذاری بر قیمت‌ها وجود دارد که این امر نگرانی‌ها را درباره سلامت اجرای طرح اصلاح روابط مالی صنعت برق افزایش می‌دهد. نکته قابل‌توجه دیگر این است که با گذشت بیش از 5ماه از سال ۱۴۰۳، باوجود تکالیف قانونی وزارت نیرو، هنوز سقف نرخ انرژی در بازار عمده‌فروشی برای امسال اعلام نشده است.

 معاملات همچنان با سقف نرخ پایین و غیراقتصادی سال گذشته انجام می‌شود. بخش خصوصی آمادگی دارد در صورت فراهم شدن شرایط مناسب برای سرمایه‌گذاری در تولید برق، با انگیزه بیشتری وارد این عرصه شود. این امر می‌تواند به رفع مشکل ناترازی برق کمک کند که تهدیدی جدی برای دستیابی به اهداف توسعه کشور، رونق اقتصادی و اشتغالزایی است. بخش خصوصی می‌تواند نقش مهمی در حل مشکلات این صنعت ایفا کند.

سخن پایانی

صنعت برق نیازمند سرمایه‌گذاری‌های بزرگ و پایدار است. با این حال، نقص اعتبارات و ناتوانی دولت در جذب سرمایه بخش خصوصی و خارجی، مانع از توسعه و بهبود شبکه‌های برق و نیروگاه‌ها می‌شود. برای حل چالش‌های صنعت برق در ایران، نیازمند حمایت و توجه دولت و مقامات اقتصادی و سیاسی هستیم که امید داریم هرچه سریع‌تر در دولت چهاردهم برطرف شود.