مالیات کربن یکی از ابزارهای اقتصادی شناخته‌شده برای کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای است؛ ابزاری که با هدف واقعی‌سازی هزینه‌های محیط‌زیستی و ایجاد انگیزه برای کاهش آلایندگی‌ها طراحی شده است و امروزه در بیش از ۸۰ کشور جهان اجرا می‌شود. اما باوجود گذشت چند دهه از پیدایش آن، همچنان پرسش‌هایی درباره میزان اثربخشی، پشتوانه‌های حقوقی و چگونگی تعمیم آن در سطح جهانی مطرح است. صمت در گفت‌وگویی که با محمدصادق احدی، کارشناس ارشد سیاست‌های اقلیمی و از چهره‌های فعال در تدوین گزارش‌های ملی تغییر اقلیم ایران داشته است، ابعاد مختلف مالیات کربن، تحولات جهانی در این حوزه و تجربه اتحادیه اروپا در اجرای سازکار تنظیم مرزی کربن را بررسی می‌کند.

ـ مالیات کربن به‌عنوان یک ابزار اقتصادی برای کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای شناخته می‌شود. به نظر شما، این ابزار تا چه میزان توانسته در عمل به کاهش واقعی و گسترده انتشار کمک کند؟

دستیابی کشورها به اهداف کاهش انتشار، مستلزم بهره‌گیری از مجموعه‌ای از ابزارهای اقتصادی است. این ابزارها باتوجه به ماهیت و ساختار خود در چند طبقه دسته‌بندی می‌شوند. یکی از این ابزارها، ابزارهای قانونی و استانداردهایی هستند که از آنها با عنوان «استانداردهای الزامی» یاد می‌شود. در این روش، دولت‌ها اقدام به تدوین استانداردهایی می‌کنند که در صورت عدم‌رعایت آنها از سوی بنگاه‌ها، جریمه‌هایی اعمال می‌شود. این رویکرد در حوزه‌های سنتی موجب افزایش هزینه‌های کاهش انتشار برای کشورها خواهد شد، چراکه مستقل از آنکه در کشور دیگری هزینه کاهش یک واحد کربن چقدر باشد، بنگاه مذکور، فارغ از هزینه آن، باتوجه به استاندارد داخلی کشور خود، موظف به اجرا است. اما کشورهای مختلف، به‌ویژه در چارچوب کنوانسیون‌های بین‌المللی، با در نظر گرفتن این نکته که آثار گازهای گلخانه‌ای در سطح جهانی منتقل می‌شود و محل کاهش آن، تفاوتی در نتیجه نهایی ندارد، به بهره‌گیری از ابزارهای اقتصادی برای کاهش هزینه‌های تحقق اهداف روی آورده‌اند.

این ابزارها به ۲ دسته عمده تقسیم می‌شوند؛ دسته اول، ابزارهای اقتصادی مبتنی بر بازار هستند که شامل تجارت انتشار و مالیات کربن می‌شود. مالیات کربن یکی از ابزارهای بازارمحور برای دستیابی به اهداف کاهش انتشار است که باعث بهینه‌سازی هزینه‌های مربوط به کارشناسی در سطح جهانی می‌شود. به‌عنوان‌نمونه، اگر کاهش هر واحد کربن در کشوری مانند ایران ۵ دلار و در کشوری مانند ژاپن ۵۰ دلار هزینه داشته باشد، استفاده از ابزاری مانند تجارت انتشار سبب می‌شود شرکت‌های ژاپنی به‌جای اجرای داخلی اقدامات پرهزینه، آنها را در کشورهایی مانند ایران انجام دهند و با دریافت گواهی کربن، این گواهی‌ها را در راستای تحقق تعهدات بین‌المللی خود به‌کار گیرند.

یکی دیگر از این سازکارهای بازارمحور، مالیات کربن است. اگر به سابقه اجرای تجارت انتشار و مالیات کربن بنگریم، مشاهده می‌شود که حدود ۸۰ کشور از سال‌های مختلف، این ابزارها را پیاده‌سازی کرده‌اند. در ابتدا، تجارت انتشار و سپس مالیات بر آلاینده‌ها مطرح شدند. برای نمونه، نخستین‌بار در سال ۱۹۷۹ یا ۱۹۸۰، مالیات بر آلاینده‌های هوا در ایالت کالیفرنیا راه‌اندازی شد. بنابراین، عمر بازارهای مالیاتی مرتبط با انتشار آلاینده‌های زیست‌محیطی بسیار بیشتر از کنوانسیون تغییر اقلیم، پروتکل کیوتو یا توافقنامه پاریس است. با گذشت زمان، ابزارهای مالیاتی در بستر تحولات تغییر اقلیم و با شکل‌گیری سازکارهای بین‌المللی، به‌ویژه در قالب پروتکل کیوتو، توسعه یافته و عملیاتی شده است. همان‌گونه که پیش‌تر نیز اشاره شد، امروزه بیش از ۸۰ کشور در جهان ساختارهایی برای اجرای مالیات کربن دارند. برخی از آنها در سطح محلی پیاده شده و برخی دیگر از سطح محلی به سطح جهانی انتقال یافته است. در برخی کشورها نیز این مالیات به‌صورت ایالتی بین استان‌ها اعمال می‌شود. همچنین در برخی موارد، مالیات کربن با سازکار تجارت انتشار به‌صورت تلفیقی اجرا می‌شود.

ـ تا چه اندازه قوانین منطقه‌ای یا جهانی، کشورها را به اجرای مالیات کربن ملزم می‌کنند؟ باتوجه به اینکه با مالیات بستن بر شرکت‌ها، سوددهی آنها دچار خلل می‌شود و در نتیجه آن، فرار سرمایه اتفاق می‌افتد، چه راهکارهایی برای آن در نظر می‌گیرند؟

در حال‌ حاضر، مالیات کربن در اغلب کشورها به‌صورت ملی و محلی اجرا می‌شود؛ یعنی دولت‌ها این مالیات را تنها بر فعالیت‌های صنعتی داخلی و بنگاه‌های خود وضع کرده‌اند. اما در این میان، اتحادیه اروپا از سال ۲۰۲۳، اقدام به توسعه ابزاری فراتر از رویکردهای ملی کرده و مکانیزمی تحت‌عنوان «مکانیزم تنظیم مرزی کربن» (CBAM) را طراحی و اجرا کرده است.

براساس این مکانیزم، اتحادیه اروپا قانونی را وضع کرده که مطابق آن، شرکت‌هایی که قصد صادرات کالا به این اتحادیه را دارند، باید میزان ردپای کربن ناشی از تولید محصول خود را اعلام کنند و این میزان باید با استانداردهای زیست‌محیطی اتحادیه مطابقت داشته باشد. در غیر این صورت، آن کالا مشمول مالیات کربن خواهد شد.

این سیاست با 2 هدف اصلی طراحی شده است. نخست، جلوگیری از پدیده «نشت کربن» (Carbon Leakage) که در آن، به‌دلیل سختگیری‌های محیط‌زیستی اتحادیه اروپا، صنایع آلاینده به کشورهایی با مقررات محیط‌زیستی ضعیف‌تر مانند چین، هند یا برخی کشورهای در حال توسعه مهاجرت می‌کنند. در این حالت، هرچند انتشار درون اتحادیه کاهش می‌یابد، اما سطح انتشار جهانی تغییری نمی‌کند و فقط محل آن جابه‌جا می‌شود.

هدف دوم، حمایت از رقابت‌پذیری بنگاه‌های اروپایی است که با صرف هزینه و سرمایه‌گذاری، تلاش کرده‌اند استانداردهای انتشار و ردپای کربن مصوب دولت‌های اروپایی را رعایت کنند. در غیاب این مکانیزم، این شرکت‌ها توان رقابت با شرکت‌هایی که تعهدی به کاهش انتشار ندارند ـ نظیر شرکت‌های چینی یا هند ـ را از دست می‌دهند، چراکه کالاهای آن شرکت‌ها بدون تحمل هزینه‌های محیط‌زیستی، با نرخ پایین‌تری وارد بازار اروپا می‌شوند. اتحادیه اروپا با اجرای  CBAM تلاش کرده است تا ضمن جلوگیری از مهاجرت صنایع آلاینده، رقابت‌پذیری تولیدکنندگان سبز داخل اتحادیه را حفظ کند.

این مکانیزم از سال ۲۰۲۳ وارد دوره آزمایشی شده و در فاز نخست، تنها 6 محصول تحت‌پوشش آن قرار گرفته‌اند که عبارتند از: آهن و فولاد، آلومینیوم، برق، کودهای شیمیایی، سیمان و هیدروژن. این مرحله، دوره‌ای انتقالی و داوطلبانه است که تا پایان سال ۲۰۲۶ ادامه دارد. در این بازه، صادرکنندگان به اتحادیه اروپا موظف هستند، میزان ردپای کربن محصولات خود را در مرزهای ورودی اظهار کنند، اما هنوز مالیاتی بر آنها اعمال نمی‌شود.

از ابتدای سال ۲۰۲۷، این شرایط تغییر خواهد کرد. در صورتی که میزان ردپای کربن اعلام‌شده با استانداردهای اتحادیه همخوانی نداشته باشد، شرکت‌ها موظف به پرداخت مالیات کربن خواهند شد. میزان این مالیات ممکن است بسته به سیاست‌های اتحادیه بین ۲۰ تا ۸۰ دلار به‌ازای هر تن کربن باشد. طبق بررسی‌ها و جلسات اخیر کمیسیون اروپا، پیش‌بینی می‌شود تا سال ۲۰۲۷ بیش از ۱۵۰محصول در فهرست کالاهای مشمول مالیات کربن قرار گیرند.

این روند نشان‌دهنده جایگاه روزافزون مالیات کربن به‌عنوان یکی از ابزارهای نسبتا موثر برای اجرای سیاست‌های کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای در سطح جهان است. هرچند سابقه استفاده از این ابزار به پیش از شکل‌گیری چارچوب‌های حقوقی مرتبط با تغییرات اقلیمی بازمی‌گردد.

ـ برخی از کارشناسان تغییر اقلیم نگرانی‌هایی درباره پایداری این سیاست‌ها در مواجهه با تغییر دولت‌ها و تغییر رویکردهای اقتصادی دارند. تجربه‌ای مانند خروج دولت ترامپ از توافقنامه پاریس، نمونه‌ای از تزلزل احتمالی سیاست‌های اقلیمی تحت‌تاثیر تغییرات سیاسی است. این نگرانی وجود دارد که با روی کار آمدن دولت‌هایی با گرایش‌های راست و چپ روند حمایت از ابزارهایی مانند مالیات کربن تضعیف شود. شما در این‌باره چه فکر می‌کنید؟

ابزارهایی مانند مالیات کربن، خلاف سازکارهای توافقنامه‌هایی مانند پاریس، الزام حقوقی بین‌المللی ندارند. مالیات کربن ابزاری ملی است که کشورها براساس منافع اقتصادی و محیط‌زیستی داخلی خود آن را طراحی و اجرا کرده‌اند. به‌همین‌‎دلیل، حتی اگر دولتی مانند دولت ترامپ از توافق پاریس خارج شود، این اقدام لزوما تاثیری بر اجرای مالیات‌های کربن در سطح ایالتی یا منطقه‌ای نخواهد داشت. برای مثال، در همان دوره، برخی ایالت‌های امریکا همچنان به اجرای سیاست‌های اقلیمی از جمله نظام‌های مالیات‌گذاری بر کربن ادامه دادند.

رژیم حقوقی حاکم بر کنوانسیون تغییر اقلیم ساختاری نرم دارد و فاقد نظام‌های الزام‌آور و تنبیهی قوی است. این سازکار بیشتر بر اجماع، گزارش‌دهی و شفاف‌سازی تکیه دارد. حتی در موارد عدم‌پایبندی کشورها به تعهدات‌شان، واکنش‌ها محدود به بیانیه‌های سیاسی، اظهار نگرانی یا اعلام ناامیدی در متون نهایی کنفرانس‌ها می‌شود و مجازات یا تحریم مشخصی در نظر گرفته نشده است.

از آنجایی که تصمیم‌گیری‌ها در چارچوب این کنوانسیون‌ها برمبنای اجماع میان همه کشورهاست، طراحی سازکارهای تنبیهی برای کشورهایی که از تعهدات اقلیمی عدول می‌کنند، عملا دشوار و پرچالش است؛ به‌ویژه باتوجه به اینکه بسیاری از کشورهای در حال توسعه از جمله چین و هند، اقتصادهایی دارند که به‌شدت تحت‌تاثیر هزینه‌های مربوط به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای قرار می‌گیرند. باوجود این، همین کشورها نیز در سال‌های اخیر، تعهداتی جاه‌طلبانه برای کاهش انتشار به سازمان ملل ارائه داده‌اند که نویدبخش روندی جهانی در راستای تقویت سیاست‌های اقلیمی و ابزارهای مالیاتی مرتبط با آن است.

با این حال، طراحی و اجرای یک نظام تنبیهی سختگیرانه در چارچوب کنوانسیون تغییرات اقلیمی، به‌ویژه باتوجه به مخالفت کشورهای در حال توسعه، با موانع جدی روبه‌رو است. بسیاری از این کشورها تمایلی به پذیرش تصمیمات الزام‌آور و سخ‌گیرانه در حوزه کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای ندارند، چراکه چنین سیاست‌هایی ممکن است منافع اقتصادی آنها را در بلندمدت تحت‌تاثیر قرار دهد. در نتیجه، ساختار تصمیم‌گیری در کنوانسیون‌ها و توافقنامه‌هایی مانند پاریس، عمدتا مبتنی بر اجماع است و این ویژگی، امکان تدوین سازکارهای تنبیهی الزام‌آور را محدود می‌سازد. روش‌های موجود در این چارچوب بیشتر به اقدامات نمادین و نرم مانند گزارش‌دهی، ثبت نامتعهد بودن کشورها یا اعلام عدم‌پایبندی آنها به تعهدات اقلیمی محدود می‌شود. هیچ نظام مشخصی برای تحریم یا اعمال جرایم علیه کشورهایی که از توافقنامه‌ها خارج می‌شوند یا به تعهدات خود عمل نمی‌کنند، پیش‌بینی نشده است.

در مقابل، ابزارهایی مانند مالیات کربن که کشورها به‌صورت مستقل و در چارچوب سیاست‌های ملی خود طراحی و اجرا کرده‌اند، از پشتوانه اجرایی محکم‌تری برخوردار است. این ابزارها، گرچه خارج از نظام حقوقی توافقنامه‌هایی مانند پاریس توسعه یافته است، اما در عمل به‌دلیل اثرگذاری مستقیم بر تجارت و رقابت‌پذیری کالاها، نقش موثرتری در اعمال فشار برای کاهش انتشار ایفا می‌کنند.

 سخن پایانی

اگرچه مالیات کربن هنوز در بسیاری از کشورها ابزار نوپایی به شمار می‌رود، اما روند روبه‌رشد اجرای آن در سطح جهانی نشان می‌دهد که جامعه بین‌الملل به‌تدریج در حال پذیرش واقعیت‌های اقتصادی و محیط‌زیستی عصر تغییر اقلیم است. برخی کارشناسان معتقد هستند این ابزار، باوجود چالش‌های سیاسی و ساختاری، می‌تواند در کنار سایر سیاست‌ها، نقشی موثر در دستیابی به اهداف اقلیمی و ایجاد رقابت‌پذیری پایدار ایفا کند.