خصوصی‌سازی، تسهیلگر رانت و فساد
داده‌های یک پژوهش نشان می‌دهد پدیده فساد در دولت‌ها به‌عنوان یکی از موانع مهم موفقیت در خصوصی‌سازی بوده است. درواقع فساد باعث شده از ۳ هدف مهم مورد ادعای اقتصاددانان دست راستی، یعنی تقویت نقش بخش خصوصی مولد در اقتصاد، ارتقای بهره‌وری و بهبود سلامت مالی دولت، دستاوردی جز شکست حاصل نشود.
دولت‌هایی که تمایلات رانتی در آنها غالب است از کانال نامساعد ساختن محیط کسبوکار و انحراف در واگذاری‌ها، مانع تقویت بخش مولد در اقتصاد می‌شوند. به علاوه این پدیده از طریق تحریف انگیزه‌های سرمایه‌گذاری مولد و کاهش منابع مالی در دسترس بخش تولید برای بهبود بهره‌وری، دستیابی به هدف ارتقای بهره‌وری را دشوارتر می‌کند.
واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی و آزاد شدن منابع ناشی از آن، فرصتی مقابل دولت‌ها قرار می‌دهد که بهره‌مندی سرمایه‌داران و فرادستان را از منابع آزاد شده، افزایش می‌دهد. از این رو، بهبود سلامت مالی دولت در شرایطی که ساختار نهادی بر رانت و فساد استوار است، امکان‌پذیر نیست. بررسی تجربه ایران به‌عنوان دولتی با سطوح گسترده فساد تاییدی بر این نکته است.
دولت‌ها در ایران طی یک قرن گذشته، دولتی طبیعی با دسترسی محدود بوده‌اند. بررسی مشخصه‌های دولت‌های طبیعی با نظم دسترسی محدود با وضعیتی که در کمابیش حکمفرما بوده، صحتی بر این مدعا است. حاکمیت ضعیف قانون، محدود کردن ورود غیرفرادستان به قالب‌های سازمانی از طریق اعطای رانت، امتیازات و مجوزها به خودی‌ها، تاثیر ائتلاف غالب بر بازارها، حمایت از حقوق مالکیت فرادستان و نبود امنیت حقوقی مردم، دستکاری قیمت‌ها و مخدوش کردن فضای رقابت به نفع گروهی خاص، درجه بالای انحصاری در اقتصاد و... از جمله مواردی است که در ساخت سیاسی-اقتصادی دولت‌ها در ایران همواره دیده شده است.
کارکردهای دولت طبیعی در کشور سبب شده برنامه خصوصی‌سازی به نتایج موردنظر نرسد. فرآیند خصوصی‌سازی در حالی در کشور شتاب گرفت که فساد در کشور گسترده است. شاخص ادراک فساد که درجه فساد موجود در میان مقامات اداری و سیاستمداران را نشان می‌دهد، همواره نمره ایران را بد ارزیابی کرده است. اوضاع کشور در این شاخص در سال‌های بعد بدتر شد.
گزارش سالانه رقابت‌پذیری مجمع جهانی اقتصاد نیز با بررسی شاخص‌هایی چون حقوق مالکیت، انحراف در منابع عمومی، پرداخت‌های نامتعارف و رشوه، استقلال قضایی، هدررفت منابع و نقش روابط در تصمیم‌گیری‌های مقامات نشان می‌دهد شرایط کشور نابسامان است. بررسی شاخص‌های حکمرانی بانک جهانی در سال ۲۰۱۶ گویای وضعیت نامساعد کشور در این شاخص است. زیرشاخص‌های آن شامل حق اظهارنظر شهروندان، پاسخگویی دولت، ثبات سیاسی، فقدان خشونت و کنترل فساد است.
در پژوهشی که فرشاد مومنی و همکاران در سال ۹۶ منتشر کرده‌اند، آمده است: شرایط مملو از فساد در کشور که برخی از مصادیق آن برشمرده شد، محیط کسبوکار را متاثر ساخته است. بررسی محیط کسبوکار کشور در سال‌های گذشته حاکی از نبود شرایط مناسب برای ورود بخش خصوصی مولد به فعالیت‌های اقتصادی بوده، به طوری که براساس گزارش انجام کسبوکار بانک جهانی در سال ۲۰۱۷، ایران جایگاه مناسبی در میان کشورهای دیگر نداشته و رتبه ۱۲۰ از ۱۹۰ را به خود اختصاص داده بود.
پرواضح است طی ۳ سال گذشته این شرایط به مراتب بدتر شده است. فضای مملو از فساد با اثرگذاری بر محیط کسبوکار، امنیت حقوق مالکیت و بالا بردن هزینه‌های مبادله، مانع حضور بخش خصوصی مولد در کشور طی سال‌های گذشته شده است.
مصائب اجرای اشتباه یک سیاست
نحوه واگذاری‌ها در اجرای برنامه خصوصی‌سازی، خود مانعی جدی برای ورود بخش خصوصی مولد در اقتصاد بوده است. دولت در اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ به دلایلی مانند واگذاری در جهت کسب درآمد، واگذاری در راستای رد دیون و... از مسیر مشارکت بخش مولد، منحرف شده است.
یکی از انگیزه‌های دولت در ایران از خصوصی‌سازی کسب درآمد بوده است در حالی که نکته‌ای که در فرآیند خصوصی‌سازی باید مورد توجه باشد، پرهیز از چنین رویکردی است زیرا در این حالت واگذاری‌ها تنها ابزاری برای آزاد شدن منابع دولت خواهد بود و توجهی به فاکتورهای اساسی دیگر ندارد. براساس گزارش عملکرد سازمان خصوصی‌سازی، از سال ۱۳۸۰ تا آذر ۹۵، ۲۱ درصد از واگذاری‌ها در قالب رد دیون به اشخاص حقیقی یا حقوقی طلبکار از دولت اختصاص یافته است.
با وجود اینکه شرایط ویژه‌ای بابت رد دیون در قانون دیده شده اما بی‌توجه به قانون و توانمندی‌های طلبکاران از دولت در این نوع واگذاری، هدف اصلی حل‌و‌فصل بدهی‌های دولت است و هر سال در بودجه‌های سالانه مشاهده می‌شود بخشی از واگذاری‌ها با هدف تسویه بدهی‌های دولت صورت می‌گیرد.
این نوع واگذاری رابطه معناداری با اهداف اعلام‌شده برای خصوصی‌سازی ندارد و دولت برای تسویه بدهی‌های خود اقدام به واگذاری‌هایی می‌کند. سیاست خصوصی‌سازی با انگیزه کاهش حجم و ابعاد دولت، محدود ساختن فعالیت‌های تصدی‌گرانه آن در دستور کار قرار گرفت اما آنچه در عمل رخ داد با آنچه مورد انتظار بود فاصله زیادی داشت. بررسی بودجه‌های سالانه از چند سال پیش از اجرای برنامه خصوصی‌سازی تا سال ۹۳ نشان می‌دهد سال‌هایی که واگذاری‌ها افزایش یافته، سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات وابسته به دولت به کل بودجه افزایش داشته است.
این شاخص در سال ۱۳۶۶ و قبل از جدی شدن برنامه خصوصی‌سازی در کشور، ۵۳ درصد بوده که در سال ۱۳۶۸ که نخستین سال برنامه اول توسعه است ۵۶ درصد و در سال ۱۳۸۴ که قانون سیاست‌های کلی اصلل ۴۴ ابلاغ شده، ۶۶ درصد افزایش داشته است. در سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۳ نیز این نسبت ۷۴ درصد را نشان می‌دهد. با اجرای سیاست خصوصی انتظار کاهش سهم بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها وجود داشت اما ارتباط میان تغییرات سهم بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه کل با فرآیند خصوصی‌سازی دیده نمی‌شود.
همچنین نسبت بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به تولید ناخالص داخلی در دوره مورد بررسی روند صعودی داشته است. این در پایان جنگ تحمیلی ۲۱ درصد بوده که در سال ۸۴ که خصوصی‌سازی شتاب گرفت به ۵۳ درصد و در سال ۹۳ به ۵۵ درصد رسید. علاوه‌بر این، بررسی نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی در این دوره علامتی مبنی‌بر دستیابی به هدف کاهش اندازه دولت و تقویت سهم بخش خصوصی در اقتصاد را نشان نمی‌دهد.
کاهش بهره‌وری و افزایش کسری بودجه
از دیگر اهدافی که در دفاع از خصوصی‌سازی مطرح شده، بهره‌وری پایین در شرکت‌های دولتی بود و این‌گونه استدلال شد که واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی منجر به بهبود بهره‌وری می‌شود. بررسی شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید حاکی از آن است که در سطح کلان، خصوصی‌سازی موفقیت قابل‌توجهی در بهبود این شاخص نداشته است. خصوصی‌سازی در برخی از دولت‌ها به دلایل گوناگون به بهبود بهره‌وری منجر نمی‌شود.
با توجه به اینکه واگذاری‌ها در کشور اغلب با انگیزه کسب درآمد صورت گرفته و نظارت‌های لازم بر شرکت‌های واگذار‌شده اعمال نشده و همچنین از آنجا که در یک فضای رانتی تمایلی به نوآوری و متعاقب آن، ارتقای کارآیی وجود ندارد و بدون این اقدامات نیز کسب سود امکان‌پذیر است، دستیابی به هدف بهره‌وری به‌عنوان یکی از اهداف اصلی این سیاست چندان محقق نشده و تنها شاهد بهبود‌های جزئی در برخی سال‌ها بوده‌ایم و حتی در برخی سال‌ها افت این شاخص هم مشاهده شده است.
به عبارت دیگر، رشد معنادار در شاخص بهره‌وری کل عوامل با اجرای سیاست خصوصی‌سازی محقق نشده است. در سطح خرد نیز مطالعات مختلف نشان می‌دهد شاخص بهره‌وری نه‌تنها پس از خصوصی‌سازی افزایش نیافته، بلکه کاهش هم یافته است.
برای مثال، در مطالعه‌ای که به تحلیل خرد عملکرد سیاست خصوصی‌سازی براساس شاخص‌های مالی و عملیاتی ۳۱ شرکت واگذار شده از طریق بورس در سال‌های ۶۸ تا ۷۴ پرداخته، گسترش حجم فروش و افزایش سودآوری در این شرکت‌ها را تایید می‌کند، اما شاخص عملکرد تولید و درصد استفاده از ظرفیت‌های تولیدی نشان از استفاده نکردن از امکانات بالقوه تولید دارد که برآیند این دو موید آن است که افزایش حجم فروش سود نه‌تنها در نتیجه افزایش تولید و آن هم نه به دلیل خصوصی‌سازی، بلکه به واسطه افزایش سطح قیمت‌ها و تورم موجود در سال‌های اجرای خصوصی‌سازی بوده است.
در دولت‌های طبیعی تمایل به انجام هزینه و سرمایه‌گذاری‌هایی که مضمون توسعه‌ای ندارد، اما طبقه حاکمه را راضی نگه می‌دارد، زیاد است و دولت‌ها در این جوامع در راستای کاهش هزینه‌ها و بهبود اوضاع مالی اقدامات لازم را انجام نمی‌دهند.
در چنین شرایطی منابع آزادشده ناشی از خصوصی‌سازی در همین مسیر قرار می‌گیرد. ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست و حتی در دورانی که کشور با وفور درآمدهای نفتی همراه بوده، دست‌اندازی غیرمتعارف به درآمدها نیز بیشتر و کشور با کسری‌های بودجه بزرگ‌تر مواجه شده است. از این رو، نمی‌توان انتظار داشت خصوصی‌سازی اصلاحاتی را در وضعیت مالی دولت ایجاد کند.
سخن پایانی
شواهد حاکی است، خصوصی‌سازی در کشورهای با نظم دسترسی محدود و با تمایلات گسترده رانتی از راه‌های مختلف منتج به اهداف وعده داده شده توسط لیبرال‌ها و دست راستی‌ها -که شامل تقویت نقش بخش خصوصی مولد، افزایش بهره‌وری و بهبود اوضاع مالی دولت است- نمی‌شود.
مطالعه مورد ایران و نتایج حاصل از خصوصی‌سازی در سال‌های گذشته نیز گویای آن است که خصوصی‌سازی در کشور با آنچه انتظار می‌رفت فاصله زیادی داشته است. دولت ایران با کارکردهای دولت طبیعی و رفتارهای مبتنی‌بر رانت، مانع دستیابی به اهداف اولیه شده است. در مجموع، بررسی نتایج حاصل از خصوصی‌سازی در کشور نشان می‌دهد با شعار کوچک‌سازی دولت و مشارکت بخش خصوصی، نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه روندی افزایشی در این سال‌ها داشته است.
