سرگذشت پرفراز و نشیب بانک مرکزی

براساس داده‌های منابع آماری سال‌های میانی ۱۳۵۷ ـ ۱۳۶۰ سرآغاز بی‌ثباتی ارز در کشور بوده است. سالیانی که به‌زعم کارشناسان نقطه عطفی در ساختار حکمرانی ایران بود که تبعات آن به‌سرعت بر حوزه اقتصاد هم نمایان شد. نهادهای مالی و پولی دستخوش تغییرات اساسی شدند. نرخ تورم در این سال‌ها افزایش یافت و به حدود ۱۷درصد رسید. نرخ ارز اگرچه به‌صورت رسمی ثابت نگه داشته شد، اما بازار غیررسمی ارز فعال و اختلاف بین نرخ‌ها آغاز شد.

در این دوره، بانک مرکزی عملا نقشی محدود و تابع سیاست‌های دولتی ایفا می‌کرد و از ابزارهای مستقلی برای کنترل تورم یا تنظیم نقدینگی برخوردار نبود. در سال‌های ۱۳۶۰ـ۱۳۶۸ و با آغاز آغاز جنگ ایران و عراق، اقتصاد کشور به‌طوررسمی وارد وضعیت «اقتصاد جنگی» شد. از آن پس هدف اصلی، تامین مالی جنگ و نیازهای اولیه مردم بود. در این دوره، تورم در محدوده ۲۰ تا ۳۰ درصد نوسان داشت و فشارهای مالی منجر به افزایش پایه پولی شد. در این سال‌ها، بانک مرکزی به‌عنوان بازوی اجرایی سیاست‌های دولتی، بیشتر نقش تامین‌کننده مالی کسری بودجه دولت را ایفا می‌کرد تا نهادی مستقل و سیاست‌گذار را. نرخ بهره همچنان دستوری بود و عملا از کارکرد ابزار سیاست پولی دور شده بود. در سال‌های ۱۳۶۸ـ۱۳۷۶ با پایان جنگ رویکرد دولت از اقتصاد متمرکز به‌سمت اقتصاد باز و آزادسازی حرکت کرد. اجرای طرح‌های عمرانی گسترده، بازسازی زیرساخت‌ها و افزایش واردات، نیاز به نقدینگی را افزایش داد. نرخ تورم در سال ۱۳۷۴ به بیش از ۴۹درصدرسید؛بانک مرکزی در این دوره تلاش کرد نقش پررنگ‌تری ایفا کند، اما ضعف در استقلال نهادی و اولویت‌بخشی به اهداف دولت مانع اثرگذاری آن شد. در سال‌های ۱۳۷۶ـ۱۳۸۴ و در دولت اصلاحات، با ثبات نسبی و تلاش برای کنترل تورم نگاه به اقتصاد با محوریت توسعه پایدار دنبال شد. در این دوره، تورم به محدوده ۱۱ تا ۱۵ درصد کاهش یافت و نظام ارزی به سمت تک‌نرخی شدن حرکت کرد.

بانک مرکزی تلاش کرد با ابزارهای پولی، از جمله تنظیم نرخ سود بانکی و کنترل رشد نقدینگی، نرخ تورم را مهار کند. در این دوره، بحث استقلال بانک مرکزی بیش از گذشته مطرح شد، اما همچنان در عمل، دولت نقش تعیین‌کننده‌ای در تصمیمات پولی داشت. شاخص‌های اقتصادی نسبتا بهبود یافتند. سرمایه‌گذاری خارجی افزایش یافت و بانک مرکزی در اجرای سیاست‌های ضدتورمی موفق‌تر عمل کرد.

در فاصله سال‌های ۱۳۸۴ـ۱۳۹۲ و در دولت محمود احمدی‌نژاد درآمد نفتی، تحریم و انفجار ارزی رخ داد که نتیجه آن، افزایش درآمد نفتی در دولت نهم و دهم و ادامه سیاست‌های انبساطی مالی با شدت بیشتر بود. پرداخت یارانه‌های نقدی، اجرای طرح هدفمندی و رشد شدید نقدینگی، زیرساخت‌های تورمی را تشدید کرد.

در سال ۱۳۹۱، با تشدید تحریم‌های بین‌المللی، نرخ ارز آزاد به بیش از ۳هزار تومان رسید. این در حالی بود که دولت به کنترل مصنوعی نرخ رسمی ادامه می‌داد. به‌مرور شکاف بین نرخ رسمی و بازار آزاد به یکی از بحران‌های اقتصادی بدل شد. تورم در این سال‌ها از ۳۰ درصد فراتر رفت و نرخ بهره واقعی به‌شدت منفی شد. در سال‌های ۱۳۹۲ـ۱۴۰۰ و با آغاز دولت روحانی و انعقاد توافق برجام در سال ۱۳۹۴، فضای اقتصادی کشور به‌سمت ثبات حرکت کرد. نرخ ارز تثبیت شد و تورم در سال ۱۳۹۵ به حدود ۹درصد پایین‌ترین سطح در دهه‌های اخیر رسید. خروج امریکا از برجام در سال ۱۳۹۷، شوک جدیدی به اقتصاد وارد کرد. نرخ ارز به‌سرعت جهش کرد و به بالای ۳۰هزار تومان رسید. تورم نیز از ۴۰ درصد عبور کرد. بانک مرکزی تلاش کرد با استفاده از سیاست هدف‌گذاری تورمی، عملیات بازار باز و افزایش نرخ بهره بین‌بانکی وضعیت را کنترل کند. با این حال، اثرگذاری این سیاست‌ها محدود بود؛ چراکه پایه پولی همچنان رشد می‌کرد و دولت برای تامین کسری بودجه به بانک مرکزی متوسل می‌شد. در سال‌های پایانی ۱۴۰۰ـ۱۴۰۳ و در دولت سیزدهم همزمان با بی‌ثباتی مزمن و ابزارهای ناکارآمد نوسانات اقتصادی همچنان ادامه یافت. نرخ ارز از مرز ۵۵ هزار تومان عبور کرد و تورم بالای ۴۵درصد ماندگار شد. در این دوره، بانک مرکزی افزایش نرخ بهره رسمی را در دستور کار قرار داد، اما نرخ بهره واقعی (با در نظر گرفتن تورم) همچنان منفی باقی ماند. اکنون بانک مرکزی در تلاش است با اجرای سیاست‌های جدیدی چون رمزریال، ابزارهای نوین مالی، و تقویت کنترل بر شبکه بانکی نقش موثرتری ایفا کند، اما موفقیت این اقدامات در گرو هماهنگی بین‌نهادی و بازگشت به انضباط مالی است.

بانک مرکزی عملکرد مستقل و پایدار ندارد

حجت الله فرزانی، کارشناس پولی و بانکی؛ پازل مسائل اقتصادی کشور تنها راه‌حل‌های اقتصادی ندارد که بگوییم با سیاست‌های اقتصادی قابل حل و فصل است. در حدود ۵۰ سال اخیر باتوجه به درگیری‌هایی که کشور به شکل جنگ، تحریم و فشار حداکثری داشته، سیاست‌های مختلفی اتخاذ کرده که تمامی این تصمیمات هم تبعات مختلفی داشته و به پویایی اقتصاد ضربه وارد کرده است. پویایی اقتصادی را نمی‌توان تنها با جنبه‌های اقتصادی تحلیل کرد. نمی‌توان این‌گونه فرض کرد که سیاست‌گذار پولی که بانک مرکزی است، توانسته با اتخاذ یک سیاست، اثری روی اقتصاد داشته باشد یا خیر شکست خورده است. از این‌رو این تحلیل که بانک مرکزی در حدود ۵۰ سال اخیر شکست خورده، تحلیل چندان درستی نیست؛ چراکه بانک مرکزی در برهه‌های خاصی تاحدودی توانسته است در اقتضائات زمانی خود، تصمیمات مناسبی هم بگیرد.

یک نکته در این میان از اهمیت برخوردار است که بانک مرکزی برای آنکه در سیاست‌گذاری پولی خود موفق بوده و بتواند در کلان اقتصاد اثرگذار باشد، قاعدتا باید بتواند مستقل از دولت عمل کند و دوم اینکه در سیاست‌گذاری‌های خود پایدار عمل کند؛ یعنی مقاومت داشته باشد و نکته دیگر اینکه سیاست‌های اقتصادی مجموعه‌ای از چند سیاست است؛ سیاست‌های پولی که بانک مرکزی اعمال می‌کند، سیاست‌های مالی که وزارت اقتصاد دارد، سیاست‌های تجاری که وزارت صمت دارد و سیاست‌های بودجه‌ای که سازمان برنامه و بودجه تنظیم می‌کند. در یک مجموعه اقتصادی باید این 4 سیاست با هم و به‌طورهماهنگ عمل کنند تا بتوان اثر مثبتی بر اقتصاد داشت و در سیاست‌های اقتصادی هم موفقیتی حاصل کرد.

در مواقعی در اقتصاد ما سیاست‌گذار پولی تصمیم مناسبی می‌گیرد،اما سیاست‌های بودجه‌ای با کسری بودجه مواجه شده که باعث می‌شود اثر سیاست‌گذاری پولی را خنثی کند. در مواقعی سیاست‌های انبساطی در اقتصاد وجود داشته است، اما سیاست‌های مالی‌مان برعکس این وضعیت بوده است. این اثر خنثی‌کنندگی بعضی از سیاست‌ها بر همدیگر هم، به دلایل مختلف بوده، چراکه لازمه موفقیت یک سیاست پولی، درست پیاده شدن آن است. لازمه اجرای صحیح سیاست‌های اقتصادی هم از جمله در بحث کنترل تورم و نقدینگی این است که تمامی اعضای تیم اقتصادی دولت، هماهنگ عمل کنند.

 اما به‌طورمثال در سیاست‌های تجاری‌مان به‌گونه‌ای برخورد کنیم که خنثی‌کننده سیاست‌های محلی و سیاست‌های پولی‌مان باشد. در سیاست‌های بودجه‌ای در حال‌ حاضر بانک مرکزی چندین سال است در تلاش برای کنترل خلق پول بانک‌ها از طریق اجرای سیاست کنترل مقداری ترازنامه است،اما از سویی سیاست بودجه‌ای همواره با کسری تنظیم می‌شود و این کسری مجدد به خلق پول توسط دولت بازمی‌گردد و اثری که بر نقدینگی دارد. نتیجه این می‌شود وقتی هم که بانک مرکزی می‌خواهد تنظیم‌گری کند، موفق عمل نمی‌کند؛ چراکه دولت همراستا با بانک مرکزی سیاست‌ها را اتخاذ نمی‌کند، یعنی اگر انقباضی عمل می‌شود، باید در بودجه هم انقباضی عمل کند که این اتفاق نمی‌افتد و نتیجه می‌شود رشد نقدینگی.

 درنتیجه مجموعه‌ای از عوامل در انحراف از اهداف سیاست‌های پولی تاثیرگذار است، به‌ویژه در کشور ما که انتظارات تورمی و بحث‌های سیاسی هم بسیار پررنگ است. اما در مواقعی هم وقتی روابط سیاسی با دنیا گسترش پیدا می‌کند، می‌توانیم تورم را کنترل کنیم؛ نمونه‌اش سال ۹۴ که برجام اتفاق افتاد و از آثارش 5 سال تورم تک‌رقمی و کنترل‌شده بود. از طرفی می‌بینید زمانی که این موضوع کنار گذاشته می‌شود، دوباره نوسانات برمی‌گردند. نرخ ارز دچار هیجان می‌شود، کاهش پول ملی اتفاق می‌افتد، کانال تورم عوض می‌شود و حرکت نقدینگی با شتاب افزایش پیدا می‌کند. به‌طورکلی اگر بخواهیم با همین فرمان پیش برویم و با محدودیت‌هایی که بیشتر خواهد شد، بانک مرکزی تنها می‌تواند چون مسکن عمل کند.

تحمیل تورم از سوی دولت به اقتصاد

محمدتقی فیاضی، تحلیلگر اقتصادی؛ در سنوات گذشته به‌دلیل تداوم شیب صعودی تورم، بودجه کشور همچنان با سیاست‌های مالی انقباضی تحریر شد، اما نه‌تنها موفق به مهار و کنترل تورم نشد، بلکه اقتصاد کشور در این سال‌ها با مشکلاتی از جمله پول‌پاشی‌های گسترده و در نتیجه افزایش نقدینگی و افت ارزش پول ملی مواجه بوده است، اگرچه بانک مرکزی با افزایش نرخ بهره بانکی سعی در تمایل افراد جامعه به پس‌انداز بیشتر و در نتیجه جمع‌آوری پول از سطح جامعه داشت، اما موفق به رفع ناترازی‌های بانکی و کنترل تورم نشد. اتخاذ سیاست‌گذاری‌های انبساطی و انقباضی در ردیف‌های بودجه‌ای یکی از مسائلی است که نشان داده، چنین سیاست‌گذاری‌هایی برای رفع مشکلات اقتصادی تاکنون کارآمد نبوده و موفق به رفع یا کنترل تورم نشده است.

 دولت باید رویکردهای خود در بودجه را اصلاح کند. در دوران رونق نفتی که به‌طورمتوسط سالانه ۱۰۰میلیارد دلار درآمد نفتی داشتیم، بودجه انبساطی بسته شد. همان موقع هم، کارشناسان هشدار دادند که این سیاست‌گذاری، عواقب خوبی ندارد. وقتی درآمدهای نفتی بالا است، مخارج به‌شدت افزایش می‌یابد، اما زمانی که درآمدهای نفتی پایین بیاید، دیگر نمی‌توانید مخارج دولت را کنترل کنید. از آنجا که بودجه منعطف نیست، نمی‌توان همزمان با بالا و پایین شدن درآمدها و مخارج، انعطاف در آن ایجاد کرد، ضمن اینکه باید به منابع درآمدی دولت هم نگاه کرد و باتوجه به منابع، مصارف را هم تنظیم کرد.

در حال ‌حاضر در بسیاری از بخش‌ها، مصارف بالایی وجود دارد، غیر از بخش آموزش عمومی، بهداشت و دفاع (البته نه به این حجم که در حال‌ حاضر هست) جا دارد دولت در باقی مصارف تجدیدنظر کند، با این دیدگاه که تورمی که از طریق دولت ایجاد شده، صفر شود. نگاه دیگر این است که دولت باید یک ارزیابی مجدد درباره کارکرد بودجه داشته باشد. بودجه به‌منظور ارائه خدمات و کالاهایی است که عمومی هستند و دولت موظف است آنها را با بهترین کیفیت در اختیار مردم قرار دهد.

 از این‌رو دولت باید در اولویت‌بندی‌های بودجه تجدیدنظر کند و به‌سمتی برود که حتی یک ریال هم، از جیب مردم برداشت نکند. اجرای این سیاست از نظر فنی ساده به‌نظر می‌رسد، اما از نظر سیاسی ساده نیست. در این میان، گروه‌های ذی‌نفعی وجود دارند که مسائلی را ایجاد می‌کنند؛ اما به‌اعتقاد من، راه‌حل اصولی همین است.

مصارف دولت بسیار زیاد است و در حوزه‌هایی ورود کرده که اولویت با حاکمیت است، نه با مردم. اقتصاد کشور در بخش مصارف، یک جراحی بزرگ نیاز دارد و باید اولویتش را معیشت مردم قرار دهد. در بخش درآمدها، بخش بزرگی از بخش عمومی در دست نهادهایی است که حتی مالیات هم نمی‌دهند. راه‌حلش این است که از این بخش‌ها هم مالیات بگیرند. دولت باید به‌سمت مالیات‌های بزرگ و حذف رانت‌ها برود و منابعش را افزایش دهد، با این قید که در هیچ شرایطی، تورم به اقتصاد تحمیل نشود؛ تورمی که از طرف دولت به اقتصاد تحمیل می‌شود، باید صفر شود.

سخن پایانی

بررسی تاریخی عملکرد بانک مرکزی ایران در 5 دهه اخیر نشان می‌دهد این نهاد، باوجود تلاش‌های گسترده، در اغلب دوره‌ها نتوانسته به اهداف اصلی خود در زمینه کنترل تورم، ثبات ارزی و تنظیم بازار پولی دست یابد. دلایل این ناکامی را به‌زعم کارشناسان می‌توان در چند محور اصلی خلاصه کرد: فقدان استقلال واقعی بانک مرکزی در تصمیم‌گیری‌های کلان، اتکای مداوم دولت به منابع بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه، عدم‌انضباط مالی و بودجه‌ای، تاثیرپذیری شدید از تحریم‌های خارجی و بحران‌های بین‌المللی و نبود شفافیت در نظام ارزی و پولی کشور. به‌اعتقاد کارشناسان برای تحقق ثبات پایدار، اصلاحات ساختاری در نحوه حکمرانی اقتصادی و بازتعریف جایگاه بانک مرکزی ضروری است. استقلال نهادی، شفافیت مالی و مقابله با کسری بودجه مزمن، 3 شرط اصلی برای عبور از بحران‌های تکرارشونده در اقتصاد ایران هستند.

بررسی ۵۰ ساله عملکرد بانک مرکزی ایران نشان می‌دهد که این نهاد در اغلب دوره‌ها در تحقق اهداف خود با موانع ساختاری، سیاسی و بین‌المللی روبه‌رو بوده است. نرخ بهره به‌عنوان ابزار سیاست پولی اغلب تحت‌تاثیر تصمیمات دولت قرار داشته و نرخ ارز، نه در بستر بازار آزاد، بلکه از طریق مداخلات دستوری مدیریت شده است. تورم نیز به‌دلیل رشد مداوم نقدینگی، وابستگی به درآمد نفت و نبود انضباط مالی، مهار نشده است.

برای خروج از این دور باطل، افزایش استقلال بانک مرکزی، کاهش اتکا به پایه پولی برای جبران کسری بودجه و بازسازی نظام ارزی برپایه واقعیت‌های اقتصادی ضروری است.