دولت‌ها همواره در سیاست‌گذاری‌ها و ایجاد تغییر و تحولات فناورانه با مقاومت صنایع روبه‌رو هستند، چراکه در شرایط موجود بدون ایجاد هرگونه تغییر هم منافعی کسب می‌کنند و ترس از دست دادن این منافع منجر به مقابله آنها در برابر تغییرات فناورانه می‌شود. در این روند، دولت‌ها برای ایجاد این‌گونه تحولات ضمن سیاست‌گذاری باید توان مقابله با صنایع را هم داشته باشند. در کشورهای گوناگون رابطه بین دولت و صنایع از الگوهای گوناگونی تبعیت می‌کند و بر این اساس وقتی دولت‌ها با مقاومت صنایع روبه‌رو می‌شوند، براساس الگوی ساختاری خود رفتار می‌کنند. در کشور ما که در بخش‌هایی به‌طور جدی شاهد تغییرات فناورانه بسیار عمیق و ریشه‌دار هستیم هم قطعا صنایع براساس رابطه دولت و بنگاه اقتصادی واکنش نشان خواهند داد؛ از این‌رو مطالعه کشورهایی که مراحلی از این روند را طی کرده‌اند می‌تواند ملاحظاتی برای کشورمان به همراه داشته باشد تا در عبور از این مسیر بتوانیم راه و روش مناسبی را انتخاب کنیم و به‌گونه‌ای پیش برویم که زمان و هزینه کمتری صرف شود و به نوعی کمتر آسیب ببینیم. صمت در این‌باره با محیا غیاثی، پژوهشگر موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی گفت‌وگویی داشته که در ادامه می‌خوانید.

نخست درباره الگوی راهبری دولت‌ها در حوزه صنعت و سیاست‌گذاری‌های این بخش برای ما بگویید؟

یکی از چالش‌های اساسی دولت‌ها در جهت سیاست‌گذاری و ایجاد تحولات فناورانه، مقاومت صنایع بالغ و منتفع از وضع موجود است، چراکه این صنایع به‌طورمعمول تحولات جدید را در جهت منافع خود نمی‌دانند؛ ازاین‌رو مداخله بخشی دولت برای ایجاد تغییرات فناورانه در این صنایع، مشروط به توانایی دولت جهت ایستادگی در برابر این نیروهای بازدارنده و الگوهای روابط دولت - بنگاه است که برآمده از ساختار دولت است. در دولت‌های توسعه‌خواه شرکت‌گرا، صنعت و دولت تحولات فناورانه را در مذاکرات مبتنی بر اجماع هماهنگ می‌کنند. چنین هماهنگی ذاتا منافع شرکت‌های باسابقه را که از روند فناورانه موجود منتفع می‌شوند، در اولویت قرار می‌دهد. این در حالی است که در دولت‌های توسعه‌خواه کثرت‌گرا، رقابت سیاسی میان گروه‌های ذی‌نفع و شرکت‌های دولتی به سیاست‌گذاران اجازه می‌دهد تا ائتلاف‌هایی از رقبای فناوری را در حمایت از تغییر فناوری سازمان‌دهی کنند؛ بنابراین سیاست‌گذاران می‌توانند از طریق استراتژی‌های مذاکره غیرمتمرکز بر منافع گروه‌های موجود غلبه کنند.

آیا نتیجه موفقیت‌آمیزی از این روند کسب شد؟

در این روند به‌طور خاص دو کشور آلمان و امریکا را موردتوجه قرار می‌دهیم. الگوهایی که در بالا مطرح شد هم الگوی دولت توسعه‌خواه کثرت‌گرا و هم الگوی دولت توسعه‌خواه شرکت‌گرا در روابط میان دولت و بنگاه‌ها در کشورهای آلمان و امریکا در رابطه با توسعه خودروهای برقی مشاهده شده، و همین الگوها موجب شد تا آلمان در ابتدای راه از بلندپروازی‌های خود عقب بماند، در حالی‌که امریکا سیاستی جامع برای تولید و تجاری‌سازی خودروهای برقی اتخاذ کند.

در سال ۲۰۰۹ آلمان استقرار یک میلیون خودرو الکتریکی تا سال ۲۰۲۰ و امریکا استقرار همین تعداد خودرو تا سال ۲۰۱۵ را هدف‌گذاری کردند.

آلمان و ایالات‌متحده این اهداف بلندپروازانه را برای ترویج وسایل نقلیه الکتریکی اعلام کردند، اما تلاش‌های سیاست‌گذاری صنعتی آلمان در آغاز کار، تحت سلطه سه خودروساز اصلی آن یعنی ب‌ام‌و، دایملر و فولکس واگن، تنها به ارائه یک بسته حمایتی ۵۰۰ میلیون یورویی از تحقیق و توسعه خودروهای الکتریکی بدون حمایت از تولید و تجاری‌سازی، محدود شد و درجه بالای هماهنگی میان دولت فدرال و تولیدکنندگان بزرگ خودرو، به نفع فناوری‌های احتراق موجود، از مداخله بخشی با هدف تغییر فناوری جلوگیری کرد؛ بنابراین کشور آلمان باوجود اهداف بلندپروازانه، اما خودروسازان بزرگ توانستند به صورت افقی در صنعت و به صورت عمودی با مدیران اجرایی حول ادامه بهینه‌سازی موتور احتراقی و یک استراتژی مداخله محدود که تنها یارانه برای تحقیق و توسعه را شامل می‌شد و از ارائه مشوق برای تجاری‌سازی خودروهای الکتریکی و مقررات سخت‌گیرانه انتشار گازهای گلخانه‌ای اجتناب می‌کرد، توافق کنند.

بر خلاف آلمان، ایالات‌متحده به‌شدت در بخش خودروسازی خود برای ترویج خودروهای الکتریکی مداخله کرد و مجموعه‌ای جامع از سیاست‌ها را برای تشویق تولید و تجاری‌سازی خودروهای الکتریکی و در عین حال، تشدید استانداردهای مصرف سوخت و تقویت مقررات تولید گازهای گلخانه‌ای برای افزایش تقاضا برای فناوری‌های کم‌کربن اجرا کرد. بسته حمایتی ایالات‌متحده شامل ۱۲.۵ میلیارد دلار بودجه تحقیق و توسعه، تولید و ضمانت وام برای فناوری‌های خودروهای الکتریکی و مشوق‌های خرید بود و به میزان قابل‌توجهی هزینه‌کرد در تحقیق و توسعه روی باتری‌ها را افزایش می‌داد.

چه ویژگی‌هایی موجب تمایز این دو کشور در عملکرد شده است؟

الگوهای آنها متفاوت است. همان‌طور که گفته شد دولت‌ها در سیاست‌گذاری فناورانه با مقاومت صنایع منتفع از وضع موجود است، روبه‌رو هستند،‌ چراکه این صنایع به‌طورمعمول این تغییر و تحولات را در جهت سود خود نمی‌دانند؛ ازاین‌رو مداخله بخشی دولت برای ایجاد تغییرات فناورانه در این صنایع، مشروط به قدرت دولت برای مقابله در برابر این نیروهای بازدارنده و الگوهای روابط دولت و بنگاه‌های اقتصادی است که به نوعی برآمده از ساختار دولت خواهد بود. در دولت‌های توسعه‌خواه شرکت‌گرا، صنعت و دولت با هم برای ایجاد تغییرات مذاکره می‌کنند و در نهایت با هماهنگی اقداماتی در این راستا انجام می‌شود. این در حالی است که در دولت‌های توسعه‌خواه کثرت‌گرا، رقابت سیاسی میان گروه‌های ذی‌نفع و شرکت‌های دولتی به سیاست‌گذاران اجازه می‌دهد تا ائتلاف‌هایی از رقبای فناوری را در حمایت از تغییر فناوری سازماندهی کنند؛ بنابراین سیاست‌گذاران می‌توانند از طریق استراتژی‌های مذاکره غیرمتمرکز بر منافع گروه‌های موجود غلبه کنند. این الگوها که در روابط میان دولت و بنگاه‌ها در کشورهای آلمان و امریکا در رابطه با توسعه خودروهای برقی مشاهده شده، موجب شد آلمان در ابتدای راه از بلندپروازی‌های خود عقب بماند، در حالی که امریکا سیاستی جامع برای تولید و تجاری‌سازی خودروهای برقی اتخاذ کند.

همان‌طور که گفته شد آلمان و ایالات‌متحده در سال ۲۰۰۹ اهداف بلندپروازانه‌ای را برای ترویج وسایل نقلیه الکتریکی اعلام کردند (آلمان استقرار یک میلیون خودروی الکتریکی تا سال ۲۰۲۰ و امریکا استقرار همین تعداد خودرو تا سال ۲۰۱۵)، اما تلاش‌های سیاست‌گذاری صنعتی آلمان در آغاز کار، تحت سلطه سه خودروساز اصلی آن (ب‌ام‌و، دایملر و فولکس واگن) تنها به ارائه یک بسته حمایتی ۵۰۰ میلیون یورویی از تحقیق و توسعه خودروهای الکتریکی بدون حمایت از تولید و تجاری‌سازی، محدود شد و درجه بالای هماهنگی میان دولت فدرال و تولیدکنندگان بزرگ خودرو، به نفع فناوری‌های احتراقی موجود، از مداخله بخشی با هدف تغییر فناوری جلوگیری کرد؛ بنابراین کشور آلمان علی‌رغم اهداف بلندپروازانه، اما خودروسازان بزرگ توانستند به صورت افقی در صنعت و به صورت عمودی با مدیران اجرایی حول ادامه بهینه‌سازی موتور احتراقی و یک استراتژی مداخله محدود که تنها یارانه برای تحقیق و توسعه را شامل می‌شد و از ارائه مشوق برای تجاری‌سازی خودروهای الکتریکی و مقررات سخت‌گیرانه انتشار گازهای گلخانه‌ای اجتناب می‌کرد، توافق کنند.

بر خلاف آلمان، ایالات‌متحده به‌شدت در بخش خودروسازی خود برای ترویج خودروهای الکتریکی مداخله کرد و مجموعه‌ای جامع از سیاست‌ها را برای تشویق تولید و تجاری‌سازی خودروهای الکتریکی و در عین حال تشدید استانداردهای مصرف سوخت و تقویت مقررات تولید گازهای گلخانه‌ای برای افزایش تقاضا برای فناوری‌های کم کربن اجرا نمود. بسته حمایتی ایالات‌متحده شامل ۱۲.۵ میلیارد دلار بودجه تحقیق و توسعه، تولید و ضمانت وام برای فناوری‌های خودروهای الکتریکی و مشوق‌های خرید بود و به میزان قابل‌توجهی هزینه کرد در تحقیق و توسعه روی باتری‌ها را افزایش می‌داد. در واقع، آنچه موجب تمایز این دو کشور در عملکرد می‌شد، ساختار دولت و توانایی آن در ایجاد سیاست‌های نوآوری تحولی بود. در ایالات‌متحده، سطوح پایین هماهنگی عمودی در روابط دولت و بنگاه به سیاست‌گذاران اجازه داد تا اتحادهای فناورانه ایجاد کنند. همچنین فقدان هماهنگی افقی در میان خودروسازان بزرگ مانع از مخالفت یکپارچه آنها با سیاست‌های دولت فدرال شد. بدین ترتیب، اجرای این سیاست نوآوری تحولی با رقابت سیاسی میان ائتلاف‌های دولتی، صنعتی و زیست‌محیطی در جهت تامین منافع امنیت ملی ممکن شد. در واقع، سیاست‌گذاران امریکایی به جای پاسخ دادن به خواسته‌های خودروسازان، به‌طور فعال ائتلاف‌هایی را برای حمایت از جهت‌گیری مجدد فناورانه سه شرکت بزرگ خودروسازی جنرال موتورز، فورد و کرایسلر به سمت فناوری‌های پاک‌تر سازماندهی کردند، که نتیجه آن استقرار بیش از ۲۰۰ هزار وسیله نقلیه الکتریکی در امریکا، ده برابر بیشتر از آلمان، تا سال ۲۰۱۵ و ثبت‌نام برای انواع خودروهای الکتریکی فراتر از ۵۰۰ هزار خودرو بود، در حالی که آلمان فقط ۵۰ هزار درخواست برای خودروهای الکتریکی را تا آن سال ثبت کرده بود. در این میان، نقطه عطف تغییر رویکرد آلمان، پیوستن آن به پیمان آب و هوایی پاریس در سال ۲۰۱۵ و تشدید استانداردهای آلایندگی توسط اتحادیه اروپا بود که موجب بازنگری در الگوی روابط دولت با بنگاه‌ها در این کشور همراه با افزایش مشوق‌ها و حمایت از تولید و تجاری‌سازی خودروهای برقی شد و در نهایت آلمان را به هدف استقرار یک میلیون وسیله نقلیه الکتریکی در سال ۲۰۲۱ رساند که بخش اعظم آن مرهون افزایش فشارهای بین‌المللی بر صنعت خودروسازی این کشور است.

در نهایت چه راهکارهایی را در این بحث می‌توان به‌صورت نکات برجسته مدنظر قرار داد که به‌عنوان الگو برای کشور بتوان از آنها استفاده کرد؟

به‌منظور مداخله بخشی در صنایع بالغ و جهت‌دهی آنها به سمت گذارهای فناورانه، اعطای نقش به بازیگران گوناگون اعم از شرکت‌های دولتی، اصناف، نهادهای مدنی، احزاب و انجمن‌ها راهکاری است که به سیاست‌گذاران اجازه می‌دهد اتحادهای فناورانه ایجاد کنند و مانع مخالفت یکپارچه بنگاه‌های بزرگ با سیاست‌های دولت شوند؛ بنابراین اجرای سیاست نوآوری تحولی با مشارکت فعال همه ذی‌نفعان و ایجاد ائتلاف‌های حمایتی و رقابت سیاسی میان این ائتلاف‌ها ممکن خواهد شد.

تاثیر شرکت‌های باسابقه و ریشه‌دار در روابط دولت-بنگاه، تابعی از سطوح بالای دو فرآیند متمایز است؛ هماهنگی افقی و هماهنگی عمودی. هماهنگی افقی به سطح همکاری و قدرت سازمانی بنگاه‌ها اشاره دارد و هماهنگی عمودی به تمرکز و تثبیت پیوندهای میان بنگاه و دولت مربوط است. سطح پایین هماهنگی عمودی می‌تواند از سلطه بنگاه‌های داخلی بر سیاست‌های دولت جلوگیری کند و سطح پایین هماهنگی افقی مانع از توافق بنگاه‌های با سابقه بر سر یک موضع واحد می‌شود، بدین‌ترتیب با فشار دولت و قانون‌گذار و نهادهای اجتماعی می‌توان شرکت‌ها را به سمت توسعه فناوری‌های حمل‌ونقل پیشرفته سوق داد.پیوستن به معاهدات بین‌المللی آب و هوایی و تدوین درست برنامه مشارکت ملی در این زمینه با اجماع نظر همه ذی‌نفعان و خبرگان راهکار دیگری است که می‌تواند در تسریع فرآیندگذار به حمل‌ونقل الکتریکی موثر باشد و با کمک به انتقال فناوری‌های نوین و جذب منابع مالی حاصل از اجرای این موافقتنامه‌ها در امرگذار تسهیل‌گری کند.

در این میان، بهره‌گیری از این تجربیات در راستای توسعه خودروهای برقی در ایران نیز می‌تواند ثمربخش باشد؛ چراکه وضعیتی مشابه به لحاظ سلطه خودروسازان داخلی و مقاومت احتمالی آنها در برابرگذار به خودروهای برقی وجود دارد. برای مقابله با چنین شرایطی که منافع خودروسازها تابع وضعیت موجود در تولید خودروهای احتراقی است، باید از طریق مشارکت تمامی ذی‌نفعان در امر سیاست‌گذاری و اصلاح روابط موجود میان دولت و بنگاه، الگوی درستی از هماهنگی ارائه شود تا با باز توزیع منافع حاصل ازگذار و منتفع کردن خودروسازان از مزایای ایجاد تغییر، بتوان در جهت تغییر رژیم فناورانه موجود در صنعت خودرو گام برداشت.