مستندسازی ابزاری است که امکان استفاده و بکارگیری تجربیات فردی و گروهی را برای بهبود و توسعه یک فرآیند فراهم می‌کند و با ذخیره تجربیات موجود، هزینه‌های تجربی ناشی از آزمون و خطا در آینده را کاهش می‌دهد.

تفکیک احکام لایحه

در فرآیند تدوین برنامه ششم توسعه، قوه مجریه با هدف کاهش حجم لایحه برنامه، برخی احکام را با این استدلال که ماهیت دائمی دارند و در برنامه‌های مختلف توسعه تکرار می‌شوند از لایحه برنامه تفکیک و در قالب لایحه‌ای مجزا با عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» ارائه کرد.

این لایحه در نهایت با عنوان «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» در بهمن ۱۳۹۵ به تصویب مجلس رسید.

همچنین دولت لایحه برنامه ششم توسعه را با عنوان «لایحه احکام موردنیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» به مجلس تقدیم کرد. استفاده از عبارت «احکام موردنیاز اجرای برنامه» در عنوان این لایحه، حکایت از وجود تفاوت‌های معنایی و محتوایی قابل تامل نسبت به لوایح برنامه‌های پیشین داشت. در واقع دولت در قالب لایحه یادشده تنها آن دسته از احکامی را ارائه کرده بود که به‌زعم خود به اخذ مجوزهای قانون از مجلس نیاز داشت. گفتنی است، اتخاذ چنین رویکردی توسط دولت برای نخستین‌ بار در تاریخ نظام برنامه‌ریزی کشور رخ داده است.

لایحه ارائه‌شده با عنایت به همزمانی آن با ماه‌های پایانی مجلس نهم و آغاز کار مجلس دهم، در هر دو دوره نهم و دهم مجلس بررسی شد و درنهایت، در مجلس دهم به تصویب رسید؛ از این رو، به‌دلیل شرایط یادشده و همچنین نحوه برخورد متفاوت دولت با برنامه ششم، نسخه‌های مختلفی از این لایحه به مجلس ارائه شد.

نگاه دولت در تدوین برنامه ششم توسعه

نگاه آسیب‌شناسانه به فرآیند تدوین برنامه ششم توسعه و ارزیابی و تحلیل نقادانه آن نکات بااهمیتی را نمایان می‌سازد که می‌تواند مورد توجه پژوهشگران، صاحب‌نظران، مسئولان و برنامه‌ریزان کشور قرار گیرد.

یکی از مواردی که در آسیب‌شناسی فرآیند تدوین برنامه ششم مورد توجه قرار گرفته، رویکرد دولت در تفکیک احکام دائمی برنامه‌های توسعه و ارائه لایحه‌ای مجزا با عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» است. در این زمینه، شایسته‌تر بود دولت به‌جای ارائه احکام با ماهیت دائمی در قالب لایحه پیش‌گفته، به‌گونه‌ای عمل می‌کرد که برای هر ماده یا مجموعه مواد انتخاب شده به‌عنوان احکامی با ویژگی دائمی، در قوانین حاکم مرتبط جایابی شده و با نظر کارشناسی نهادهای مربوطه، در قالب لوایحی جداگانه و به‌عنوان اصلاحیه یا الحاقیه قوانین مادر و مربوط به خود آنها، ارائه می‌شد.

واکاوی لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم حاکی از آن است که بیش از ۶۰ درصد مواد ارائه‌شده در لایحه یادشده نیز ماهیت دائمی داشته‌اند. این موضوع از یک سو، با استدلال مطرح شده برای ارائه لوایح جداگانه تناقض داشت و از سوی دیگر می‌تواند به لحاظ موقتی بودن ماهیت برنامه‌های میان‌مدت، محل تامل باشد. بررسی لایحه ۵۰ ماده‌ای تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور در آذر ۹۴ در کمیسیونی با عنوان کمیسیون مشترک در مجلس نهم آغاز شد. شورای نگهبان باتوجه به اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی حدود ۷۰ ماده به‌عنوان مواد الحاقی به لایحه ۵۰ ماده‌ای دولت افزوده بودند و لایحه ماهیتا اختلاف چشمگیری با مصوبه مجلس پیدا کرده بود، مصوبه یادشده را مغایر با قانون اساسی شناخت.

در ادامه، مجلس دهم از تیر ۹۵ اقدام به رفع ایرادهای موردنظر شورای نگهبان کرد که در نهایت پس از چند مرحله اصلاح و تصویب ازسوی مجلس و اعلام مغایرت ازسوی شورای نگهبان، لایحه یادشده در جلسه ۱۰ بهمن ۹۵ به تصویب مجلس رسید و در ۲۷ بهمن مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت.

لایحه احکام موردنیاز اجرای برنامه ششم توسعه ابتدا در مجلس ارائه شد و در کمیسیون تلفیق برنامه مورد بررسی قرار گرفت، اما با پایان دوره نهم مجلس، بررسی‌های یادشده در صحن علنی مطرح نشد. در این راستا در بهمن ۹۴ لایحه احکام موردنیاز اجرای برنامه ششم توسعه در ۳۱ ماده تقدیم مجلس شد؛ از این رو، با عنایت به برگزاری انتخابات مجلس دهم و همچنین اولویت بیشتر بررسی بودجه سال ۱۳۹۵ در اسفند ۱۳۹۴، کمیسیون تلفیق برنامه ششم از اواخر فروردین ۹۵ به‌صورت رسمی در مجلس نهم تشکیل شد.

کمیسیون تلفیق برنامه، این لایحه را ابتدا در ۴ کارگروه تخصصی «فرابخشی»، «تولیدی و زیربنایی»، «اجتماعی-فرهنگی» و «امنیتی-دفاعی» مورد بررسی قرار داد و در ادامه با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس و اضافه کردن برخی پیشنهادهای اعضای کارگروه‌های فوق، نمایندگان محترم و سند برنامه ششم، سندی تلفیقی مشتمل بر ۲۴ سرفصل کلی و ۱۷۸ بند تهیه و در ادامه برای بررسی سند یادشده اقدام شد، اما به‌دلیل نبود وقت کافی، همه این بررسی‌ها با پایان کار مجلس نهم به اتمام رسید.

با روی کار آمدن مجلس دهم، دولت دوباره این لایحه را با اندکی تغییر در قالب ۳۵ ماده تقدیم مجلس کرد. پس از بررسی اجمالی این لایحه در کمیسیون‌های تخصصی، کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه مجلس دهم، لایحه مورد بحث را ابتدا در ۴ کارگروه تخصصی مورد بررسی قرار داد و در ادامه با اضافه کردن برخی پیشنهادهای کارگروه‌های فوق، کمیسیون‌های تخصصی و نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق برنامه، لایحه دولت به همراه مواد پیشنهادی در صحن این کمیسیون به رای نمایندگان عضو گذاشته شد.

باتوجه به پراکنده بودن مواد تصویب شده در کمیسیون تلفیق برنامه، مرکز پژوهش‌های مجلس به‌منظور ایجاد هماهنگی، رفع تناقض‌ها و ارائه یک ساختار قابل قبول، اقدام به طبقه‌بندی مصوبات یادشده کرد و آنها را در سرفصل‌های ۲۰ گانه و در قالب ۴ گزارش تقدیم هیات‌رئیسه کمیسیون تلفیق کرد. مصوبات این کمیسیون در قالب ۱۴۴ ماده و ۱۷ جدول ۲۷ آذر ۹۵ تقدیم هیات‌رئیسه مجلس شد.

مداخله محتوایی نمایندگان مجلس در لایحه برنامه ششم که به‌دلیل ساختار لایحه تقدیمی دولت و کاستی‌های فراوان آن دور از انتظار هم نبود، در برخی موارد موجب ظهور خواست‌های منطقه‌ای و تسلط نگاه‌های کوتاه‌مدت بر برنامه‌های توسعه کشور شد که نتیجه آن انحراف منابع و سیاست‌گذاری‌ها از چالش‌های اساسی کشور بود.

پیشنهادهایی برای تدوین برنامه هفتم توسعه

در این بین برخی کارشناسان معتقدند برنامه هفتم توسعه شامل سیاست‌های کلی و اسناد بالادستی، تدوین لایحه، تصویب لایحه، اجرای برنامه و نظارت بر اجرای برنامه است که اگر از همین ابتدا سیاست‌های برنامه به‌درستی نوشته نشود، بر کل روند برنامه‌ریزی تاثیر منفی می‌گذارد.

علاوه‌بر سیاست‌های بالادستی چون سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، دولت سیزدهم ۳۲ بسته طرح تحول تهیه کرده که درباره موضوعات کلان و خرد اقتصادی است. با این وضعیت احتمال تدوین برنامه هفتم توسعه خلاف رویه‌های قبلی در قالب برنامه‌ای چهارساله وجود دارد. این احتمال در پی تناسب دوره دولت‌ها با برنامه‌ها مطرح می‌شود که هنوز به تایید نهایی نرسیده است.

برنامه هفتم توسعه باید در چارچوبی شبیه برنامه ششم توسعه نوشته شود اما یکسری تغییرات و اصلاحات در آن اعمال شود که یکی از این اصلاحات برخورداری برنامه هفتم توسعه از چارچوب کلان اقتصادی و در نظر گرفتن امکان تحقق اهداف است. از سوی دیگر، آنچه تحقق اهداف با عنوان الزامات به آن نیاز دارد نیز باید در برنامه تشریح و تبیین شود.

نکته دیگر اینکه از برنامه جامع‌محور بگذریم و به سمت برنامه‌ای موضوع‌محور حرکت کنیم که در یک نگاه جمعی تبیین کند که چه موضوعاتی در برنامه هفتم توسعه مورد توجه قرار گیرد و جایگاه برنامه‌ها در برنامه هفتم برای موضوعات خاص تا سطح اقدامات مشخص شود و جهت‌گیری‌ها، اقدامات لازم، تخصیص و تامین منابع و توزیع مناطق نیز برای آنها در نظر گرفته شود.

بنابراین لازم است برنامه هفتم توسعه به موضوعات خاص توجه کند که انتخاب این موضوع خاص بسیار مهم است و باید اثر سرریز در حوزه‌های دیگر داشته باشد، مسئله کشور باشد و در صورت حل این مسئله، کشور از ابعاد گسترده آن بهره‌مند شود.

اگر برنامه هفتم به یکسری موضوعات و بخش‌های خاص توجه دارد، آن بخش‌هایی که مورد توجه قرار نگرفته‌اند باید از خلال این موضوعات به آنها پرداخته شود و برای آنها زمینه ورود بخش‌های غیردولتی و خط و مرزها مشخص شود.

در برنامه هفتم توسعه نباید با استفاده از مدل‌های معمول در علم اقتصاد اقدام به پیش‌بینی آینده کرد، زیرا بهترین مدل‌های برنامه‌ریزی در شرایط فعلی اقتصاد خطا دارد و این برآوردها باید برای ۶ تا ۷ ماه باشد.

برنامه هفتم باید نظام برنامه‌ریزی استانی را به‌صورت ویژه مورد توجه قرار دهد، زیرا نمی‌توان انتظار داشت سیاست‌ها و تصمیم‌های مرکز برای هر منطقه با شرایط متفاوت کاملا اجرا شود.

در برنامه سوم توسعه نظام برنامه‌ریزی استانی و خزانه استانی ایجاد شد که بسیار کمک کرد و باید در برنامه هفتم توسعه به این موضوع توجه بیشتری شود تا تقویت و گسترش پیدا کند.

سخن پایانی

اکنون که سال پایانی برنامه ششم توسعه در حالی سپری شدن است، به‌نظر می‌رسد بهره‌گیری از تجربیات به‌دست آمده در فرآیند تدوین و تصویب این برنامه، بتواند در آستانه تدوین برنامه هفتم توسعه، آموزه‌های گرانسنگی را به‌منظور ارتقای کیفی و اثربخشی برنامه آینده توسعه کشور در اختیار مسئولان و دست‌اندرکاران قرار دهد. دقت نظر کافی مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌عنوان مرجع تدوین پیش‌نویس سیاست‌های کلی برنامه توسعه، باید بر تعیین سیاست‌های کلی مسئله‌محور و متمرکز بر چالش‌ها و اولویت‌های اصلی کشور باشد. همچنین ضرورت دارد دولت نسبت به تدوین لایحه برنامه توسعه باکیفیت، مبتنی بر آنچه در قوانین مربوطه تصریح شده به‌صورتی که لایحه یادشده دارای ویژگی‌هایی مانند «تمرکز بر مسائل و اولویت‌های اساسی کشور»، «قابلیت اجرا شدن در دوره موردنظر»، «آرزو محور نبودن و تناسب داشتن با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور»، «توجه بایسته به ملاحظات آینده‌شناختی»، «برقراری هماهنگی و همسویی کامل میان اجزای مختلف آنها»، «شفافیت»، «توجه کافی به ذی‌نفعان در جهت جلب مشارکت عمومی جامعه در فرآیند توسعه کشور»، «ارائه اهداف کمی، قابلیت ارزیابی»، «مشخص بودن دستگاه‌های مسئول» و «برخورداری از زمان‌بندی مشخص و منطقی» اقدام کند.