چابک‌سازی و کوچک‌سازی ماجرای خلط یک مفهوم
یکی از دغدغه‌های دولت و مجلس در اصلاح ساختار بودجه، موضوع کوچک‌سازی و کاهش هزینه‌های دولت است. ضرورت کاهش هزینه‌های دولت، سیاست اصلاح نظام اداری ایران را بر راهکارهای کاهش هزینه متمرکز کرده است. در این میان، به علت اهمیت بالای کاهش هزینه‌ها، نه‌تنها سیاست‌گذار در سیاست‌ها و اقدامات به صورت شایسته به تمام ابعاد کوچک‌سازی دولت نپرداخته، بلکه حتی تفکیکی میان آن و چابک‌سازی نیز قائل نشده است.
در اثر این خلط مفهومی، چابک‌سازی دولت صرفا به‌منزله کوچک‌سازی آن و کوچک‌سازی نیز صرفا با هدف کاهش هزینه‌های دولت مدنظر قرار گرفته و از سایر فواید آن غفلت شده است.
علاوه بر این، شیوع بیماری کرونا، ضرورت چابک‌سازی دولت را بیش از پیش نشان می‌دهد، زیرا از یک سو مقابله با بیماری به‌دلیل سرعت بالای شیوع آن، نیاز به چابکی تصمیم‌های دولتی و همچنین هماهنگی میان نهاد‌های مربوط دارد و از سوی دیگر، کم شدن میزان حضور کارمندان دولت به‌دلیل دورکاری، منجر به کندتر شدن فرآیندهای اداری می‌شود.
به گزارش صمت چابکی در تمام سطوح دولت، پیچیدگی فرآیندها را کاهش و پاسخگویی دولت به شهروندان و کسب‌وکارها را افزایش می‌دهد. در گزارش‌ها و ادبیات پژوهشی حوزه خدمات عمومی، فایده‌های ملموسی حاصل از ارتقای چابکی و فراهم کردن تجربیات انعطاف‌پذیر در ارائه خدمات به شهروندان مطرح‌شده است. به‌منظور دستیابی به این مزایا، در سیاست‌ها و برنامه‌های ایران هم مفاهیمی از قبیل کوچک‌سازی، منطقی‌سازی، متناسب‌سازی و چابک‌سازی در دوره‌های گوناگون مطرح و برنامه‌هایی برای اصلاح نظام اداری ارائه شده است.
با وجود اشاره به موضوع چابکی و کوچک‌سازی دولت در سطح برنامه‌های کلان مانند برنامه‌های توسعه و برنامه‌های نظام اداری، این موضوعات اغلب به‌صورت محدود پیاده‌سازی شده‌اند. اثر این برنامه‌ها بر سطح کارآمدی و چابکی نظام اداری هم چندان رضایت‌بخش نبوده است.
ریشه‌های یک مفهوم
ریشه مفهوم چابکی به دهه ۱۹۹۰ میلادی در حوزه‌های نرم‌افزاری و سیستم‌های اطلاعاتی برمی‌گردد. اگرچه بحث چابکی سابقه‌ای طولانی در ادبیات بخش خصوصی دارد، در نظریه‌ها و کاربردهای بخش عمومی نیز به صورت روزافزون استفاده می‌شود. در ادبیات بخش عمومی، رویکردی فراتر از حوزه مهندسی نرم‌افزار به چابکی وجود دارد. چابکی به انعطاف‌پذیری، انطباق‌پذیری، سازگاری و سریع‌تر شدن در رفتار اشاره دارد.
آن‌طور که بیان خسروی و همکاران در گزارش اخیر خود آورده‌اند، چابکی در سطح دولت، شیوه‌های جدید کار در اقتصاد دیجیتالی را پیرامون فعالیت‌های اصلی دولت ممکن می‌کند. دولت چابک، فرهنگ شهروندمداری برای پاسخگویی سریع به نیاز شهروندان را ایجاد می‌کند و مقررات‌گذاری پویا و چارچوب‌های توافقی دارد.
سازمان‌های دولتی چابک می‌توانند به فرصت‌ها و تهدیدها سریع پاسخ بدهند. برای دستیابی به دولت چابک، سطح تحلیل‌ها فراتر از چابکی در سطح یک سازمان دولتی است؛ از این‌رو لازم است نه‌تنها میان سازمان‌های دولتی گوناگون، بلکه میان سازمان‌های دولتی با خصوصی چرخش و یکپارچگی اطلاعات وجود داشته باشد.
در چنین بستری، دولت می‌تواند با سرعت به نیازهای در حال تغییر پاسخ داده، خود را با تغییرات تطبیق دهد و از بودجه و منابع متناسب با ارائه خدمات استفاده کند. در دولت چابک، فرصت مشارکت شهروندان در تصمیم‌های سیاست‌گذار فراهم می‌شود. از این طریق خدماتی که دولت ارائه می‌دهد بیشتر در راستای تامین منفعت و ارزش عمومی است.
کوچک‌سازی چیست؟
بیشتر سیاست‌گذاران حوزه اصلاح نظام اداری بر این باورند که «نخست باید دولت به اندازه درست، معقول و منطقی و در حد بضاعت مدیریتی و بودجه‌ای کشور ایجاد شود. سپس به‌دنبال دیگر الزامات آن مانند کیفیت نیروی انسانی، فرآیندهای انجام کار و چگونگی به کار گرفتن فناوری‌های جدید برویم.» در همین راستا، دیدگاه پیش‌نیاز اصلاح اندازه دولت برای دستیابی به چابکی، سیاست‌های کاهش نیروی انسانی، تغییر فرآیند انجام کار و چگونگی بکارگیری فناوری‌های جدید با هدف کاهش هزینه‌ها، محورهای اصلی برنامه‌های پیشین اصلاح نظام اداری بوده است.
به‌باور بسیاری از کارشناسان از میان محورهای ذکرشده اصلاح نظام اداری، کاهش هزینه نیروی انسانی همواره در اولویت برنامه‌های اصلاح نظام اداری دولت‌ها قرار داشته است. برمبنای آمارهای منتشر شده، در بخش مصارف در سال‌های ۹۷ و ۹۸ حدود ۸۰ درصد اعتبارات عمومی سهم هزینه‌ها یا همان حقوق و دستمزد و در راستای کاهش هزینه‌های دولت، سیاست اصلاح نظام اداری به سمت کاهش هزینه نیروی انسانی از راهکارهایی مانند کاهش تعداد نیروی انسانی بوده است.
اما به این نکته توجه نشده که مفهوم اندازه دولت فقط به تعداد نیروی انسانی آن محدود نمی‌شود. تفاوت مفاهیم و ابعاد چابک‌سازی با کوچک‌سازی، نکته‌ای است که در سیاست‌ها از آن غفلت شده است. این واقعیت وجود دارد که دولتی که کوچک می‌شود، ضرورتا چابک نخواهد بود.
اما در سیاست‌های اصلاح نظام اداری ایران، چابک‌سازی و کوچک‌سازی به عطف یکدیگر و حتی به‌جای هم استفاده شده‌اند. در چنین شرایطی نمی‌توان انتظار داشت حتی در صورت اجرا و پیاده‌سازی سیاست‌های اصلاح نظام اداری ایران، به اهداف و مزایای موردانتظار چابک‌سازی دولت دست پیدا کرد.
به‌بیان دیگر، با توجه به پیش‌نیازها و نتایج مفهوم چابکی، برنامه‌های رسیدن به آن دارای مقتضیات خاص خود هستند و درنتیجه نمی‌توان انتظار داشت مسیر تعریف‌شده برای رسیدن به هدف کوچک‌سازی دولت، لزوما با مسیر رسیدن به هدف چابک‌سازی دولت یکسان باشد.
گام‌هایی برای چابک‌سازی
یکی از نقش‌های دولت، نقش بودجه‌ای است که در تعدیل اندازه دولت با استفاده از ابزارهای اصلاح و تعدیل ساختار بودجه حاصل می‌شود. برای ایفای این نقش، کوچک‌سازی مهم‌ترین راهکاری است که با هدف کاهش هزینه‌های دولت در ایران مطرح می‌شود. اما به فرض اینکه کاهش هزینه‌های دولت رخ دهد نمی‌توان انتظار داشت دولت چابک شود.
برای ایجاد سازکارهای چابک‌سازی نیاز به‌صرف بودجه برای طراحی و پیاده‌سازی سیستم‌ها، بازبینی فرآیندها و بکارگیری نیروی انسانی متخصص است؛ بنابراین اجرای فرآیندهای چابک‌سازی و اصلاحات ساختاری، لزوما در کوتاه‌مدت منجر به کسب درآمد و کاهش هزینه دولت نمی‌شود. در مقابل انتظار می‌رود اجرای موفق چابک‌سازی در بلندمدت منجر به کاهش هزینه‌های دولت شود. یکی از راهکارهای تعدیل اندازه دولت، ایفای نقش دولت در تدوین قواعد و مقررات و حذف قواعد و مقررات اختلال‌زاست. از طریق مداخلات در قوانین و مقررات، خطای دخالت دولت کاهش پیدا می‌کند و اثربخشی بیشتری حاصل می‌شود.
در مفهوم چابکی دولت، نکته مهم این است که نظام تدوین مقررات به‌گونه‌ای باشد که با ایجاد شرایط جدید بتواند با سرعت خود را اصلاح کند و با شرایط جدید تطبیق دهد. به‌بیان دیگر برای دستیابی به چابکی مداخلات در قوانین و مقررات به‌تنهایی کفایت نمی‌کند و نیاز به ساختارها و رویه‌های چابک برای اصلاح مقررات است؛ بنابراین در چابکی خطای دخالت دولت برمبنای میزان اثرگذاری آنها بر سرعت ارائه خدمات سنجیده می‌شود.
بنابراین تدوین، حذف یا اصلاح مقررات با هدف کوچک‌سازی لزوما منجر به چابکی نمی‌شود، بلکه موضوع مهم این است که در حذف و اصلاح قوانین، مسئله چابک‌سازی مدنظر قرار بگیرد و نظام تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری بر این مبنا اصلاح شود. به‌عنوان مثال، جنبه‌ای از مقررات که می‌توان اثر زیادی بر کاهش سطح چابکی دولت داشته باشد، ساختارهایی است که مانع گزارش‌دهی و گزارش‌گیری میان سازمان‌ها می‌شوند. از این‌رو وجود نظام بازخورد و نظامی که متناسب با تغییر شرایط محیطی، قوانین و مقررات را پالایش و اصلاح کند، ضروری است.
اگرچه حذف قوانین اختلال‌زا می‌تواند مقدمه آن باشد اما نبود نظام تصمیم‌گیری چابک و وجود آشفتگی در نظام‌های تدوین مقررات، مانع از اثرگذاری در راستای افزایش چابکی دولت خواهند شد. به بیان دیگر، لازم است نظام اصلاح، تدوین قوانین و مقررات از شیوه‌ای پایدار و چابک پیروی کند، به‌صورتی که با تغییر شرایط انعطاف‌پذیر باشد و خود را تطبیق بدهد.
یکی از ابعاد کلیدی که در دستیابی به چابک‌سازی دولت توجه به آن ضرورت دارد اما در مفهوم کوچک‌سازی و ابعاد گوناگون اندازه دولت به آن توجه نمی‌شود، بحث یکپارچگی داده و جاری شدن اطلاعات میان‌سازمانی چه داخل دولت و چه خارج از آن است.
برای حل مسائلی که دولت با آن مواجه می‌شود، نیاز به یکپارچگی میان اطلاعاتی است که به صورت پراکنده از منابع مختلف در سازمان‌های گوناگون جمع‌آوری و ذخیره می‌شود. هر قدر توانایی دولت در جمع‌آوری سریع این اطلاعات بیشتر باشد، از چابکی بیشتری برخوردار خواهد بود.
از این‌رو تعریف سازکارهای لازم در قوانین و مقررات برای جاری شدن اطلاعات میان سازمانی و حل چالش حکمرانی اطلاعات از ابعاد لازم برای دستیابی به دولت چابک هستند. به بیان دیگر، شرط لازم برای تحقق ابعاد دیگر از چابک‌سازی، وجود جریان اطلاعاتی مشخص و منظم بین سازمان‌هاست.
سخن پایانی
تفاوت میان دو مفهوم کوچک‌سازی و چابک‌سازی موضوعی است که در اسناد سیاست‌گذاری از آن غفلت شده است. یکسان فرض کردن این دو مفهوم باعث‌شده در سیاست‌ها و برنامه‌ها اقدامات، ضرورت‌ها و پیش‌نیازهای چابک‌سازی دولت مغفول بماند. چابک‌سازی و کوچک‌سازی دولت می‌توانند زمینه‌ساز و پشتوانه یکدیگر باشند اما یکسان در نظر گرفتن آنها امری اشتباه است.
حتی با فرض اینکه دولت راهکارهای مربوط به همه ابعاد کوچک‌سازی را در نظر بگیرد، رابطه تقدم و تاخری میان همه ابعاد کوچک‌سازی و چابک‌سازی ضرورتی ندارد. چنانچه سیاست‌گذاران اصلاح نظام اداری ایران، قصد چابک‌سازی دولت را دارند، نمی‌توانند انتظار داشته باشند در مسیر فعلی سیاست‌ها به آن دست پیدا کنند.
در وضعیت فعلی کشور، دولت نخست باید پیش‌نیازهای چابک‌سازی از جمله وجود جریان یکپارچه اطلاعاتی میان نهادها و بیرون از نهادها را فراهم کند؛ بنابراین به کار بردن دو مفهوم کوچک‌سازی و چابک‌سازی به‌جای یکدیگر درست نیست و موجب خلط راهکارهای ارائه‌شده در سیاست‌ها و اهداف موردانتظار از پیاده شدن طرح‌ها می‌شود. ارزیابی وضعیت کنونی، سیاست‌های اصلاح نظام اداری نشان می‌دهد گام‌های درستی در راستای چابک‌سازی برداشته نشده است.
